Pubblicato il 04/03/2026

N. 01695/2026REG.PROV.COLL.

N. 04336/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4336 del 2025, proposto dal Laboratorio di Patologia Clinica di Francesca Mulas S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Barberio e Stefano Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Sau e Floriana Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- la Gestione Regionale Sanitaria Liquidatoria di ATS Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Fanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 808/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e della Gestione Regionale Sanitaria Liquidatoria di ATS Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. GI OR e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018 e, in particolare, con l’allegato 2 recante lo “ Schema di contratto per l’acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali ”, la Regione Sardegna ha previsto, per il triennio 2018-2020, l’applicazione alle tariffe della specialistica ambulatoriale dello sconto di cui all’art. 1, comma 796, lett. o ), della L. n. 296/2006.

2. La deliberazione è stata impugnata dalle strutture interessate ma, nelle more del giudizio, è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 4902 del 10 agosto 2018 che ha statuito che detto sconto non poteva trovare applicazione oltre il 31 dicembre 2008.

3. Con sentenza n. 981/2018 il T.A.R. Sardegna, recependo l’indirizzo del Consiglio di Stato di cui alla richiamata pronuncia n. 4902 del 10 agosto 2018, ha annullato in parte qua la citata D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018 e, a seguire, la Regione ha adottato la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018 con la quale ha stabilito che:

i) per il periodo di contrattazione 2018-2020 dovevano essere applicate le tariffe “ non scontate ” di cui all’allegato 1 della D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018;

ii) l’incremento tariffario derivante dalla mancata applicazione dello sconto doveva essere sterilizzato attraverso una rimodulazione in riduzione delle prestazioni contrattate, tale da mantenere inalterato il tetto di spesa del triennio ai sensi dell’art. 8- quinquies , comma 2, del D.Lgs. n. 502/1992 e dell’art. 11 dello schema di contratto.

4. Con il gravame di prime cure definito con la sentenza qui impugnata la struttura odierna appellante ha sostenuto di aver subito un danno per il fatto di aver erogato, nel corso del 2018, un numero di prestazioni superiore a quello necessario per eguagliare - a tariffa non scontata - il limite del tetto.

La richiesta risarcitoria, prospettata in termini di lucro cessante e correlata alla differenza tra quanto percepito e l’importo corrispondente all’applicazione della tariffa integrale su tutte le prestazioni erogate, è stata argomentata:

-- sotto il profilo del nesso causale, sul fatto che la decurtazione patita nel corso del 2018 sarebbe riconducibile esclusivamente all’illegittima imposizione dello sconto e, quindi, alla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018;

-- sotto il profilo dell’ingiustizia del danno, sulla base dell’accertamento dell’illegittimità della decurtazione contenuto nella pronuncia del T.A.R. Sardegna n. 981/2018;

-- quanto all’elemento soggettivo della colpa, sulla circostanza che la Regione, introducendo lo sconto per il triennio 2018-2020, non solo avrebbe negligentemente disatteso il chiaro contenuto della disposizione normativa che circoscriveva tale misura di carattere temporaneo al solo triennio 2007-2009; ma avrebbe anche ignorato i diversi arresti giurisprudenziali che, già in epoca precedente all’adozione della D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, ne avevano precisato l’ambito temporale di applicazione.

5. Con la sentenza qui gravata il T.A.R. Sardegna ha rigettato la richiesta risarcitoria per la ravvisata insussistenza del nesso di causalità, della prova del danno e della colpa.

5.1. Sul tema del nesso causale il primo giudice ha condiviso la tesi avanzata dalla difesa regionale secondo la quale il pregiudizio lamentato dalla parte ricorrente non rappresenta diretta conseguenza dell’applicazione dello sconto, e quindi della D.G.R. 21/12 del 24 aprile 2018, quanto piuttosto un effetto delle modalità individuate dall’Amministrazione - con la deliberazione n. 61/26 del 18 dicembre 2018 - per governare le conseguenze della declaratoria di illegittimità del detto sconto: obiettivo realizzato, appunto, neutralizzando l’effetto dell’incremento tariffario mediante una proporzionale riduzione del volume delle prestazioni, nella invarianza dei tetti di spesa.

Dunque, il mancato riconoscimento della tariffa integrale sull’intero numero delle prestazioni erogate è derivato dal contenuto dispositivo della delibera n. 61/26 del 18 dicembre 2018, non gravata in parte qua , e non dalla delibera n. 21/12 del 24 aprile 2018, il che smentirebbe la relazione eziologica prospettata dalla ricorrente.

5.2. Quanto alla sussistenza e alla prova del danno, il T.A.R. ha sostenuto che la struttura ricorrente, avendo ottenuto la massima remunerazione conseguibile nei limiti dell’invalicabile tetto di spesa (limite ribadito dalla delibera n. 61/26), non ha in realtà subito alcun pregiudizio sub specie di differenza tra quanto percepito e quanto percepibile in assenza dello sconto, poiché nulla di più avrebbe comunque potuto vedersi remunerare oltre il tetto di spesa.

Essa avrebbe al più potuto dedurre e provare - ma non lo ha fatto, pur disponendo di tutti i mezzi di prova a ciò necessari - un pregiudizio pari ai superiori costi sostenuti per erogare il surplus di prestazioni effettuate, ovvero corrispondente al sacrificio economico sopportato per fornire le prestazioni in misura eccedente il quantum necessario al raggiungimento del tetto.

5.3. Infine, il T.A.R. non ha ravvisato alcuna “ colpa ” nell’operato dell’Amministrazione regionale, e ciò in quanto “ ...la Delib. 21-12 del 24 aprile 2018, nel contemplare lo sconto previsto dall’articolo 1, comma 796, lettera o) della L. 27 dicembre 2006, n. 296, e dalla DGR n. 30/36 del 2.08.2007, si inseriva in un contesto in cui le pregresse decurtazioni tariffarie applicate, anche per l’annualità 2010 (e dunque oltre il triennio 2007/2009) erano state ritenute legittime all’esito dei proposti giudizi di primo grado (cfr. sent. TAR Sardegna nn. 975, 976 e 977 del 14.11.2011; conf. ordinanza cautelare Cons. Stato, III, n. 5102 del 2011). Peraltro, anche altre amministrazioni regionali (cfr. decreto dell’Assessorato alla Sanità della Regione Sicilia n. 1180/11 del 22.6.2011, decreto Commissario “ad acta” della Regione Campania 26 settembre 2011, n. 63) avevano operato in linea con quanto disposto dall’amministrazione resistente. In tale assetto, si collocavano poi le decisioni giurisdizionali che avallavano la legittimità di tale decurtazione (cfr. Cons. Stato, sez III, 11 marzo 2015, n. 1832/2015; Cds, III, 25 marzo 2019, n. 1973 e - sempre della III sezione - 6090 del 2012; ancor più di recente TAR Sicilia - sezione prima 1 luglio 2022 n. 2147) ”.

Il primo giudice ha inoltre osservato come l’Amministrazione abbia diligentemente operato anche nel momento in cui “ ...definito il quadro interpretativo di riferimento, a seguito della pronuncia della III Sezione del Consiglio di Stato del 10 agosto 2018 n. 4902 ” è “ ...tempestivamente intervenuta con l’adozione della DGR n. 61/26 del 18.12.2018 dando applicazione alle tariffe depurate dello sconto riconosciuto illegittimo ”.

6. Le tematiche del primo grado vengono riproposte nella presente causa di appello che, a seguito della costituzione della Regione Sardegna e della Gestione Regionale sanitaria liquidatoria di ATS Sardegna, è passata in decisione all’udienza pubblica del 15 gennaio 2026.

7. Parte appellante censura la decisione del T.A.R. Sardegna anzitutto per avere erroneamente ritenuto che il danno lamentato fosse riconducibile, dopo l’annullamento della D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, al contenuto della successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, che aveva mantenuto fermi i tetti di spesa e rimodulato in riduzione le prestazioni.

Sostiene, infatti, che quest’ultimo atto, avendo ad oggetto una nuova determinazione contrattuale, è avulso dal danno di natura extracontrattuale patito in conseguenza dell’illegittima applicazione dello sconto.

Oltre a confondere il piano dell’illecito aquiliano con quello del rapporto contrattuale in essere tra le parti, il T.A.R. avrebbe ignorato il fatto che l’impugnativa di primo grado è stata estesa anche nei confronti della D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, censurata sotto il profilo dell’avvenuta decorrenza della eliminazione dello sconto dal 1° gennaio 2018 e non dal 1° gennaio 2009.

7.1. L’assunto non può essere condiviso per le seguenti ragioni.

Il T.A.R. Sardegna, con la sentenza n. 981/2018, ha annullato una clausola dello schema di contratto per il triennio 2018-2020 che l’Amministrazione, con la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, non impugnata, ha sostituito con effetto retroattivo al 1° gennaio 2018.

Dunque, la disciplina contrattuale applicabile per l’intero 2018 è stata novellata con la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, nel senso che è stato mantenuto fermo il tetto di spesa ed è stato ridotto il numero di prestazioni originariamente previsto.

7.2. Questa rimodulazione è avvenuta in coerenza con l’art. 11 del contratto il quale prevede espressamente che “ Ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis) del Decreto Legislativo, 30 dicembre 1992, n. 502, si conviene che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari delle tariffe regionali per la remunerazione delle prestazioni sanitarie oggetto del presente contratto, il volume massimo di prestazioni di cui all’allegato Y si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa indicati al successivo art. 12 ”.

7.3. La parte ricorrente non ha impugnato la rideterminazione delle obbligazioni tra le parti, così accettando che le venisse remunerato un numero inferiore di prestazioni.

7.4. La genesi eziologica del danno non è, quindi, riconducibile alla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, poiché ciò di cui la parte appellante si duole è proprio la mancata e pedissequa applicazione della detta delibera, applicazione che avrebbe implicato, attraverso l’annullamento dell'operatività della decurtazione tariffaria, “ ...quale effetto ripristinatorio, il diritto ad erogare l’integralità del volume delle prestazioni a “prezzo pieno”” (v. sentenza appellata § 1.2).

7.5. Rivelatore di quanto innanzi esposto è il fatto che detta delibera n. 21/12, come correttamente evidenziato in un passaggio non confutato della pronuncia appellata, sia stata gravata appunto nella parte in cui ha escluso l’applicazione dello sconto dal gennaio del 2018 anziché stabilire il principio della remunerazione delle prestazioni “ a prezzo pieno ” sin dal gennaio del 2010 (v. ricorso di primo grado, pp. 4-6, 11, e sentenza appellata § 1.2).

7.6. Va quindi confermata la statuizione – assorbente ogni altra questione – con la quale il T.A.R. ha accertato la carenza del nesso causale, quale essenziale elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria dedotta dalla parte ricorrente.

8. Con successivo motivo di appello la struttura ricorrente contesta la sentenza anche nella parte in cui ha ritenuto che il danno non può essere quantificato in misura pari alla decurtazione patita per lo sconto, poiché diversamente la struttura otterrebbe il pagamento di una somma eccedente il tetto di spesa.

8.1. Avverso questo assunto si sostiene da parte appellante che in relazione ad una pretesa risarcitoria azionata ai sensi dell’art. 2043 c.c. non può trovare applicazione quella giurisprudenza che - riferendosi al solo rapporto contrattuale intercorrente tra l’erogatore delle prestazioni sanitarie e la parte pubblica - circoscrive la possibilità per il primo di ottenere la remunerazione delle prestazioni nel limite dell'importo del tetto di spesa assegnato.

La parte appellante aggiunge poi di avere anche assolto il proprio onere probatorio attraverso l’allegazione della documentazione contabile da cui si evince lo sconto applicato, concretante il danno patito e risarcibile; ed osserva che, qualora la decurtazione tariffaria non fosse stata disposta, il tetto di spesa dell’anno 2018 sarebbe stato raggiunto con un numero inferiore di prestazioni, mentre l’aver dovuto erogare un maggiore volume di prestazioni per raggiungere il budget contrattualizzato le ha causato un danno esattamente pari alla somma oggetto dello sconto.

8.2. Il motivo è infondato, per quanto consegue alle considerazioni svolte in relazione al primo motivo (paragrafo 7).

Anzitutto, come già innanzi esposto, la riaffermazione del tetto di spesa è stata ribadita con la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, non gravata in parte qua , e quindi rappresenta un limite invalicabile che ex se sterilizza ogni possibilità di riconoscimento del danno rivendicato in relazione agli importi decurtati a titolo di sconto (v. ricorso di primo grado, p. 5).

Come, infatti, correttamente osservato dal giudice di prime cure, la parte ricorrente ha chiesto che le venisse riconosciuta la remunerazione, a tariffa piena, dell’originario numero di prestazioni contrattuali, il che vuol dire una somma superiore al tetto assegnato; pretesa, questa, che si pone in evidente conflitto con l’inoppugnata delibera n. 61/26 oltre che con la consolidata giurisprudenza che esclude da tempo la possibilità di corrispettivi tariffari extra tetto (v., ex multis , Cons. Stato, sez. III, n. 2837/2024).

8.3. La parte ricorrente ha invece mancato di articolare sul piano deduttivo (prima ancora che probatorio) quella che astrattamente avrebbe potuto essere l’unica plausibile pretesa risarcitoria, rapportata all’ammontare dei costi superiori sofferti per l’erogazione del numero di prestazioni rese in eccedenza; e sulla rilevanza preclusiva del difetto originario di allegazione di tutti gli elementi costitutivi del danno, ivi incluso del danno evento e di quello conseguenza, si rimanda a quanto di recente affermato da questa Sezione nella pronuncia n. 4339/2025.

8.4. Non regge, quindi, l’argomento principale sul quale l’appello si fonda, e cioè che il primo giudice avrebbe confuso tra il piano “ contrattuale ” del rispetto dei tetti di spesa assegnati alle strutture ricorrenti per l’anno 2018 (e dalle stesse mai messi in discussione, come riconosciuto negli appelli) e quello “ aquiliano ” del pregiudizio economico derivante dall’indebita applicazione alle tariffe praticate dello sconto del 20% per buona parte dell’anno 2018: tale pregiudizio viene definito dall’appellante – in sostanza – in termini di lucro cessante, sub specie di differenza tra le tariffe praticate e quelle che avrebbero potuto essere applicate in assenza dello sconto a parità di prestazioni erogate, ma oblitera l’esistenza del tetto di spesa, che in quell’anno le strutture avevano comunque raggiunto erogando un maggior volume di prestazioni, di modo che la pretesa finisce per avere a oggetto remunerazioni che l’istante in ogni caso non avrebbe potuto percepire, in considerazione dell’esistenza di atti – anteriori e posteriori a quelli annullati con la citata sentenza n. 981/2018 – che la stessa istante non ha mai ritenuto di impugnare.

8.5. Conseguentemente, ha poco pregio per le ragioni dell’appellante insistere nell’evidenziare che, in difetto dei provvedimenti annullati con la sentenza n. 981/2018, le tariffe da lei praticate nel periodo de quo sarebbero state piene e non ridotte del 20% (come in fatto avvenuto); tale affermazione è indiscutibile, ma non è di per sé sufficiente a esaurire l’accertamento sul nesso causale rilevante ex articolo 2043 c.c., stante la presenza di un fattore causale estraneo e diverso – i limiti rivenienti dai tetti di spesa – che le avrebbe comunque impedito di percepire quel differenziale di remunerazione che oggi essa chiede a titolo di risarcimento: di modo che, da un lato, non sussistono le condizioni di causalità “ immediata e diretta ” di cui all’articolo 1223 c.c. indispensabili per il riconoscimento del danno così come chiesto; dall’altro, del tutto correttamente il primo giudice ha escluso nella specie – pur in presenza dell’illegittima attività dell’Amministrazione – la spettanza del “ bene della vita ” preteso dalla ricorrente, corrispondente alla percezione delle tariffe piene.

8.6. Sotto tale profilo, appaiono meritevoli di conferma (con qualche precisazione) due ulteriori rilievi contenuti nella sentenza appellata, e segnatamente:

i) la pretesa risarcitoria così come azionata nel presente giudizio avrebbe potuto essere fondata, invero, qualora già in sede di esecuzione della più volte citata sentenza n. 981/2018 la struttura odierna appellante (che era anche ricorrente vittoriosa nel giudizio definito con la detta sentenza) si fosse attivata per ottenere il surplus tariffario in deroga ai tetti di spesa ovvero previa ridefinizione degli stessi (ciò che sarebbe stato possibile alla stregua della vigente legislazione, come pure rilevato dal T.A.R.), e invece essa ha prestato acquiescenza alla scelta, espressa dalla Regione con la delibera di Giunta regionale n. 61/26 del 18 dicembre 2018, di mantenere fermi i limiti massimi di budget remunerabili per l’anno 2018, procedendo invece allo “stralcio” delle maggiori prestazioni erogate dalle strutture interessate per esaurirli;

ii) così stando le cose, l’unica conseguenza “ immediata e diretta ” ( ex articolo 1223 c.c.) degli atti annullati di cui l’odierna appellante avrebbe potuto chiedere il ristoro era quella costituita dai maggiori costi sostenuti per erogare il maggior volume di prestazioni che esse sono state costrette a erogare al fine di esaurire il budget con le tariffe ridotte del 20%: ma ciò innanzitutto non corrispondeva al petitum del ricorso di primo grado (nel quale il danno di cui era chiesto il ristoro era limitato – appunto – alla differenza fra tariffe piene e tariffe ridotte del 20% sul volume originario di prestazioni, e non su quello maggiorato in conseguenza dello “ sconto ”) e comunque, in ogni caso, come pure condivisibilmente rilevato dal primo giudice, difettava del sia pur minimo elemento di prova, carenza non surrogabile con la C.T.U. chiesta dalla ricorrente, la quale – così come una eventuale liquidazione equitativa – avrebbe richiesto quanto meno un principio di prova dell’ an del danno lamentato.

8.7. Risulta quindi del tutto infondata l’affermazione secondo la quale il giudice di prime cure, ove avesse ritenuto di individuare altri parametri per la determinazione del danno, avrebbe dovuto istruire sul punto il processo, a mezzo di strumenti d’ufficio: l’affermazione travisa anzitutto il confine tra onere di allegazione della fattispecie di danno (art. 40 c.p.a. e 163 c.p.c.) e onere della successiva prova dai fatti allegati (2967 c.c.), laddove “ il primo onere va assolto nella domanda introduttiva del giudizio, con un atto contenutisticamente completo e autosufficiente (che non può fare rinvio ad elementi deduttivi esterni) e che deve illustrare i fatti costitutivi essenziali e primari (ivi inclusi, tra questi, gli eventi pregiudizievoli conseguenti alla condotta lesiva), potendo al più tollerare successive precisazioni di rilievo meramente complementare; il secondo onere pertiene e si compie in relazione a fatti già compiutamente dedotti e può svolgersi (attingendo all’ampio corredo dei mezzi istruttori consentiti in giudizio) nei termini di trattazione fissati dall’art. 73 c.p.a. ” (Cons. Stato, sez. III, n. 4339/2025).

Spetta quindi a chi agisce in giudizio dedurre, qualificare e quantificare il danno, quindi fornire la prova in modo compiuto, mentre non può competere al giudice sostituire le inaccoglibili pretese azionate con altre ammissibili e men che meno attivare mezzi istruttori d’ufficio sollevando la parte da un onere della prova - come quello qui in rilievo - pienamente rientrante nella sua sfera di dominio e disponibilità.

8.8. A quest’ultimo proposito non può non condividersi quanto affermato in sentenza anche in ordine al fatto che “ i maggiori costi sopportati per ottenere la remunerazione massima prevista (…) dovevano invece essere pienamente provati dalla ricorrente ”, in quanto questa “ era senz’altro nella disponibilità della prova (…) del pregiudizio sofferto, ben potendo quantificare con esattezza i costi dalla stessa sostenuti in misura superiore a quanto sarebbe stato necessario in assenza dell'illegittimo sconto applicato ” (sentenza § 2.1).

8.9 Con riguardo a quest’ultimo profilo, non è convincente l’affermazione dell’appellante, svolta a supporto della richiesta istruttoria reiterata nel presente grado, secondo cui nulla più di quanto documentato essa avrebbe potuto provare: in realtà, l’unica documentazione che la ricorrente ha prodotto in primo grado è costituita dalle fatture trasmesse ad ATS con l’indicazione del volume e dell’importo complessivo delle prestazioni erogate nel periodo di riferimento, e ciò è coerente con l’impostazione meramente “aritmetica” della domanda risarcitoria come formulata; al fine di documentare i maggiori costi sostenuti, invece, la ricorrente avrebbe potuto - e dovuto - produrre documentazione attestante la tipologia delle specifiche prestazioni erogate, in modo da consentire, sia pure in modo virtuale ed ex post , di “scorporare” le prestazioni che non sarebbero state erogate se le tariffe fossero state computate a prezzo pieno e così individuare i maggiori costi sostenuti (operazione quest’ultima che, stavolta sì, avrebbe potuto essere compiuta mediante una C.T.).

9. Le considerazioni che precedono, relative all’insussistenza del nesso causale e/o all’erronea individuazione del petitum risarcitorio, sono di per sé idonee e sufficienti a respingere il ricorso, in modo da esonerare la Sezione - in virtù del principio della “ ragione più liquida ” - dall’esame degli ulteriori motivi di appello articolati avverso l’ulteriore passaggio motivazionale con cui il T.A.R. ad abundantiam ha escluso nella specie la sussistenza anche dell’elemento soggettivo dell’illecito.

10. La peculiarità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AE EC, Presidente

GI OR, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI OR	AE EC

IL SEGRETARIO