Pubblicato il 29/04/2025

N. 03612/2025REG.PROV.COLL.

N. 01137/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1137 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in proprio e n.q. di legale rappresentante della “-OMISSIS-” e della “-OMISSIS-”, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Alfano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 1260/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. In data -OMISSIS- erano state rilasciate due autorizzazioni per la commercializzazione di giochi pubblici, in favore del Sig. -OMISSIS-.

Successivamente, con provvedimento -OMISSIS-, notificato il successivo -OMISSIS-, il Questore della Provincia di Cosenza ha revocato le licenze per la commercializzazione di giochi pubblici, rilasciate il -OMISSIS-, al Sig. -OMISSIS- in qualità di legale rappresentante della “-OMISSIS- di -OMISSIS-” e della “-OMISSIS-”.

Il provvedimento questorile di revoca è stato adottato in seguito all’emersione di fatti nuovi che, in connessione con circostanze già note, avevano generato sospetti d’interposizione fittizia del titolare delle abilitazioni per conto del clan -OMISSIS-, una organizzazione criminale operante nella Provincia di Cosenza.

Il decreto del Questore -OMISSIS- che dispone la revoca delle predette licenze, valuta la complessiva situazione, evidenziando l’emersione di circostanze che lasciano trasparire che il predetto titolare delle licenze abbia prestato acquiescenza ai tentativi di avvolgimento mafioso ed abbia, conseguentemente, consentito che la propria impresa fungesse da strumento di penetrazione mafiosa nel settore dei giochi pubblici, concludendo che il detto titolare non è persona affidabile in relazione alle specifiche autorizzazioni ottenute e non è in possesso del requisito della buona condotta.

Secondo il provvedimento di revoca delle licenze vi sono una serie di frequentazioni riguardanti il ricorrente che appaiono sospette. Infatti, lo stesso è stato controllato: -OMISSIS- in -OMISSIS- con persona avente pregiudizi di polizia per spaccio di sostanze stupefacenti, lesioni personali, interruzione di un servizio pubblico, danneggiamento, resistenza a Pubblico Ufficiale, già avvisato oralmente con altro soggetto facente uso di sostanze stupefacenti; -OMISSIS- a bordo di autoveicolo in -OMISSIS- con -OMISSIS- avente pregiudizi di polizia per lesioni personali e minaccia e resosi responsabile, in data -OMISSIS-, di lesioni personali e minaccia commessi all’interno dell’attività del Sig. -OMISSIS-, evidenziandosi successivamente che tale atto violento ha riguardato la gestione dell’attività del titolare della licenza rilasciata dall’Amministrazione.

Inoltre, in data -OMISSIS- alle ore -OMISSIS-, personale del Commissariato di P.S. -OMISSIS- ha notato il Sig. -OMISSIS- entrare, per uscirne due ore dopo, nel portone dell’abitazione del capo dell’organizzazione criminale -OMISSIS-, seguito dopo pochi minuti da soggetto considerato affiliato a tale clan e dall’uomo di fiducia del -OMISSIS-; -OMISSIS- sarebbe stata accertata la presenza del predetto titolare della licenza a bordo di autoveicolo con tre persone, la prima con pregiudizi di polizia per appropriazione indebita, esercizio arbitrario delle proprie ragioni con violenza sulle cose, la seconda con pregiudizi di polizia per associazione di tipo mafioso e la terza con pregiudizi di polizia per associazione per delinquere, falsità in scrittura privata, truffa per il conseguimento di erogazioni pubbliche e associazione mafiosa, reato per il quale è stato sottoposto alle misure restrittive -OMISSIS-; con la terza persona è stato nuovamente controllato -OMISSIS-, sempre a bordo di autoveicolo. In definitiva, nei provvedimenti impugnati, viene notato che alcuni episodi, anche successivi alla concessione delle licenze, conducono a ritenere insussistente il requisito della buona condotta e plausibile l’ipotesi dell’interposizione fittizia.

1.2. Con ricorso proposto dinnanzi al TAR per la Calabria il signor -OMISSIS- ha impugnato il suddetto provvedimento -OMISSIS- con il quale il Questore della Provincia di Cosenza ha revocato le licenze per la commercializzazione di giochi pubblici, rilasciate il -OMISSIS-, al Sig. -OMISSIS- in qualità di legale rappresentante della “-OMISSIS- di -OMISSIS-” e della “-OMISSIS-”.

1.3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno che ha depositato memoria con la quale ha chiesto il rigetto del ricorso.

1.4. Con sentenza n. 1260 dell’11 luglio 2022 il TAR per la Calabria ha respinto il ricorso condannando parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, quantificate in euro 3.000 oltre oneri di legge.

2.1. Con atto notificato il 25 gennaio 2023 il signor -OMISSIS-, in proprio e nella spiegata qualità di legale rappresentante delle due società colpite dal provvedimento questorile, ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. affidandolo ad un unico indistinto motivo di gravame così rubricato:

I) Omessa pronuncia, motivazione carente per non aver compiutamente valutato i seguenti motivi di censura: violazione art. 27 e 41 della Costituzione, dell’art. 8 e 11 del T.U.L.P.S. 773/1931, violazione degli artt. 3 e 21 quinquies della legge 241/90, difetto di motivazione, eccesso di potere per travisamento dei fatti, eccesso di potere per errore di fatto, difetto d’istruttoria, contraddittorietà con precedente provvedimento amministrativo.

2.2. Si è costituito il Ministero dell’Interno il quale ha anche depositato una memoria difensiva con la quale ha chiesto respingersi l’appello.

2.3. Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. Con il mezzo di gravame l’appellante lamenta che non sarebbero state debitamente considerati, né in via amministrativa da parte della Questura di Cosenza, né dal TAR in sede giudiziale, i rapporti della Stazione dei Carabinieri -OMISSIS- del -OMISSIS- e perfino dal reparto dei ROS di Catanzaro del -OMISSIS-, che escludevano ogni coinvolgimento del -OMISSIS- con la criminalità organizzata in genere e con il “clan -OMISSIS-” in particolare, almeno sino al -OMISSIS-, data del rilascio delle licenze revocate.

Lamenta che il rilascio dei titoli di Polizia -OMISSIS- avrebbero affievolito il potere di controllo attuale sulla persistenza dei requisiti soggettivi in capo al beneficiario delle autorizzazioni.

A fronte di un tale inequivoco giudizio di partenza di estraneità alla criminalità organizzata, gli elementi di valutazione sopravvenuti successivamente al rilascio dei titoli di polizia - di segno opposto e che hanno condotto alla loro revoca - avrebbero dovuto possedere una tale dirimente rilevanza rispetto agli accertamenti precedenti che in realtà essi non possiederebbero; deduce peraltro la marginalità dei suddetti dati sopravvenuti che “si concretizzavano di fatto nel citato episodio -OMISSIS-, la cui veridicità o almeno verisimiglianza, doveva essere oggetto di attenta e esaustiva delibazione” .

Il riferimento è all’episodio -OMISSIS- avvenuto presso l’attività del ricorrente, in occasione del quale, per quanto sinora accertato, -OMISSIS- avrebbero aggredito tale signor -OMISSIS-, frequentatore del locale, intimandogli, per come emerge dalla querela della persona aggredita, di non andarci più “perché lì comandavano loro e loro ne erano proprietari”.

Lamenta che la circostanza riferita si appaleserebbe del tutto inidonea a giustificare la revoca delle licenze per la pretesa interposizione fittizia di persona; da un lato la Questura avrebbe erroneamente ritenuto attendibile tale dichiarazione attribuendo una aprioristica credibilità alle dichiarazioni del -OMISSIS-, che viene fatta discendere dall’assenza di motivi di contrasto con il ricorrente o i suoi dipendenti e quindi, dalla mancanza di ragioni per affermare cose non vere a loro pregiudizievoli; dall’altro lato il provvedimento non consentirebbe di comprendere chi sia il soggetto interposto.

In realtà tale valutazione sarebbe smentita dalle tre distinte querele presentate per quell’episodio dai dipendenti del -OMISSIS-, confluite nel procedimento penale pendente innanzi al Tribunale -OMISSIS- con RGNR -OMISSIS-, nelle quali si attestava in maniera concorde, che -OMISSIS- aveva mostrato acredine contro i responsabili del centro scommesse per le numerose perdite, che aveva maturato in passato, minacciandoli a più riprese per ottenere la restituzione del denaro perduto, sottratto in alcuni casi con la forza dalla cassa.-

Su tale aspetto la motivazione della sentenza sarebbe palesemente carente e dimostrerebbe di non aver dato alcun peso al dato di partenza, ovvero all’iniziale giudizio di assenza di coinvolgimenti del ricorrente con la criminalità organizzata e il clan -OMISSIS- in particolare, che ad avviso dell’appellante il giudice di prime cure ha ritenuto di poter superare dando credito a semplici affermazioni di un cittadino prive di ogni riscontro.

Tanto più che il sig. -OMISSIS- sarebbe un soggetto dalla condotta assolutamente irreprensibile, che non ha mai riportato condanne o indagini in corso per reati attinenti alla criminalità organizzata sicché, in tesi, il giudizio di tipo prognostico dovrebbe tenere in considerazione la presunzione d'innocenza e, per un soggetto non indagato per reato di tipo mafioso, dovrebbe offrire una chiave di lettura più tenue degli episodi privi di rilevanza penale a carico del ricorrente.

Lamenta in definitiva che “il Tar nulla dice in ordine alla copernicana rivoluzione delle decisioni questorile, non fornendo alcuna spiegazione all’inversione di valutazione, che pure era stata espressamente sottolineata nel corso del giudizio”.

4. L’appello è infondato.

I motivi di doglianza dell’appellante muovono dall’erroneo assunto che l’elemento di valutazione sopravvenuto considerato decisivo ai fini della revoca dei titoli di polizia sia il citato episodio -OMISSIS-, nonché dall’erroneo assunto che il provvedimento sia esclusivamente motivato sulla ritenuta interposizione fittizia di persona nell’attività economica intestata al -OMISSIS-.

4.1. In realtà il provvedimento di revoca risulta plurimotivato, essendo fondato non soltanto sulla plausibile ipotesi dell’interposizione fittizia di persona, ma anche sull’accertata mancanza del requisito della buona condotta ricavabile da una serie di frequentazioni fortemente controindicate riguardanti il ricorrente che sono state oggettivamente riscontrate e debitamente documentate.

4.2. Il Questore, nel provvedimento di revoca, sottolinea infatti che: “viene attinto da provvedimento negativo quest'imprenditore in relazione al quale, con riferimento a singole specifiche autorizzazioni, sono emerse circostanze che lasciano trasparire che lo stesso abbia prestato acquiescenza ai tentativi di avvolgimento mafioso ed abbia, conseguentemente, consentito che la propria impresa fungesse da strumento di penetrazione mafiosa nel settore dei giochi pubblici” e che “il Sig. -OMISSIS- non viene ritenuto persona affidabile in relazione alle specifiche autorizzazioni ottenute”.

4.3. Quanto al requisito della buona condotta, ai sensi dell’art. 10 del R.D. 18.6.1931 n. 773, le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata. Ai sensi dell’art. 11, comma 3, T.U.L.P.S., le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione.

A norma del comma 2 del medesimo art. 11, le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi non può provare la sua buona condotta.

Nella circolare Ministero dell'Interno nr 559/C.17634.12982 del 30.10.96 si specifica che devono essere “valutate le condotte attinenti alla vita di relazione dell'interessato con riguardo pure alle segnalazioni di abituale frequentazione di pregiudicati o persone pericolose per la pubblica sicurezza, sempre che da tali segnalazioni possano desumersi il rischio di abuso del titolo di Polizia” .

Il requisito della buona condotta richiesta dalla legge comprende anche l'esistenza di atipiche circostanze idonee ad assurgere a causa ostativa al rilascio del titolo di polizia: tra queste rientrano i contatti plurimi, reiterati e qualificati da cointeressenza economica anche con malavitosi, o persone contigue ad organizzazioni criminali, nonché l'accertata qualità di prestanome del Signor -OMISSIS- in una fattispecie d'interposizione fittizia negli affari delle cosche -OMISSIS- e -OMISSIS-

È evidente quindi che la revoca della licenza si fonda anche sul venir meno dei requisiti di buona condotta richiesti per il rilascio della licenza medesima e pertanto la motivazione posta a base del provvedimento impugnato e quella del TAR che ha respinto il ricorso ben si possono fondare sulle medesime valutazioni di persistenza dell’affidabilità richiesta per il rilascio della licenza, per come rilevabile dall’abitualità e non occasionalità delle frequentazioni con esponenti della famiglia -OMISSIS- e con persona controindicata vicina al clan -OMISSIS-.

Alla luce di tale quadro normativo “È legittima la revoca della licenza di polizia intervenuta per l'accertata insussistenza del requisito della buona condotta, riferibile tanto alla persona titolare della predetta licenza, quanto all'ambiente -OMISSIS--familiare della medesima” (Cons. Giust. Amm. Sic., 14 luglio 2014, n.425).

4.4. Sotto altro profilo se il signor -OMISSIS- non ha mai riportato condanne o indagini in corso per reati attinenti alla criminalità organizzata, risulta comunque che ha riportato delle condanne penali per altri reati: -OMISSIS- è stato condannato alla pena -OMISSIS- ed al pagamento -OMISSIS- di multa per truffa ai danni di -OMISSIS- e dal GIP del Tribunale di Roma, con decreto penale di condanna emanato -OMISSIS-, è stato condannato al pagamento -OMISSIS- di ammenda per apertura abusiva di luogo di pubblico spettacolo e intrattenimento. Con ciò escludendosi la sussistenza del requisito dell’irreprensibilità della condotta.

4.5. Un ulteriore elemento valutato dal Questore prima di emettere la revoca delle licenze ha riguardato le relazioni economiche intessute dal -OMISSIS- con il sig. -OMISSIS-, soggetto che era solito frequentare elementi facenti parte del clan -OMISSIS- di -OMISSIS-, con il quale ha addirittura avviato la -OMISSIS- -OMISSIS-, società operante sempre nel settore del gioco e delle scommesse, e che ha sempre accompagnato il sig. -OMISSIS- presso la Questura per la concessione delle autorizzazioni, pur quando, essendo egli estraneo alla società, poiché gli aveva ceduto le quote, non avendo formalmente alcun interesse al rilascio delle stesse; emerge, quindi il perdurante interesse nell'attività in questione che legittima l’ipotesi probabilistica formulata dalla Questura di un'esclusione solamente fittizia dall'assetto societario, finalizzata esclusivamente ad ottenere le autorizzazioni.

4.6. Quanto alle doglianze riferite al sopra citato episodio -OMISSIS- avvenuto presso l’attività del ricorrente, deve rilevarsi che l’esistenza di un ipotetico legame con le consorterie criminali e di un'intestazione fittizia dall’attività economica non emerge soltanto dalle dichiarazioni del sig. -OMISSIS-, ma è frutto della rivalutazione di un insieme di elementi concreti e circostanziati, riferiti nel provvedimento e per come emerge anche dalla relazione della Questura di Cosenza.

Sempre nella circolare Ministero dell'Interno nr 559/C.17634.12982 del 30.10.96 si specifica che “Appare altresì necessario che una speciale attenzione dovrà essere posta al fine di prevenire tentativi di interposizione - di familiari, conviventi o altre persone di fiducia o prestanomi - indirizzando opportunamente sia gli accertamenti istruttori, sia controlli successivi, al fine di dare compiuta applicazione al divieto stabilito dall'art. 8 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza”.

Orbene, alla luce degli elementi emersi, la Questura ha ritenuto che il -OMISSIS- possa rivestire un più che probabile ruolo di persona fittiziamente interposta in attività economiche, soggette ad autorizzazione di Polizia, facenti materialmente riferimento all'organizzazione criminale di tipo “ndranghetistico” con a capo -OMISSIS-, riconosciuta come organizzazione criminale dopo l’operazione “-OMISSIS-” ed affiliata del clan -OMISSIS- ed in stretti rapporti con la consorteria criminale facente capo a Clan -OMISSIS-.

Si rivelano pertanto inconferenti le tre distinte querele presentate per quell’episodio dai dipendenti del -OMISSIS-, nelle quali si attestava in maniera concorde, che -OMISSIS- aveva mostrato acredine contro i responsabili del centro scommesse per le numerose perdite, che aveva maturato in passato.

4.7. Inconferente è altresì la censura con la quale l’appellante - detentore delle licenze – deduce che ricopriva la carica -OMISSIS- al Comune di -OMISSIS- -OMISSIS- e, come tale, era tenuto a intrattenere rapporti con tutti i cittadini, a prescindere da quali fossero i loro precedenti penali; tale obiezione non supera però il fatto che lo stesso ha rapporti di frequentazione con la famiglia -OMISSIS- -OMISSIS- prima ancora di ricoprire detta carica pubblica.

A nulla rileva poi che l’appellante non abbia riportato condanne per reati indicati dagli artt. 11 e 92 del T.U.L.P.S. posto che in ogni caso, l’art. 11, comma 3, del T.U.L.P.S., a proposito della revoca delle autorizzazioni concesse, specifica che: “Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione” .

4.8. Il provvedimento risulta congruamente motivato anche con riferimento all'aspetto del legame economico con i clan, che l’appellante sostiene invece essere insussistenti.

Rileva – come già rilevato - la compartecipazione in società del sig. -OMISSIS- con il sig. -OMISSIS- che, oltre ad aver riportato una denuncia per porto d'armi e oggetti atti ad offendere, risulta essere in rapporti di parentela ed accompagnarsi a pericolosi pregiudicati e prestanome di cosca mafiosa.

Il sig. -OMISSIS-, inoltre, risulta avere cointeressenze economiche con il sig. -OMISSIS-, -OMISSIS- del -OMISSIS-, insieme titolari di un centro scommesse di -OMISSIS- dove - ha dichiarato un collaboratore di giustizia - si recava per parlare con -OMISSIS- e che era soltanto fittiziamente intestato ai sig. -OMISSIS- e -OMISSIS-, ma sostanzialmente riconducibile alla criminalità organizzata.

4.9. Alla luce di quanto fin qui rilevato, tutt'altro che inesistente e incomprensibile appare l'elemento prognostico che ha condotto alla revoca delle licenze intestate al -OMISSIS-. Come anche sottolineato dal T.A.R., appare inoltre importante notare ancora che la disciplina in materia di autorizzazioni di polizia di cui al T.U. in parola è finalizzata alla tutela dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza anche in ottica preventiva e precauzionale. Pertanto, il potere attribuito alla P.A. in subiecta materia ha anche finalità di prevenzione rispetto alla commissione di illeciti. Ne consegue che la valutazione della rilevanza dei comportamenti da cui può derivare la revoca dell’autorizzazione è rimessa all'ampia discrezionalità della P.A. procedente e non richiede che sia preliminarmente accertata la responsabilità penale del destinatario (cfr. in questo senso Cons. St., sez. III, 5 febbraio 2021, n. 1092).

Pertanto nessun difetto istruttorio e motivazionale può ravvisarsi nel provvedimento gravato, né può ritenersi che lo stesso sia viziato per eccesso di potere.

4.10. Infine, con riguardo all’asserita violazione dell'art. 21 quinquies l. 241/90, è evidente la sussistenza della nuova valutazione dell'interesse pubblico volta a far cessare i rapporti giuridici sorti anche in occasione del rilascio delle autorizzazioni quando quest'ultimi siano contrari all'ordine ed alla sicurezza pubblica, prestandosi ad abusi che possono agevolare il riciclaggio di denaro e la commissione di altri gravi reati da parte di associazioni malavitose.

5. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi l’appello è infondato e va respinto.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida, in favore del Ministero dell’Interno, in € 3.000,00 (tremila/00) oltre oneri e accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente e le altre persone fisiche contemplate nel provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.