Pubblicato il 26/03/2025

N. 02520/2025REG.PROV.COLL.

N. 09252/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9252 del 2022, proposto da Gamma Tributi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Mele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il sig. GI D'TO, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe D'TO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania- sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 02459/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. GI D'TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

- la domanda di annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 1065035220000015, emessa ex r.d. n. 639 del 14 aprile 1910, notificata il 21 giugno 2022, con la quale è stato richiesto il pagamento della somma complessiva di € 13.176,52 di cui € 12.650,56 per oneri di natura concessoria (con interessi e sanzioni) relativamente alle concessioni edilizie n.26 del 19 marzo 1990 e n. 27 del 19 marzo 1990;

- la domanda di accertamento della inesistenza del credito di € 13.176,52 portato dalla suddetta ordinanza ingiunzione per intervenuta prescrizione;

- in subordine, e gradatamente, la domanda di accertamento dell’inesistenza parziale del credito per sanzioni ed interessi e, quindi, per l’esistenza del minor credito di € 3.367,30 per soli oneri concessori.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno (nrg 1264/2022), il sig. GI D’TO contestava l’ordinanza ingiunzione n. 1065035220000015/2022, con la quale gli veniva richiesto il pagamento della somma complessiva di € 13.176,52 di cui € 12.650,56 per oneri di natura concessoria (urbanizzazione primaria e secondaria – costo di costruzione), con interessi e sanzioni, relativamente alle concessioni edilizie n. 26 del 19 marzo 1990 e n. 27 del 19 marzo 1990, il resto per spese ed oneri di riscossione.

2.1. A fondamento del gravame, il ricorrente esponeva che:

- il Comune di TE AN OR, in data 19 marzo 1990, rilasciava (i) la concessione edilizia n. 26/1990, relativa alla pratica edilizia n. 11/1990 per la quale, a garanzia degli oneri edilizi assunti, presentava polizza fideiussoria n. 400.194 rilasciata in data 16 marzo 1990 dalla società Lloyd Adriatico per l’importo di (vecchio conio) lire 2.857.000; (ii) la concessione edilizia n. 27/1990 relativa alla pratica edilizia n. 12/1990 per la quale, a garanzia degli oneri edilizi assunti, presentava la polizza fideiussoria n. 400.195 rilasciata in data 16 marzo 1990 dalla società Lloyd Adriatico per l’importo di (vecchio conio) lire 3.663.000;

- dopo oltre 17 anni, il Comune: i) con nota prot. n. 2885 del 21 agosto 2007, notificata il 22 agosto 2007, chiedeva il pagamento di € 7.644,30 per oneri concessori, sanzione ed interessi; ii) con nota prot. n. 2881 del 21 agosto 2007, notificata il 22 agosto 2007, chiedeva il pagamento di € 9.382,03 per oneri concessori, sanzione ed interessi;

- l’interessato presentava istanza di autotutela nella quale evidenziava il maturare della prescrizione decennale e la possibilità del Comune, onde non gravare voluttuariamente sul contribuente con il maturare di sanzioni ed interessi, di escutere le polizze fideiussorie a suo tempo rilasciate;

- dopo circa altri nove anni e mezzo, il Comune di TE AN OR: i) con nota prot. n.4492 del 23 dicembre 2016, notificata il 28 dicembre 2016 rideterminava il contributo dovuto sulla concessione n. 26/1990 e chiedeva il pagamento di € 5.543,56 per oneri concessori, sanzione ed interessi anziché € 7.644,30; ii) con nota prot. n.4493 del 23 dicembre 2016, relativamente alla concessione edilizia n. 27 del 19 marzo 1990, rideterminava il contributo in questione e chiedeva il pagamento di € 7.107,00 per oneri concessori, sanzione ed interessi anziché € 9.382,03;

- con note n. 4492 e 4493 del 23 dicembre 2016, il sig. D’TO presentava istanza di autotutela nella quale evidenziava il maturare della prescrizione decennale nonché la possibilità per il Comune di escutere le polizze fideiussorie a suo tempo rilasciate;

- infine, dopo ulteriori 6 anni e quindi ad oltre 32 anni dal rilascio delle concessioni edilizie di cui è causa, il Comune di TE AN OR (per il tramite della società Gamma Tributi S.r.l.) notificava l’ordinanza ingiunzione ex r.d. n. 639/2010;

-il sig. D’TO interponeva, per la terza volta, istanza di autotutela nella quale rilevava il maturare della prescrizione decennale e la possibilità del Comune di escutere le polizze fideiussorie a suo tempo rilasciate;

-seguiva il diniego espresso del Comune.

3. Nell’impugnare l’ordinanza ingiunzione, il sig. D’TO deduceva i seguenti motivi:

I) In via principale: prescrizione - inesistenza totale del credito portato dall’ordinanza ingiunzione:

- la prescrizione decennale decorre dal 19 marzo 1990, data di rilascio delle concessioni edilizie;

- a tale data già erano stati determinati anche gli oneri concessori;

- il primo eventuale atto interruttivo è del 21 agosto 2007, notificato il 22 agosto 2007, intervenuto quando ormai il credito era prescritto per l’intero decorso del decennio;

- essendo il termine prescrizionale interamente decorso nessuna validità interruttiva possono avere ipotetici atti successivi richiamati nelle note del 2007 ma in realtà mai conosciuti dal deducente (nella nota prot. n. 2885 del 21 agosto 2007 si richiama una ipotetica precedente nota n. 3328 del 21 agosto 2002; mentre nella nota n.2881 si richiama una ipotetica precedente nota n. 3329 del 21 agosto 2002);

- essendo maturata la prescrizione al momento del primo atto interruttivo, nessun valore reviviscente può riconoscersi neppure ai successivi atti comunali richiamati nell’ordinanza ingiunzione qui opposta e che ridetermina il contributo ovvero: alle note prot. n. 4492 del 23 dicembre 2016 e prot. n. 4493 del 23 dicembre 2016 e alla ordinanza ingiunzione notificata il 22 giugno 2022.

II) In via gradata e subordinata: prescrizione – violazione dell’art. 1227 c.c. - violazione dell’art. 1175 c.c. - violazione dell’art.1375 c.c. - inesistenza parziale del credito portato dall’ordinanza ingiunzione - annullamento e/o revoca:

a) nella ipotesi in cui non dovesse ritenersi maturata la totale prescrizione degli oneri concessori (e relativi accessori), comunque non sarebbero dovute sanzioni e interessi in quanto:

i) il Comune avrebbe dovuto amministrare il credito in buona fede ed in maniera da non nuocere al contribuente mediante la tempestiva escussione delle riferite polizze fideiussorie; in mancanza di escussione tempestiva, il Comune avrebbe “voluttuariamente ed arbitrariamente provocato l’illegittima maturazione delle sanzioni e degli interessi in suo favore ed in danno del beneficiario della concessione, con la conseguenza che detti oneri aggiuntivi non sono dovuti ai sensi dell’art.1227 c.c.”;

ii) ove dovessero ritenersi originariamente dovuti anche le sanzioni e gli interessi, la pretesa sarebbe inesistente per intervenuta prescrizione quinquennale degli oneri accessori.

3.1. Nessuno si costituiva per le controparti.

3.2. Il T.a.r., con sentenza n. 2459 del 26 settembre 2022, riteneva fondata la domanda proposta in via principale (prescrizione del diritto) e assorbita quella subordinata; per l’effetto, accoglieva il ricorso e dichiarava le spese irripetibili.

4. Ha appellato la società Gamma Tributi srl, che censura la sentenza per i seguenti motivi.

I) Error in iudicando - violazione del r.d. 639 del 14.04.1910 - violazione dell’art. 615 c.p.c. in relazione all’art. 2934 e ss. c.c.) - difetto di istruttoria e di motivazione - errata interpretazione delle risultanze processuali:

a) la sentenza impugnata è erronea e viola la normativa e la consolidata giurisprudenza in materia per la quale le ingiunzioni di pagamento possono essere impugnate solo per vizi propri e non per vizi relativi al merito della pretesa (qual è appunto la prescrizione maturata precedentemente alla formazione del titolo) soprattutto quando, come nel caso di specie, il titolo esecutivo presupposto risulta consolidato per mancata impugnazione;

b) lo scrutinio del giudice di primo grado non ha considerato che la nota di pagamento n. 4492 e la nota 4493, notificate in data 23 dicembre 2016, sono rimaste inoppugnate per cui i fatti estintivi o impeditivi anteriori alla formazione del titolo non potevano più essere invocati.

II) Violazione del giusto procedimento - difetto di istruttoria e di motivazione - omessa pronuncia su circostanze rilevanti del giudizio:

a) il T.a.r. avrebbe dovuto affermare l’infondatezza delle tesi del ricorrente in merito all’esistenza di un obbligo di preventiva escussione della polizza fideiussoria in capo all’Amministrazione e di colpevole concorso nel danno per il mancato pagamento con conseguente illegittimità delle sanzioni applicate; l’amministrazione comunale ha, infatti, il pieno potere di applicare, nei confronti dell'intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale. Né può affermarsi l'esistenza di un onere collaborativo gravante sulla Amministrazione creditrice, desumibile dai principi generali in tema di correttezza e buona fede nei rapporti obbligatori di tipo civilistico o dal principio di leale collaborazione.

4.1. Si è costituito, per resistere, il sig. GI D’TO che formula tre eccezioni.

a) Intervenuta formazione del giudicato: la sentenza di primo grado è passata in giudicato in ordine alla qualificazione della domanda proposta; la società Gamma Tributi S.r.l., nel proprio atto di appello, si adopera nel ritenere non spirato il termine di prescrizione ma non impugna la decisione oggetto di gravame laddove il TAR qualifica correttamente la domanda come azione di accertamento di natura non impugnatoria.

b) Mancanza di interesse ad impugnare: la società Gamma Tributi S.r.l., in qualità di mero soggetto di riscossione del credito il cui titolare resta il Comune di TE san OR, è carente di interesse ad impugnare la sentenza di primo grado poiché, avendo il T.a.r. ha dichiarato “l’insussistenza del credito con esso fatto valere nei confronti del proponente”, tale decisione avrebbe provocato effetti pregiudizievoli al solo titolare del credito medesimo ovvero il Comune di TE AN OR.

c) Inammissibilità dei motivi di ricorso in appello ex art.104, c.p.a.: i motivi di appello proposti dalla società Gamma tributi S.r.l. sarebbero inammissibili, ex art. 104, comma 1, c.p.a. perché, trattandosi di eccezioni di parte non rilevabili di ufficio (prescrizione o meno del credito), dovevano essere necessariamente proposte in primo grado per poi poter essere validi motivi di appello.

Nel merito, parte appellata confuta i motivi di appello e reitera le ragioni di doglianza sottese al secondo motivo dedotto nel ricorso di primo grado, dichiarato assorbito dal T.a.r.

5. All’udienza del 5 dicembre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Preliminarmente, occorre scrutinare le eccezioni di inammissibilità dell’appello.

7. Esse sono infondate.

8. Con riguardo alla “Intervenuta formazione del giudicato”, il Collegio osserva che il giudizio instaurato dall’originario ricorrente è stato da questo perimetrato (in via principale) sulla intervenuta prescrizione del credito azionato dalla società.

La decisione impugnata ha accolto l’eccezione di prescrizione.

8.1 Il Collegio osserva che la società appellante non ha revocato in dubbio la natura di accertamento dell’azione proposta dal sig. D’TO – che quindi non era tenuto a impugnare - bensì ha rilevato un profilo (implicito) di inammissibilità della eccezione in relazione alla circostanza che non avrebbe potuto, il T.a.r., pronunciare la maturata prescrizione avendo omesso di impugnare, il privato, il presupposto titolo esecutivo ormai consolidatosi.

In relazione, appunto, alla mancata impugnazione del titolo esecutivo, ormai a suo dire consolidatosi, la Società ritiene errata la decisione – che appunto impugna in parte qua – laddove il giudice di primo grado, nell’accogliere la domanda principale del sig. D’TO, ha accertato, in sede di opposizione alla ordinanza ingiunzione, la maturata prescrizione del credito sulla base di una errata qualificazione degli atti e del relativo regime giuridico.

In questi sensi delineato il motivo di appello, lo stesso è ammissibile perché rivolto a censurare i presupposti sottesi al capo di sentenza impugnato.

9. Con riguardo alla mancanza di interesse ad impugnare la sentenza, il Collegio osserva che il ricorso originario è stato proposto avverso l’ingiunzione di pagamento emessa dalla società oggi appellante, evocata nel giudizio di primo grado quale autorità emanante il provvedimento avversato.

Tanto è sufficiente a radicare in capo alla società Gamma Tributi la legittimazione a proporre l’odierno appello.

10. Con riguardo, infine, alla terza eccezione (motivi inammissibili perché, trattandosi di eccezioni di parte non rilevabili di ufficio - prescrizione o meno del credito -, dovevano essere necessariamente proposte in primo grado per poi poter essere validi motivi di appello), il Collegio osserva che è l’eccezione di prescrizione che, per essere ritenuta ritualmente formulata, deve essere precisa, circostanziata e proposta tempestivamente, ossia nel primo atto utile in cui è possibile sollevarla.

10.1. Nel caso di specie, la società, nel censurare la sentenza di accertamento della intervenuta prescrizione, contesta l’erronea qualificazione della fattispecie in relazione ai fatti costitutivi del credito, i quali si sarebbero ormai definiti e consolidati con le note emesse e notificate del 2016.

10.2. Si tratta, pertanto, di questione di diritto sulla quale il giudice non è vincolato dalle allegazioni di parte e che, pertanto, ben può la società dedurla come motivo di appello avverso la decisione impugnata.

11. Nel merito, l’appello è infondato.

12. Con il primo motivo, la Società appellante formula due censure tra loro connesse, che possono pertanto esaminarsi congiuntamente.

Con la prima, parte appellante sostiene che la sentenza impugnata non ha considerato che le ingiunzioni di pagamento possono essere impugnate solo per vizi propri e non per vizi relativi al merito della pretesa, qual è appunto la prescrizione maturata precedentemente alla formazione del titolo.

Con la seconda, sostiene che lo scrutinio del giudice di primo grado non avrebbe considerato che la nota di pagamento n. 4492 e la nota 4493, notificate in data 23 dicembre 2016, sono rimaste inoppugnate per cui i fatti estintivi o impeditivi anteriori alla formazione del titolo non potevano più essere invocati.

Sintetizzando le doglianze, parte appellante censura la sentenza sul rilievo che la prescrizione, afferendo al merito della pretesa, andava eccepita in sede di impugnazione delle note risalenti al 2016.

12.1. Il motivo è infondato.

Occorre innanzitutto chiarire che il primo titolo esecutivo è rappresentato dalla ordinanza ingiunzione oggetto del presente giudizio, ciò in quanto le note del 2016 (che la società qualifica come titoli esecutivi) altro non esprimevano che un mero sollecito di pagamento utile, al più, per interrompere la prescrizione ove non ancora decorsa.

Orbene, l’originario ricorrente, nell’opporsi alla ordinanza, non ha contestato i fatti costitutivi del credito azionato dalla Società, ovvero le ragioni di fatto (titoli concessori, calcolo delle some edittali dovute, debenza della sorte capitale) in base ai quali ha avuto origine la pretesa creditoria posta a fondamento della ordinanza avversata.

Egli, piuttosto, ha contestato l’esistenza stessa del credito in quanto ormai estinto in ragione della maturata prescrizione (estintiva).

Ciò che viene contestato, dunque, è l’esistenza stessa del credito portato in esecuzione e non l’insussistenza dei fatti costitutivi sottesi alla pretesa.

Così stando le cose, ben poteva il privato eccepire la prescrizione nel giudizio di opposizione trattandosi di far valere un fatto estintivo del credito originario.

La giurisprudenza ha chiarito, sul punto, che è sempre possibile eccepire la prescrizione maturata sia in caso di impugnazione della ordinanza ingiunzione (come nel caso in esame) che nel caso di mancata impugnazione della stessa (ordinanza n. 18152 del 2 luglio 2024).

L’estinzione del credito è, invero, un fatto che può essere fatto valere in ogni momento, anche con atti successivi alla cartella (nel caso di specie, alla ordinanza ingiunzione quale strumento utilizzato dal concessionario per riscuotere coattivamente le somme), chiedendo un accertamento negativo al giudice.

E’, dunque, possibile impugnare anche atti successivi alla stessa ordinanza (intimazioni di pagamento, avvisi di ipoteca, di fermo, ecc…) per far annullare le pretese fondate su crediti ormai prescritti.

Applicando le su esposte coordinate al caso di specie, rileva la circostanza di diritto – correttamente accertata nel giudizio di primo grado - che la prescrizione decennale era maturata già al momento del primo atto di interruzione (risalente all’anno 2002).

13. Con il secondo motivo di appello, la Società sostiene che il T.a.r., avrebbe dovuto affermare l’infondatezza delle tesi del ricorrente in merito all’esistenza di un obbligo di preventiva escussione della polizza fideiussoria in capo all’Amministrazione e di colpevole concorso nel danno per il mancato pagamento con conseguente illegittimità delle sanzioni applicate.

Parte appellata ha eccepito la carenza di interesse alla deduzione del motivo di appello.

Il giudice di primo grado ha dichiarato assorbito il secondo motivo di gravame dedotto dal sig. D’TO, col quale è stato censurato il comportamento del Comune che avrebbe dovuto amministrare il credito in buona fede ed in maniera da non nuocere al contribuente mediante la tempestiva escussione delle riferite polizze fideiussorie.

Parte appellante si duole del fatto che il TAR non avrebbe esaminato il motivo subordinato esplicitato nel ricorso di primo grado.

Parte appellata eccepisce che unico soggetto che aveva interesse specifico alla decisione sul motivo dichiarato assorbito è l’originario ricorrente.

14. L’eccezione, nei sensi formulata, è infondata.

Unico soggetto legittimato a dolersi della mancata pronuncia sul secondo motivo di ricorso dedotto nel giudizio di primo grado è, di norma, l’originario ricorrente il quale si è visto privato, in parte qua, della decisione su uno specifico profilo viziante dell’atto avversato.

Sul punto occorre evidenziare quanto affermato dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2/2015 secondo cui anche nel processo amministrativo opera il principio della domanda, attesa la natura soggettiva della giurisdizione amministrativa.

Ne consegue che, anche in tale processo trova applicazione il principio dispositivo attraverso il quale è la domanda che regola il processo per cui è la parte ricorrente a definire il confine dell’azione proposta.

Consegue a tanto che, nel processo amministrativo i motivi assorbiti dal Tar vanno riproposti incidentalmente dall’appellato vittorioso in primo grado, sia pure con una memoria depositata entro il termine di costituzione in giudizio.

Ed è quanto ha fatto parte appellata che, nel costituirsi nel giudizio di appello, ha riproposto il secondo motivo di ricorso dichiarato assorbito dal T.a.r. così attualizzando, in parte qua, l’interesse della Società appellante alla formulazione del secondo motivo di appello.

15. Tanto premesso, il motivo di appello in esame va, comunque dichiarato inammissibile per carenza di interesse per altro motivo.

15.1. E invero, una volta respinto il primo motivo di appello trova conferma la decisione di primo grado in punto di maturata prescrizione del credito azionato dalla società appellante, per cui nessuna utilità concreta le parti potrebbero ricavare dall’eventuale accoglimento dei rispettivi motivi di gravame.

16. Per quanto sin qui argomentato, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

17. Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Gamma Tributi srl al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano, in favore dell’avvocato Giuseppe D’TO dichiaratosi antistatario, in euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

GI Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO