Pubblicato il 19/12/2025

N. 10072/2025REG.PROV.COLL.

N. 06411/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6411 del 2025, proposto da
AT IC S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fenizia Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Agenzia delle Entrate-Riscossione Agente della Riscossione, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 12951/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. IO ER e uditi per le parti gli avvocati Beatrice Aureli, in sostituzione dell'avvocato Fenizia Marini, e Alessandro Jacoangeli dell'Avvocatura generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha impugnato avanti il Tar per il Lazio il ruolo esecutivo n. 2025/001595 emesso dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in data 3 marzo 2025, in applicazione del quale è stata emessa la cartella di pagamento 008 2025 00029790 47 000 dalla Agenzia delle Entrate-Riscossione, Agente della Riscossione – Prov. di Ascoli IC e Fermo, notificata a mezzo p.e.c. in data 16 maggio 2025; la dichiarazione di esecutività dello stesso resa in data 3 marzo 2025 per la consegna al competente concessionario ex D.M. n. 321/1999.

2 – Al riguardo, giova ricordare che:

- con provvedimento n. 2784 del 17 luglio 2019, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha condannato la società AT IC s.r.l. al pagamento della sanzione pecuniaria di 7.902.978,00 euro;

- all’esito del giudizio amministrativo incardinata dalla società, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 949 del 27 gennaio 2023, ha parzialmente accolto il ricorso, ordinando all’Autorità di rideterminare il quantum della sanzione;

- con provvedimento n. 31073 del 7 marzo 2024, l’Autorità ha, quindi, ridotto la sanzione in complessivi 4.940.663,00 euro, esclusi gli interessi legali;

- la società ha impugnato quest’ultimo provvedimento sia dinnanzi al Tar, che dinnanzi al Consiglio di Stato mediante giudizio di ottemperanza, deducendo la nullità del provvedimento di rideterminazione delle sanzioni per elusione e/o violazione del giudicato;

- con sentenza n. 6819 del 30 luglio 2024, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, rideterminando la sanzione in complessivi 4.482.184.000,00 euro;

- l’Autorità ha, quindi, inviato alla società la nota prot. 1805F (del 12 agosto 2024), intimandola a pagare la sanzione e gli interessi legali (come ricalcolati);

- la società ha impugnato quest’ultimo provvedimento con ricorso per motivi aggiunti depositato nell’ambito del procedimento pendente dinnanzi al Tar per l’annullamento del provvedimento n. 31073/2024, conclusosi con sentenza di accoglimento del 24 marzo 2025.

3 – Nelle more, l’AGCM - nonostante la pendenza dell’impugnativa proposta dalla AT IC SR avverso il citato provvedimento (la nota prot. 1805F del 12 agosto 2024), confluita nella Sentenza di accoglimento del 24 marzo 2025 sopra richiamata – procedeva ad iscrivere a ruolo l’importo delle sanzioni come quantificato con la Sentenza del Consiglio di Stato n. 6819/2024, nonché la maggiorazione asseritamente dovuta ai sensi dell’art. 27 della L. 689/81.

3.1 – La società ha impugnato tali atti avanti il Tar per il Lazio per i seguenti motivi:

1°) “ violazione e falsa applicazione dell’art. 474 c.c.; dell’art. 1184 c.c.; dell’art. 27, l. 689/81; dell’art. 21octies, l. 241/90 – e comunque eccesso di potere, carenza di motivazione, ingiustizia manifesta, incongruenza ed illogicità manifesta degli atti impugnati ”.

In prima battuta, la ricorrente ha contestato che “ il ruolo impugnato è stato emesso (anche con riferimento alla maggiorazione di cui all’art. 27, L. 689 /81) in virtù della messa in esecuzione diretta della sentenza del Consiglio di Stato del 30.7.2024 n. 6819. Appare evidente, pertanto, come tale iscrizione a ruolo rappresenti la prova – documentale – di un’espressione di eccesso di potere da parte dell’Amministrazione ”.

2°) “ Nullità sopravvenuta (per effetto della sentenza del Tar Lazio del 24.3.2025 passata in giudicato) del ruolo per difetto dei requisiti di liquidità ed esigibilità del credito intimato - violazione e falsa applicazione dell’art. 474 c.c.; dell’art. 1184 c.c.; dell’art. 21 octies, l. 241/90 - eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, ingiustizia manifesta, incongruenza ed illogicità manifesta anche con riferimento alla maggiorazione disposta ex art. 27, comma 6, l. 689/81 – relativa violazione di legge ”.

Con tale motivo la ricorrente ha contestato che “ appare evidente come nel caso di specie il ruolo esecutivo difetti dei fondamentali requisiti di liquidità ed esigibilità. Le superiori circostanze determinano pertanto la radicale nullità del ruolo impugnato, non solo per la carenza dei presupposti normativi sanciti dal citato art. 474 c.p.c., ma, vieppiù, per la violazione delle norme sottese al processo formativo dello stesso ”.

3°) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 474 c.c.; dell’art. 1184 c.c.; dell’art. 21 octies, l. 241/90 - eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, ingiustizia manifesta, incongruenza ed illogicità manifesta anche con riferimento alla maggiorazione disposta ex art. 27, comma 6, l. 689/81 ”.

La ricorrente ha dedotto che le censure svolte nei primi due motivi determinerebbero “ la nullità del ruolo impugnato anche con riferimento alla maggiorazione indebitamente applicata dall’agcm in violazione dell’art. 27, comma 6, l. 689/81 ”.

4 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione.

5 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale statuizione, deducendo l’erroneità della sentenza per aver ritenuto inammissibile il ricorso ed insistendo per la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo.

Parte appellante eccepisce che:

- la controversia ha ad oggetto l’irrogazione della sanzione rappresentata dalla maggiorazione da ritardato pagamento (viziata per eccesso di potere e per l’illegittima applicazione della L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 27, comma 6);

- l’atto con cui vengono applicate le maggiorazioni da ritardato pagamento ha natura sanzionatoria, strumentale alla determinazione dell’ an e del quantum delle sanzioni aggiuntive;

- trattandosi di esercizio di potere pubblico, vi è giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Nel merito, parte appellante ripropone i motivi di ricorso non esaminati dal giudice di primo grado.

6 – L’appello è fondato.

In via preliminare, va disattesa l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione motivata dal fatto che il G.O. avrebbe sospeso l’efficacia degli atti impugnati, posto che si tratta di una mera misura cautelare inidonea a definire la sorte degli atti impugnati e ben potendosi atteggiare l’ambito della cognizione del Giudice dell’esecuzione in modo differente rispetto alla quello del Giudice amministrativo in relazione alla peculiarità degli atti impugnati, come di seguito spiegato (cfr. Corte Cass. 29 marzo 2017, n. 8116: “ qualora non sia contestato un provvedimento irrogativo di sanzioni ma il diritto a riscuotere le stesse, tramite la notifica di cartella esattoriale, preordinata alla espropriazione forzata, la parte pubblica è convenuta in giudizio non per il preteso illegittimo esercizio di pubblici poteri, bensì, al pari di qualsiasi privato cittadino, per il fatto che intende realizzare un proprio credito, sicchè la tutela giudiziaria va esperita nelle forme dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi”) .

6.1 - Sull’impugnazione dei provvedimenti dell’Agcm, ai sensi degli artt. 133, comma 1, lett. l), e 134, comma 1, lett. c), dell'Allegato 1 (Codice del processo amministrativo) al d.lg. n. 104/2010, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Nel caso in esame, la società ha impugnato il ruolo esecutivo n. 2025/001595 emesso dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in data 3 marzo 2025, in applicazione del quale è stata emessa la cartella di pagamento 008 2025 00029790 47 000 dalla Agenzia delle Entrate-Riscossione.

Sul piano generale, appare corretto il rilievo del Tar per cui l’opposizione avverso la cartella di pagamento (e del relativo atto presupposto, costituito dal ruolo formato dall’Amministrazione) per le sanzioni amministrative comminate dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Tuttavia, nel caso di specie, la controversia ha ad oggetto anche l’irrogazione della sanzione rappresentata dalla maggiorazione da ritardato pagamento, posto che l’Autorità, solo con gli atti impugnati, ha fatto applicazione dell’art. 27, comma 6, della L. 24 novembre 1981.

6.2 – Al riguardo, la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che la maggiorazione ex art. 27, comma 6, l. n. 689/1981 presenta “ una natura sanzionatoria a funzione deterrente, in quanto volta a colpire il ritardo nell’adempimento della sanzione principale. Il carattere sanzionatorio è altresì reso palese dal fatto che tale maggiorazione non è frutto di automatismo giuridico connesso al trascorrere vano del tempo, ma ha come presupposti aggiuntivi – rispetto al ritardo – l’imputabilità e la colpevolezza dell’inadempimento ” (tra le tante, Cons. St., 7 luglio 2023, n. 6654; 13 febbraio 2018, n. 931; 7 giugno 2018, n. 3447; 7 giugno 2016, n. 2422; 28 giugno 2016, n. 289).

Come anticipato, nel caso in esame, l’Autorità solo con la formazione del ruolo esecutivo n. 2025/001595 ha comminato la predetta sanzione accessoria.

In altri termini, a prescindere dalla sua connotazione formale, non può essere messo in dubbio il carattere sanzionatorio dell’atto impugnato, strumentale, infatti, non alla mera riscossione di un credito accertato, ma alla determinazione dell’ an e del quantum delle sanzioni aggiuntive.

La conclusione che precede appare conforme all’orientamento espresso anche delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per cui in tema di sanzioni amministrative irrogate dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. 1), e art. 134, comma 1, lett. c), del codice del processo amministrativo, la controversia relativa all’intimazione di pagamento delle maggiorazioni da ritardato pagamento della sanzione, di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 27, comma 6, atteso il carattere parimenti sanzionatorio di tale atto, strumentale non alla mera esecuzione, ma alla determinazione dell’ an e del quantum delle sanzioni aggiuntive accessorie a quella principale, tale soluzione rispondendo, peraltro, ad una interpretazione costituzionalmente orientata che impone, al fine di assicurare la funzionalità del sistema processuale, di escludere il frazionamento della medesima materia tra autorità giudiziarie diverse (cfr. Cass. Civ., 16 settembre 2014, n. 22613; vedasi anche Cass. civ. sez. un. n. 23667 del 2009, n. 10411 del 2014, n. 20734 del 2016 e n. 8116 del 2017 le quali confermano indirettamente il suddetto principio precisando che appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia relativa a maggiorazioni da ritardato pagamento, atteso il carattere sanzionatorio dell’atto, strumentale non alla mera esecuzione, ma alla determinazione dell’ an e del quantum delle sanzioni aggiuntive).

6.3 – Quanto all’ulteriore assunto del Tar per cui “ Non è, peraltro, secondario rilevare che agli atti del giudizio è stato allegato l’atto di citazione in opposizione all’esecuzione ex artt. 615 e 617 c.p.c., proposto dalla ricorrente innanzi al Tribunale di Roma, con istanza di sospensione dell’esecutività, della cartella di pagamento n. 008 2025 00029790 47 000 emessa dall’Agenzia delle entrate-riscossione, agente della riscossione – prov. di Ascoli IC e Fermo - sulla base del ruolo n. 2025/001595 emesso da AGCM ”, si osserva che lo stesso G.O. ha già messo in dubbio la possibilità del Tribunale ordinario di sindacare il merito dell’applicazione della maggiorazione ex art. 27 della l. n. 689/1981, da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (cfr. ordinanza del Tribunale di Roma dell’11 luglio 2025).

7 – Per le ragioni esposte l’appello va accolto; ne consegue l’annullamento della sentenza impugnata con il rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

8 – Le spese di lite, vista la particolarità della causa, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello ed annulla la sentenza impugnata con il rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA NT, Presidente

IO ER, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO ER	IA NT

IL SEGRETARIO