Pubblicato il 01/04/2025

N. 02765/2025REG.PROV.COLL.

N. 00107/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 107 del 2023, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale NA 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rosa Anna Peluso e Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

Centro Cardiologico dott. G. Rocca S.a.s. di Barretta Elvira, rappresentato e difeso dagli avvocati Adolfo Mutarelli, Francesco Mutarelli e Matteo Maria Mutarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 6245/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Centro Cardiologico dott. G. Rocca S.a.s. di Barretta Elvira;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025, il Cons. Giovanni Tulumello e uditi i procuratori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 6245/2022 il T.A.R. della Campania, sede di Napoli, ha accolto i ricorsi riuniti (nn. 931 e 1002 del 2022) proposti per l’annullamento della nota del 29 dicembre 2021 con cui l’ASL ha accertato un proprio credito nei confronti della struttura di € 266.066,93, a titolo di regressione tariffaria per gli anni dal 2011 al 2016.

In particolare il T.A.R.:

1.1. ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 1002/2022, in quanto “ Con esso la parte ricorrente ha riproposto la causa già instaurata con il ricorso R.G. 931 del 2022, notificando stavolta il gravame anche alla Regione Campania. Quest’ultima non è contraddittore necessario nella controversia, cosicché va dichiarata l’inammissibilità del ricorso che reiteri l’impugnativa di cui al giudizio già pendente, non essendo evidentemente possibile che il Giudice sia chiamato a pronunciarsi due volte sulla stessa questione ”;

1.2. ha ritenuto la propria giurisdizione “ in quanto la parte contesta tempi e modalità della regressione tariffaria, cosicché la sua pretesa è rivolta a contestare l’esercizio del potere espletato e la relativa controversia è affidata alla giurisdizione del G.A. ”;

1.3. ha respinto l’eccezione della ASL che qualificava come endoprocedimentale e perciò non lesivo l’atto impugnato (di accertamento del saldo contabile), che il TAR qualifica come “ manifestazione di volontà dell’Autorità procedente, rivestente carattere autoritativo in quanto in grado di incidere unilateralmente nella sfera giuridica del privato, sottoponendo il suo patrimonio all’esposizione debitoria ”;

1.4. ha respinto l’eccezione di irricevibilità osservando che “ La definizione con le suddette delibere della regressione tariffaria per gli anni di riferimento ha poi richiesto l’adozione dell’atto di determinazione del saldo e di accertamento del credito nei confronti della struttura, con la conseguenza che il termine per l’impugnazione decorre dal provvedimento applicativo che rende concreta la lesione, prima solo potenziale ”;

1.5. nel merito, ha accolto il ricorso ritenendo “ fondata e assorbente la censura con cui si sostiene l’illegittimità della richiesta, avanzata dopo molti anni dall’esercizio finanziario a cui si riferiscono le prestazioni erogate in accreditamento ”.

2. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dall’Azienda Sanitaria Locale NA 3 Sud.

L’appellante:

2.1. reitera l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione, sostenendo che il ricorso di primo grado concerne “ i tempi di definizione della regressione tariffaria, non il metodo né il risultato a cui è giunto il tavolo tecnico ”, e che nella fattispecie “ si controverte sulla legittimità di una nota di accertamento del credito ed interruzione della prescrizione, che si limita a richiamare delibere RTU già notificate nel 2019 ” (si tratterebbe di una vicenda attinente all’esecuzione del contratto sottoscritto dalle parti, in cui gli atti della ASL sarebbero paritetici e non autoritativi);

2.2. reitera l’eccezione d’inammissibilità del ricorso di primo grado perché rivolto contro un atto non immediatamente lesivo (si tratterebbe di un atto interruttivo della prescrizione, privo di termine per adempiere, laddove “ le aspirazioni dell’istante risultano già precluse dalle delibere RTU anno 2011-2016 ”); “ L’atto in oggetto aveva una portata ricognitiva, di accertamento e di interruzione della prescrizione, in quanto applicativa delle delibere di RTU anno 2011-2016, con le quali l’Asl Napoli 3 Sud stabiliva il valore liquidabile ai centri accreditati ”;

2.3. reitera l’argomento per cui la mancata impugnazione delle delibere relative alla regressione per gli anni di riferimento rende inammissibile il gravame: “ Sostenere che la delibera di RTU abbia carattere generale e non immediatamente lesivo nella sfera giuridica del ricorrente, comporta la mancata comprensione della valenza della delibera di RTU, che è propriamente l’atto con il quale l’ASL stabilisce il valore liquidabile al centro ”;

2.4. deduce l’assenza di un “ limite di scadenza ” entro il quale operare la regressione tariffaria;

2.5. deduce il rilievo pubblicistico della regressione tariffaria nel sistema sanitario, non limitata ad una definizione delle pretese sinallagmatiche, in quanto “ Gli operatori privati accreditati non sono semplici fornitori di servizi, in un ambito puramente contrattualistico, sorretto da principi di massimo profitto e di totale deresponsabilizzazione circa il governo del settore, ma sono soggetti di un complesso sistema pubblico-privato qualificato dal raggiungimento di fini di pubblico interesse di particolare rilevanza costituzionale, quale il diritto alla salute, su cui gravano obblighi di partecipazione e cooperazione nella definizione della stessa pianificazione e programmazione della spesa sanitaria ”; nel merito, imputa il ritardo alla necessaria attività di ricognizione del tavolo tecnico e di ascolto delle associazioni di categoria, anche in relazione ai contenziosi pendenti;

2.6. ribadisce che “ Né la delibera della giunta regionale della Campania n. 1268/2008, né il protocollo d’intesa stabiliscono limiti temporali all’attività del Tavolo tecnico, tanto meno prevedono limiti di scadenza entro i quali definire la Regressione tariffaria, per cui l’Asl non è decaduta dal relativo potere, anche se lo ha esercitato in ritardo ”, escludendo che possa applicarsi alla fattispecie la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3806/2020;

2.7. deduce che i tempi “ solo in apparenza lunghi (...) sono scaturiti dal compimento delle necessarie attività tecniche propedeutiche all’avvio del procedimento ”.

3. Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, la ricorrente in primo grado, che ha depositato una memoria di costituzione, una memoria conclusionale e una memoria di replica, oltre a documenti.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 20 febbraio 2025.

4. Va anzitutto osservato che il ricorso di primo grado (notificato il 22 febbraio 2022):

a ) impugna direttamente la nota n. 2587 del 29 dicembre 2021, e – per quanto possa occorrere - le deliberazioni aventi ad oggetto la regressione tariffaria per le annualità 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016 (emanate fra il giugno 2018 e il dicembre 2019);

b ) contesta la legittimità del provvedimento impugnato sotto i seguenti profili: tempi del recupero (primo motivo), sussistenza dei presupposti per l’autotutela (secondo motivo), motivazione (terzo motivo), erroneo riferimento (anche se solo per riservarsi provvedimento pro futuro) alla branca “radiologia” (quarto motivo).

Dunque il gravame contesta – quanto ai provvedimenti di regressione tariffaria - l’esercizio del relativo potere, in relazione a profili tutt’altro che paritetici.

Questo implica il rigetto perché infondato del motivo di appello con cui si deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (nello stesso senso la sentenza di questa Sezione n. 715/2025).

5. Non inducono a diverse conclusioni le due pronunce della Cass. civ., sez. un., 21 novembre 2023, nn. 32259 e 32265) invocate dall’appellante per tornare a sostenere l’insussistenza della giurisdizione amministrativa: ad avviso del Collegio dette ordinanze non hanno innovato in nulla circa i princìpi, richiamati anche nelle sentenze di questo Consiglio di Stato sopra citate, che ordinano il riparto della giurisdizione in subiecta materia , in quanto a ben vedere afferivano a fattispecie in cui ed essere impugnate erano solo le note con cui la A.S.L. aveva esercitato il proprio diritto di credito nei confronti della struttura ricorrente, a valle delle delibere di determinazione dei criteri della regressione tariffaria, avverso le quali nessuna censura era mossa.

Nel presente giudizio, invece, così come in quelli esaminati nei precedenti della Sezione che saranno di seguito indicati, l’impugnazione della nota del 29 dicembre 2021 era accompagnata da quella delle delibere determinative dei criteri della regressione tariffaria per gli anni in questione, censurate quali atti presupposti (tali fattispecie erano di fatto identiche a quella qui in esame).

Pertanto, allorché la Corte di cassazione ha ritenuto sussistente la giurisdizione del g.o. anche laddove le censure afferiscano a “ tempi ” e “ modalità ” con cui l’Amministrazione sanitaria si è attivata, ovvero all’esistenza di un “ legittimo affidamento ”, lo ha fatto pur sempre riferendosi a contestazioni mosse avverso atti paritetici con cui è stato chiesto il pagamento delle somme dovute a valle della regressione.

Nella fattispecie qui in esame – come pure in quelle che hanno costituito oggetto della giurisprudenza che sarà richiamata - la “tardività” lamentata dai ricorrenti (e ritenuta dal T.A.R., in linea con la pregressa giurisprudenza di questa Sezione, costituire vizio di legittimità dell’azione della A.S.L.) afferiva alle delibere a monte di determinazione dei criteri di regressione, intervenute a distanza di anni dall’anno di riferimento, e non all’atto finale con cui alla struttura è stato richiesto il saldo di quanto computato a suo carico; d’altra parte, è del tutto ragionevole che la giurisdizione si determini non già in base alle censure articolate dal ricorrente, bensì con riferimento alla natura dell’atto impugnato, o per meglio dire all’esistenza o meno di un esercizio di potere autoritativo nell’attività della p.a. oggetto della contestazione giudiziale.

Siffatto potere autoritativo – giova ribadirlo – sussiste nella fase in cui l’Amministrazione determina i criteri della regressione tariffaria, ma non in quella successiva in cui calcola l’importo dovuto da ciascuna singola struttura e si attiva per recuperarlo (dal che discende, come si dirà, l’inammissibilità per questa parte del ricorso di primo grado).

In ogni caso anche la questione dei tempi del recupero concerne l’esercizio del potere, e quand’anche si volesse ricondurre la stessa alla tematica dell’affidamento ciò non risulterebbe comunque ostativo all’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo (in tal senso Consiglio di Stato, IV sez., sentenza n. 9467/2024, coerente ai princìpi in materia sanciti dalle sentenze dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nn. 19, 20 e 21 del 2021).

6. Gli argomenti spiegati per respingere il motivo di appello sul difetto di giurisdizione hanno diretta refluenza in punto di accoglimento della (riproposta) eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado per mancata, tempestiva impugnazione dei provvedimenti che hanno deciso la regressione tariffaria.

In argomento il T.A.R. ha in contrario affermato che “ La definizione con le suddette delibere della regressione tariffaria per gli anni di riferimento ha poi richiesto l’adozione dell’atto di determinazione del saldo e di accertamento del credito nei confronti della struttura, con la conseguenza che il termine per l’impugnazione decorre dal provvedimento applicativo che rende concreta la lesione, prima solo potenziale ”.

Tale conclusione è però smentita dalla giurisprudenza di questa Sezione (si veda, ex multis , Cons. Stato, sez. III, 20 marzo 2023, n. 2789), che il Collegio condivide e alla quale si riporta.

Nello stesso senso altresì le sentenze n. 2791/2023, n. 2792/2023, n. 2788/2023 e 2788/2023, che hanno riformato altrettante sentenze del T.A.R. Campania, sede di Napoli, in altrettante fattispecie sovrapponibili a quella qui esaminata

In conformità a tale giurisprudenza di questa Sezione va dunque pronunciata l’inammissibilità del ricorso di primo grado nella parte in cui risulta proposto per l’annullamento della nota del 29 dicembre 2021, stante il carattere non provvedimentale della stessa, e l’irricevibilità per tardività dell’impugnazione dei retrostanti provvedimenti di regressione tariffaria (peraltro a suo tempo pubblicati all’albo pretorio).

Quanto sopra evidentemente ha carattere assorbente di ogni specifica censura articolata da parte appellante, tanto di quelle – condivise dal T.A.R. – circa la “tardività” dell’azione amministrativa di regressione quanto di quelle afferenti a presunti vizi del relativo iter procedimentale, ove dovessero intendersi riproposte nel presente grado.

7. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, attesa la peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, dichiara in parte inammissibile e in parte irricevibile il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO