Pubblicato il 23/04/2025

N. 03508/2025REG.PROV.COLL.

N. 09204/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9204 del 2024, proposto da Soc De LI ZO & C S.A.S, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosalba Genovese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Minturno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Monti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di AT (Sezione Prima) n. 274/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Minturno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il Cons. Sergio Zeuli e udito l’avvocato Rosalba Genovese.

Viste le conclusioni della parte appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento dell’ordinanza del Responsabile dell’Ufficio Urbanistica del Comune di Minturno del 27 dicembre 2022 che ha disposto la demolizione di manufatti rilevati all’interno del suo stabilimento balneare, non rientranti tra quelli ricompresi nelle domande di condono e meglio indicati nella planimetria allegata alla suddetta ordinanza ai numeri 3, 12, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21 e 22.

A sostegno del gravame la parte appellante espone le seguenti circostanze:

è proprietaria di un appezzamento di terreno di circa mq. 3370 sul quale, già negli anni ’60 insisteva un chiosco balneare costruito nel 1969 dal precedente proprietario, in base a licenza edilizia;

su detto terreno, nel corso degli anni ’80 e inizi anni ’90 aveva costruito una struttura turistico-ricettiva denominata “Il Ragno”, costituita da uno stabilimento balneare-bar, frutto del rifacimento e dell’ampliamento del chiosco, e da diversi alloggi ricettivi bungalows , di modeste dimensioni: alcuni in muratura, altri in legno;

sul medesimo terreno collocava poi case mobili e caravan con piedini di stazionamento;

per i manufatti ristrutturati ed ampliati negli anni ’80, costituenti il corpo centrale della struttura turistica, il 3 aprile ed il 30 settembre del 1986 presentava domande di condono, ai sensi della l. n. 47/1985, e, per gli alloggi realizzati successivamente, presentava dodici domande di condono l’1 marzo del 1995, ai sensi della legge n.724/1994;

il comune, con una prima ordinanza n. 48/2008, ordinava la demolizione di opere descritte dai carabinieri il 22 maggio del 2008, in occasione del dissequestro dei manufatti, sequestrati il 6 ottobre del 1999; con una seconda ordinanza, n. 64/2008, disponeva il rigetto delle dodici domande di condono presentate ai sensi della l. n. 724/1994 e la demolizione dei relativi manufatti;

avverso questi provvedimenti la parte appellante proponeva ricorso al TAR Lazio, Sezione di AT che lo rigettava con sentenza n. 218 del 2015;

la decisione veniva impugnata innanzi al Consiglio di Stato, con appello nel quale si faceva presente che, nelle more, il comune di Minturno, in relazione a ciascuna delle domande presentate, aveva attestato la congruità dell’oblazione pagata, nonché degli oneri concessori corrisposti, con conseguente accoglibilità delle istanze di condono;

con ordinanza n. 1974/2022 il Consiglio di Stato ordinava all’ente di produrre una dettagliata relazione chiarificatrice in merito a tutti gli atti relativi al procedimento in interesse, con particolare riferimento all’attestazione di sanabilità e di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, nonché al confronto tra le opere oggetto dei provvedimenti impugnati e quelle oggetto degli atti sopravvenuti;

il comune inviava, invece, una relazione nella quale negava vi fosse traccia negli uffici comunali di dette attestazioni, e comunque che vi fosse affermazione alcuna in ordine alla congruità dei pagamenti né sull’accoglibilità delle domande di condono;

la parte appellante smentiva tali affermazioni depositando documentazione a suffragio della replica e pertanto, con successiva ordinanza del 22 giugno del 2022 n. 5136, nel rilevare che le considerazioni della precedente relazione non erano satisfattive, ed anzi contraddittorie, il Consiglio di Stato disponeva un ulteriore approfondimento istruttorio attraverso l’acquisizione, da entrambe le parti del giudizio, di una relazione in ordine ai seguenti elementi: “ I) il rilascio di eventuali condoni in merito ad una delle opere in contestazione; II)la riferibilità agli uffici comunali dei sottoscrittori della documentazione prodotta da parte appellante e sopra richiamata; III) lo stato dei luoghi con specifica indicazione di quali opere siano oggetto dei provvedimenti in questione e di quali siano state eventualmente nel frattempo rimosse”;

la parte appellante depositava un grafico nel quale erano rappresentati tutti i manufatti che compongono il suo stabilimento balneare, indicando, per ciascuno di essi, la domanda di condono nella quale è inserito, nonché i manufatti che non sono soggetti a titoli abilitativi trattandosi di casette mobili;

il tutto unitamente ad altra documentazione dimostrativa della erroneità della rappresentazione dei fatti fornita dal comune;

con sentenza del 20 ottobre del 2022 n.8971 il giudice d’appello, rilevato il difetto di istruttoria, accoglieva il ricorso, annullando l’ordinanza n. 64/2008 che aveva rigettato le domande di condono ex l. n. 724/1994 ed ordinando un riesame delle stesse;

a questo punto interveniva il provvedimento oggetto del presente giudizio del 27 dicembre del 2022 che ha ordinato la demolizione dei manufatti n. 3, 12, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21 e 22, di cui alla planimetria allo stesso allegata;

in detto provvedimento viene espressamente specificato che nell’ordine sono ravvisabili due distinte fattispecie, una relativa agli immobili realizzati abusivamente ed assistiti da istanze di condono, l’altra relativa ad immobili realizzati successivamente, sempre in assenza di titolo edilizio, ma non assistiti da istanza di sanatoria, per i quali è intervenuta l’ordinanza di demolizione;

avverso quest’ultima è stato proposto ricorso al TAR AT, denunciando che i manufatti nn. 3 e 17 erano assistiti da domande di condono e che gli altri manufatti, essendo costituiti da case mobili e caravan, non richiedono titoli abilitativi.

La sentenza impugnata ha dichiarato il ricorso inammissibile e comunque infondato.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) travisamento dei presupposti per erronea individuazione del thema decidendum; b) erronea ed illegittima declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado; c) erroneità della decisione nella parte in cui ha ritenuto che per i beni amovibili presenti nello stabilimento fossero necessari titoli edilizi abilitativi; d) travisamento dei presupposti per aver ritenuto non essere ricompresi nell’originaria domanda di condono i manufatti nn.3 e 17.

2. Si è costituito in giudizio il comune di Minturno, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del giorno 1° aprile 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello contesta alla sentenza impugnata di non avere correttamente individuato il thema decidendum della presente controversia.

La parte appellante sostiene in particolare che i manufatti n.3 e n. 17 della lista degli immobili asseritamente abusivi allegata all’ordinanza di demolizione - diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice - non rientravano tra quelli dei quali la parte appellata aveva disposto l’abbattimento.

Secondo la doglianza, infatti, questi erano ricompresi nell’originaria domanda di condono ex lege n. 724 del 1994 e dunque, in ossequio a quanto disposto dalla sentenza n. 8971/2022 del Consiglio di Stato, anche per essi si sarebbe dovuto procedere ad un nuovo esame, onde valutarne la condonabilità.

Il motivo in esame sostiene ancora che un ulteriore travisamento della sentenza impugnata consisterebbe nel non aver considerato che anche gli ulteriori otto manufatti, essendo amovibili, e dunque non richiedendo titolo edilizio per la loro realizzazione, non avrebbero potuto considerarsi abusivi, e che dunque parimenti essi non dovevano essere demoliti.

4. Anche il terzo ed il quarto motivo d’appello – rispettivamente dedicati ai manufatti nn.3 e 17 e agli altri ulteriori manufatti che la parte definisce amovibili – ripropongono la medesima denuncia di travisamento dei presupposti nel quale sarebbe incorso il primo giudice, pertanto possono essere trattati congiuntamente al primo.

5. Ciò premesso, i tre motivi sono infondati.

5.1 Quanto agli edifici n. 3 e n.17, per verificare se essi furono mai interessati da istanze di condono, occorre innanzitutto individuarne le caratteristiche, per come si evincono dal verbale di sopralluogo eseguito dai tecnici comunali, del 5 aprile del 2007, richiamato nell’ordinanza impugnata.

5.1.1. Il manufatto n. 3 è un edificio costruito in legno, recante una superficie di mq. 45 circa, e una volumetria di mc. 142,00, con copertura a due falde, con annesso un portico in legno per una superficie di mq. 6,10. Catastalmente risulta collocato sulla particella n. 470.

5.1.2. Il manufatto n. 17 è invece una costruzione in muratura, con copertura in lamiere coibentate, sostenuta da una struttura in legno, con superficie di mq. 49,50 circa e volumetria di mc. 163,75 ca., accanto alla quale è stato realizzato un portico per una superficie di mq. 15,85.

Esso insiste sulla particella n.356.

5.2. Nessuno dei due manufatti, per come appena descritti e contrariamente a quanto sostenuto dai motivi in esame, risulta ricompreso nelle domande di condono presentate dalla parte appellante.

5.2.1. Le istanze di sanatoria presentate il 9 aprile ed il 27 settembre del 1986, infatti, si riferiscono a due manufatti, con superfici diverse da quelle indicate, rispettivamente di mq. 165,78 e di mq. 141,83.

Soprattutto le stesse collocano entrambi i beni immobili oggetto della richiesta su di una diversa (da quelle nn.470 e 356, sopra-indicate) particella catastale, ossia la n. 471.

5.2.2. Anche l’istanza di condono prot. n. 4612 dell’1 marzo del 1995 – che, nella prospettazione di parte, dovrebbe riferirsi al manufatto 17 - riguarda un immobile collocato sulle particelle catastali nn. 369 e 556, ossia in un’area ancora una volta diversa da quelle sulle quali insistono i suddetti immobili.

5.3. Va anche considerato che l’onere di provare la circostanza dell’essere stati, gli immobili di cui si discute, ricompresi nelle domande di condono, incombeva sulla parte appellante.

Dunque non essendo detto incombente stato assolto, a maggior ragione si deve ritenere infondata la relativa deduzione.

5.4. Anche la doglianza che prospetta la natura amovibile di tutti gli altri manufatti riportati nella lista è infondata.

Vi sono plurimi elementi che smentiscono, in fatto, la proposta qualificazione.

5.4.1. Primo di essi è la descrizione dei suddetti manufatti, contenuta nel ricordato verbale di sopralluogo del 5 aprile del 2007, eseguito da funzionari ed agenti del comune di Minturno, richiamato dall’ordinanza di demolizione, che fa fede fino a querela di falso.

In quell’atto, infatti, gli stessi sono individuati sì come manufatti prefabbricati, tuttavia si specifica che sono sorretti da staffe in ferro, tutti sovrastati da portici, che presentano strutture portanti in muratura.

Dunque la tecnologia costruttiva e la natura dei materiali utilizzati per la costruzione - in particolare le staffe in ferro e la muratura - inducono ad escludere, già in una prospettiva strutturale, che i suddetti innesti edilizi possano considerarsi immobili avente natura stagionale o comunque temporanea.

5.4.2. La dimensione strutturale, a sua volta, imprime su di essi una destinazione funzionale tendenzialmente stabile, e non stagionale, come sostenuto dalla parte. E vale la pena aggiungere che il criterio funzionale è quello che va comunque e sempre privilegiato, onde esperire il test relativo alla precarietà o alla stabilità della struttura oggetto di controversia (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 30 dicembre 2024, n.10444).

A maggior ragione in questo caso dove la sua applicazione è coerente e complementare con le evidenze strutturali degli immobili, che pure fanno propendere per la tesi della non stagionalità di esse e anche considerato che la parte non ha offerto validi elementi di prova per sostenere il contrario.

5.4.3. Nel caso di specie – aggiungasi- la destinazione funzionale è confermata dalla constatazione che i suddetti edifici, in quella medesima conformazione, sono stati mantenuti con continuità su quell’area di sedime, almeno dall’anno 2007, ossia dalla data del sopralluogo sopra-ricordato, fino all’anno 2022, ossia quando è stata emessa l’ordinanza di demolizione impugnata.

5.4.4. Tanto meno, come si accennava, la documentazione prodotta dalla parte appellante contiene elementi atti ad inficiare la suddetta ricostruzione in diritto.

Infatti né le fatture di acquisto prodotte, né tanto meno la relazione tecnica allegata commissionata dalla parte appellante – anche considerando che non vi è prova che si riferiscano ai manufatti di cui si discute – possono ritenersi significativamente probanti in tal senso, ossia tali da inficiare la ricostruzione in diritto ed in fatto riportata dal provvedimento impugnato.

6. Il secondo motivo d’appello contesta alla sentenza impugnata di aver dichiarato inammissibile il ricorso perché, essendo stato proposto avverso un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola delle giustificazioni addotte a suo fondamento, non specificamente contestata, era sufficiente a sorreggere l’atto in sede giurisdizionale, escludendo così l’interesse a gravarlo esclusivamente sugli altri aspetti.

E poiché nel caso di specie, come puntualmente evidenziato dal provvedimento impugnato, il terreno in questione era soggetto ad un livello enfiteutico, in ragione di un diritto concesso dal comune di Minturno, quale proprietario statico, in ogni caso le opere edilizie abusivamente realizzate non avrebbero giammai potuto essere sanate, perché realizzate in parte su suolo altrui, per di più pubblico. Secondo il primo giudice, non avendo formulato doglianze su quest’ultimo aspetto, la parte non avrebbe tratto alcuna utilità dall’eventuale accoglimento del gravame, da cui la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

La parte appellante sostiene al contrario che, se accolti, i motivi di cui al paragrafo che precede travolgerebbero anche questo ulteriore elemento preclusivo, ammesso che sia tale. E che, in ogni caso – aggiunge - la presenza del livello enfiteutico, risalente a molti anni addietro, riguardava l’intera zona su cui è collocato lo stabilimento balneare e che su larga parte di essa gli altri titolari di diritti reali limitati avevano già ottenuto l’affrancazione, nelle more richiesta anche dalla stessa esponente.

Dunque, laddove la domanda fosse accolta, anche quell’ulteriore preclusione verrebbe a cadere.

6.1. Il motivo è irrilevante, prima ancora di essere infondato, dal momento che, come appena visto, le doglianze che fanno valere il travisamento dei presupposti, opponendosi alla demolizione dei manufatti indicati nella planimetria allegata all’ordinanza, non sono condivisibili.

L’infondatezza dei motivi di appello principali, dunque, rende inutile la delibazione di questa doglianza secondaria che, anche se accolta, giammai potrebbe consentire alla parte di ottenere il bene della vita cui aspira, ossia la rimozione del provvedimento impugnato dal mondo giuridico.

6.2. In ogni caso il motivo è anche infondato. Infatti al momento in cui venne emessa l’ordinanza di demolizione, il terreno era effettivamente assoggettato ad un livello enfiteutico, il che, a sua volta, impediva all’enfiteuta di realizzare interventi edificatori sul medesimo, in quanto ad appartenenza pubblica, rendendo per questo solo fatto abusivi gli immobili ciò nonostante realizzati.

Dunque quelli descritti, anche sotto questo profilo, rappresentavano abusi che meritavano di essere demoliti.

6.3. Né evidentemente, incide sulla legittimità del relativo ordine, la circostanza, peraltro solo dedotta, ma non provata, della successiva affrancazione del fondo ottenuta dalla parte, perché la conformità a legge di un atto va valutata con riferimento all’assetto normativo vigente al momento della sua emanazione.

Dal che consegue la carenza di interesse della parte a gravare il provvedimento in relazione ad altri aspetti asseritamente illegittimi presenti nell’atto.

7. In definitiva questi motivi inducono a rigettare il gravame. Il concreto snodarsi della vicenda giuridico-amministrativa che ha condotto all’attuale assetto di interessi rappresenta tuttavia una giustificata ragione per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO