Pubblicato il 06/03/2025

N. 01885/2025REG.PROV.COLL.

N. 09347/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9347 del 2022, proposto dalla “Cambiamenti” Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Loiodice e Michelangelo Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Scagliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione seconda, n. 943 del 29 giugno 2022, resa tra le parti, concernente un’autorizzazione per la realizzazione di una struttura specialistica residenziale per la comorbilità psichiatrica.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione delle parti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Nicola D’Angelo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società cooperativa sociale Cambiamenti ha impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica la nota della Regione Puglia prot. n. 2356 dell’11 febbraio 2021 nella parte in cui è stato espresso parere negativo in ordine alla richiesta di verifica di compatibilità della domanda, presentata tramite il Comune di Gravina in Puglia, di autorizzazione alla realizzazione di una struttura specialistica residenziale per la comorbilità psichiatrica (cd. doppia diagnosi) per 12 letti da ubicare nello stesso Comune.

1.1. Il parere negativo è stato adottato dalla Regione in quanto il fabbisogno regionale di strutture eroganti analoghe tipologie di prestazioni (stabilito dal regolamento regionale n. 19 del 2019 in n. 3 posti-letto ogni 100.000 abitanti, per complessivi n. 121 posti-letto in base ai dati ISTAT sulla popolazione pugliese aggiornati) risultava già interamente coperto, in virtù dell’accoglimento di analoghe istanze di verifica presentate prima di quella della ricorrente (determinazione dirigenziale n. 123 del 25 maggio 2020).

1.2. La Regione Puglia ha proposto opposizione, ai sensi dell’art. 101 del d.P.R. n. 1199 del 1971, al ricorso straordinario chiedendo la trasposizione in sede giurisdizionale.

1.3. Il Tar di Bari, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 943 del 2022), ha respinto il ricorso riassunto dalla ricorrente, condannandola al pagamento delle spese di giudizio.

1.4. Secondo lo stesso Tribunale, il quadro normativo di riferimento sia statale che regionale non avrebbe consentito di nutrire dubbi in ordine all’assoggettamento delle istanze di autorizzazione alla realizzazione delle strutture sanitarie alla programmazione regionale. In sostanza, non vi sarebbe stato il contrasto evocato dalla ricorrente tra le norme regionali e le disposizioni dell’ordinamento dell’Unione europea in materia di tutela della concorrenza e di libero accesso al mercato.

1.5. L’autorizzazione per la realizzazione delle strutture sanitarie e sociosanitarie, ai sensi dell’art. 8- ter , comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, avrebbe infatti avuto la finalità di accertare l’armonico inserimento della struttura in un contesto di offerta sanitaria rispondente al fabbisogno complessivo della domanda e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di garantire la migliore accessibilità ai servizi.

2. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la cooperativa Cambiamenti sostenendo in particolare che:

i) il contingentamento di tipo esclusivamente numerico ai fini dell’autorizzazione non sarebbe stato legittimo in quanto avrebbe provocato un limite alla libertà di concorrenza basato sulla fissazione di astratti criteri numerici;

ii) il criterio adottato sarebbe stato contrario ed inidoneo al perseguimento dei fini indicati dall’art. 8- ter del d.lgs. n. 502 del 1992;

iii) vi sarebbe stata una carenza di istruttoria in relazione al criterio adottato della localizzazione territoriale delle strutture e del rilievo delle zone carenti e una contraddittorietà tra il limite numerico stabilito pari ad un fabbisogno di 121 posti letto (3 posti letto ogni 100.000 abitanti) rispetto a quello emergente dalle risultanze istruttorie sullo storico delle domande (domanda di 213 posti letto nel 2017 rilevata dalla delibera di Giunta regionale n. 138 del 2019). L’art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 avrebbe infatti prescritto una verifica di compatibilità basata sull’analisi delle concrete esigenze assistenziali della popolazione;

iv) la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea n. 169 del 10 marzo 2009 avrebbe sottolineato come i limiti all’accesso di nuovi operatori economici apposti per ragioni di tutela della salute pubblica potessero essere giustificati solo se idonei a garantire la realizzazione degli obiettivi diretti a mantenere un servizio medico di qualità, equilibrato e accessibile a tutti e a prevenire un rischio di grave alterazione dell'equilibrio finanziario del sistema;

v) il Tar avrebbe omesso di considerare che i dati indicati dalla Regione riguardavano una situazione pregressa del 2019 e dunque non erano stati attualizzati al momento della valutazione della domanda.

3. La Regione Puglia si è costituita in giudizio il 29 dicembre 2022, chiedendo il rigetto dell’appello.

4. Parte appellante ha depositato ulteriori documenti il 3 gennaio 2023, mentre la Regione Puglia ha depositato una memoria il 30 dicembre 2024.

5. La causa è stata trattenuta in decisone dell’udienza pubblica del 30 gennaio 2025.

6. L’appello è fondato nei limiti di seguito illustrati.

7. Preliminarmente, va rilevato che il limite numerico conseguente al rapporto tra il numero di abitanti residenti in una determinata zona (ASL o distretto sanitario) e il numero di posti letto o servizi sanitari necessari a soddisfare le esigenze assistenziali della popolazione, oggetto di specifica contestazione da parte dell’appellante, può ritenersi come uno strumento oggettivo che consente, in astratto e in via generale prima della presentazione delle domande di autorizzazione da parte dei privati, di determinare un fabbisogno specifico nell’ambito di una più generale attività di pianificazione e programmazione sanitaria di esclusiva competenza regionale.

7.1. L’aspetto che invece può essere oggetto di critica è quello relativo alla concreta modalità di determinazione, che non può peraltro prescindere dal criterio localizzativo. Quest’ultimo appare effettivamente non considerato dalla Regione che avrebbe dovuto invece valutarlo nell’esame dell’istanza, tenuto conto che esso integra quello numerico con la finalità di evitare che comunque restino scoperte delle zone.

8. Deve poi ritenersi fondata anche la contestazione di parte appellante in ordine all’attualità della valutazione del fabbisogno, alla quale la legislazione nazionale vincola il rilascio dell'autorizzazione, che non può essere certamente illimitata, né d’altra parte schiudere la strada ad ingiustificate e sproporzionate restrizioni dell'iniziativa economica, ma che deve trovare un ragionevole e proporzionato controbilanciamento nella cura in concreto, da parte della pubblica amministrazione decidente, dell'interesse pubblico demandatole.

8.1. In sostanza, la valutazione del fabbisogno deve essere accurata ed attualizzata e preceduta e sorretta da una idonea istruttoria sull'esistenza di una determinata domanda sanitaria sul territorio e di una correlativa offerta da parte delle strutture private, senza che ciò si traduca di fatto in un illegittimo blocco, a tempo indeterminato, all'accesso del nuovo operatore sul mercato, con una indebita limitazione della sua libertà economica, che non solo non risponde ai criteri ispiratori del citato art. 8 ter, ma è contrario ai principî del diritto eurounitario affermati dalla Corte di Giustizia in riferimento alla pur ampia discrezionalità del legislatore in materia sanitaria.

8.2. Nel caso in esame il diniego si è riferito, quanto al fabbisogno, alla DGR n. 138 del 2019, che ha approvato il Regolamento regionale n. 19 del 2019, sul fabbisogno di strutture residenziali o semiresidenziale per la prevenzione, la cura, la riabilitazione e l'assistenza a persone con problemi di uso, abuso o dipendenza da sostanze, portando da 2 posti a 3 posti letto ogni 100.000 abitanti, ma tale fabbisogno non è stato poi attualizzato, come invece avrebbe dovuto essere, all’epoca della domanda dell’appellante reiterata il 21 gennaio 2021.

8.3. Più in generale, l'art. 8- ter del d.lgs. 502 del 1992 subordina il rilascio del titolo autorizzatorio ad una verifica in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti con una valutazione in concreto ed attuale del fabbisogno di assistenza in ambito regionale, dell'idoneità della nuova struttura a soddisfare detto fabbisogno, prendendo in considerazione le strutture presenti in ambito regionale, secondo i parametri dell'accessibilità ai servizi ed avuto riguardo alle aree di insediamento prioritario di nuovi presidi. L'Amministrazione regionale sanitaria è tenuta, dunque, a compiere una valutazione puntuale, attinente al caso specifico, non solo con riferimento all’attività programmatoria o pianificatoria, non potendosi condizionare negativamente l'attività economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi.

8.4. Si richiede, quindi, una valutazione del fabbisogno in concreto, accurata ed attualizzata, che sia preceduta e sorretta, come detto, da un'idonea istruttoria che analizzi l'esistenza di una specifica domanda sanitaria sul territorio, di una correlativa offerta da parte delle strutture private, senza che ciò si traduca di fatto in un illegittimo blocco all'accesso del nuovo operatore sul mercato, con un'indebita limitazione della sua libertà economica, limitazione che, oltre a non risponde ai criteri ispiratori dell'art. 8- ter , comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, sarebbe contraria ai principi del diritto eurounitario enucleati dalla Corte di Giustizia con riferimento alla pur ampia discrezionalità del legislatore in materia sanitaria.

9. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei termini indicati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti della Regione.

10. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tenuto conto della natura interpretativa della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO