Pubblicato il 08/04/2025

N. 02985/2025REG.PROV.COLL.

N. 08428/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8428 del 2024, proposto dal sig. AN LO, rappresentato e difeso dall'avvocato Renato Labriola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Prisco, non costituito in giudizio;
Ufficio Territoriale del Governo Caserta, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

GI AB, ND IT, LI MA, EF AN, AE NE, NC PA, AN Di CO, IL Di CE, non costituiti in giudizio;
OM D'NG, LE AR, MA ZA, AN DD, OM AV, NI EC, NC CO, AS AB, rappresentati e difesi dall'avvocato Umberto Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 05873/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Caserta, del Ministero dell'Interno, di OM D'NG, LE AR, MA ZA, AN DD, OM AV, NI EC, NC CO e AS AB;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. NI Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia all’esame origina dalla richiesta dell’appellante (respinta in primo grado) di dichiarare, a seguito delle dimissioni contestuali “ultra IU” della maggioranza dei consiglieri comunali - avvenuta davanti al notaio AN Decimo di Santa MA Capua Vetere in data 11 giugno 2024 - lo scioglimento del Consiglio Comunale di San Prisco, ai sensi dell’art. 141 comma 1 lett. b) n. 4 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL).

2. L’effetto solutorio dell’organo consiliare è stato ostacolato dall’iniziativa di uno dei consiglieri dimissionari che - prima ancora che le dimissioni collettive venissero ritualmente formalizzate - ha revocato la propria adesione alle stesse facendo così venire meno il requisito dell’ ”ultra IU” .

3. Questo il più analitico svolgimento dei fatti:

-- con atto dell’11 giugno 2024 raccolto dal Notaio AN Decimo in Santa MA Capua Vetere, il ricorrente e altro otto consiglieri comunali rassegnavano le proprie dimissioni dalla carica, delegando a consegnarle al protocollo del Comune il consigliere Giuseppe Morrone. Questi provvedeva tramite invio di pec in data 11 giugno 2024 e le dimissioni venivano assunte al protocollo comunale con il n. 11394 del giorno 12 giugno 2024;

-- dette dimissioni collettive venivano tuttavia protocollate alle ore 8:57 dopo che uno dei consiglieri comunali dimissionari, NI EC, alle ore 8:10 del medesimo giorno, con atto assunto al n. 11384 del protocollo, aveva già provveduto a revocare la propria adesione all’atto collettivo di dimissioni;

-- i consiglieri dimissionari presentavano quindi nuovamente, questa volta personalmente, il citato atto di dimissioni collettive, facendolo assumere al n. 11403 del protocollo generale del 12 giugno 2024, ore 9:48;

-- la Prefettura di Caserta – stante la descritta e peculiare sovrapposizione di atti – chiedeva chiarimenti circa la loro corretta interpretazione al Ministero dell’Interno, e questi si esprimeva con il parere n. 22033, del 10 luglio 2024, nel quale si legge:

i) che “la prima trasmissione dell'atto, avvenuta tramite posta elettronica certificata, in data 11.6.2024, non rispetta i requisiti formali previsti dall'art. 38, comma 8 del TUEL, così come interpretato dalla costante giurisprudenza, in quanto detto atto non è stato presentato personalmente al protocollo dell'ente dal consigliere delegato” ;

ii) che, con riferimento alla revoca delle dimissioni da parte del consigliere EC, “nulla dispone la norma in merito alla forma da rispettare per la revoca delle dismissioni. Deve pertanto ritenersi che il consigliere comunale dimissionando rimane libero, in base al principio di personalità delle dimissioni, di revocare personalmente sia la delega che le stesse dimissioni prima del perfezionamento della fattispecie” ;

iii) che “considerato altresì il peculiare svolgimento cronologico degli eventi, appare opportuno che venga chiesto al consigliere comunale EC se intenda o meno confermare la revoca delle proprie dimissioni. Qualora il sopracitato consigliere confermasse la volontà di revocare dette dimissioni, non si concretizzerebbero i presupposti richiesti dall'art. 141 comma 1, lett. b) n. 3 TUEL per lo scioglimento del consiglio comunale” ;

-- alla luce del richiamato parere, la Prefettura acquisiva la conferma della revoca delle dimissioni da parte del consigliere comunale EC e, alla luce della stessa, respingeva la richiesta di scioglimento del Consiglio comunale con il provvedimento prot. 96787 del 10 luglio 2024, impugnato in primo grado unitamente al presupposto parere ministeriale.

4. Queste le norme rilevanti ai fini della valutazione dei fatti e dell’inquadramento delle censure dedotte in giudizio:

a) “ Le dimissioni dalla carica di consigliere, indirizzate al rispettivo consiglio, devono essere presentate personalmente ed assunte immediatamente al protocollo dell'ente nell'ordine temporale di presentazione. Le dimissioni non presentate personalmente devono essere autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni. Esse sono irrevocabili, non necessitano di presa d'atto e sono immediatamente efficaci. Il consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni, seguendo l'ordine di presentazione delle dimissioni quale risulta dal protocollo. Non si fa luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento del consiglio a norma dell'articolo 141” (art. 38, comma 8, del TUEL);

b) “I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno: […] b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause: […] 3) cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell'ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia” (art. 141, comma 1, del TUEL).

5. La parte appellante ha contestato come erronea la decisione prefettizia di escludere la rilevanza delle prime dimissioni collettive siccome presentate a mezzo pec e non personalmente.

5.1. La Prefettura ha infatti ritenuto che le due fattispecie (dimissioni individuali e collettive) si equivalgano sotto il profilo dei requisiti procedimentali e formali; al contrario la parte ricorrente ritiene che la fattispecie di cui all’art. 38, comma 8 si differenzia da quella di cui all’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3, in quanto solo nella prima (riferita al singolo consigliere) varrebbe l’obbligo di presentazione personale e di assunzione immediata delle dimissioni al protocollo dell’Ente.

5.2. Sul piano testuale, lo scioglimento del Consiglio comunale per dimissioni collettive “ultra IU” non esigerebbe identica formalità, poiché l’art. 141 si limita a prevedere che le dimissioni contestuali debbano essere presentate “ contemporaneamente ” all’Ente ma non anche “ personalmente ”, sicché l’esito dissolutorio sarebbe l’effetto della mera constatazione della volontà della maggioranza dei consiglieri di dismettere la carica.

5.3. Questa non assimilabilità tra le due tipologie si spiegherebbe inoltre – sul piano della logica normativa - perché le dimissioni collettive rispondono al preciso obiettivo di provocare lo scioglimento del Consiglio comunale e innescare nuove elezioni, laddove le dimissioni individuali esprimono solo l’intento del singolo consigliere di abbandonare la carica, evenienza alla quale fa seguito l’attivazione del procedimento di surroga con il quale il Consiglio comunale, nel breve termine di dieci giorni, ricostituisce prontamente la propria compagine nella sua interezza.

5.4. Dunque, le due fattispecie in rilievo (artt. 38 comma 8 e 141) non si porrebbero in rapporto di genus ad speciem , ma di totale irriducibile alternatività, donde l’ulteriore corollario per cui le dimissioni ultra IU non potrebbero comunque trasformarsi né convertirsi in dimissioni infra IU .

5.5. Sulla base di questa premessa, la parte ricorrente svolge l’ulteriore argomento per cui sarebbe irrilevante la successiva revoca delle dimissioni da parte di uno dei consiglieri in quanto, da un canto, la legge prevede espressamente che le dimissioni sono irrevocabili (art. 38, comma 8, cit.) e comunque nella specifica vicenda qui di interesse il consigliere comunale EC aveva qualificato come “ irrevocabile ” la propria precedente scelta dimissionaria, autovincolandosi in tal modo alla sua irretrattabilità.

5.6. Infine, poiché le dimissioni rassegnate con l’atto notarile integrano un atto collettivo insuscettibile di essere frazionato in tante volontà singole, è anche per tale ragione che avrebbe dovuto escludersi la possibilità per il consigliere di revocare la volontà dimissionaria in precedenza formalizzata.

6. L’insieme di tali deduzioni è stato respinto dal TAR, sull’assunto per cui le due norme 38 e 141 “vanno lette in combinato disposto, di tal che non può essere predicato che l’obbligo di presentazione personale delle dimissioni (secondo i dettami che saranno in seguito illustrati) valga unicamente per la dismissione della carica da parte del singolo consigliere. Il sistema che regola la vita delle amministrazioni locali non tollera un effetto incoerente, che si produrrebbe limitando le formalità solenni, prefigurate dalla norma, al solo caso di dimissioni del singolo consigliere. Invero, non troverebbe giustificazione la disciplina più rigorosa per l’atto che, tutto sommato, non incide sull’andamento dell’Ente locale (comportando di solito la surroga del consigliere dimissionario), mentre lo stesso rigore formale non varrebbe nel caso di dimissioni della maggioranza dei consiglieri, alle quali consegue il dirompente effetto dissolutorio dello scioglimento del Consiglio comunale eletto, impedendo l’ulteriore ordinario svolgimento dell’attività dell’Ente. Va perciò ritenuto che quanto stabilito per le dimissioni del singolo consigliere debba giocoforza valere anche per le dimissioni collettive, assoggettate allo stesso rigore formale dell’art. 38 e regolate dall’art. 141 che, senza riproporre quanto innanzi stabilito (che sarebbe risultato pleonastico) ne ha presupposto l’applicazione, per esigenze sistematiche di coerenza del sistema nel suo complesso” .

Inoltre, poiché “l’inoltro a mezzo posta elettronica certificata non può ritenersi equivalente alla presentazione personale delle dimissioni al protocollo comunale .. ne deriva che la protocollazione delle dimissioni del 12/6/2024 al n. 11403, siccome posteriore all’acquisizione al protocollo comunale della revoca delle dimissioni di un consigliere al n. 11384, priva l’atto collettivo dell’idoneità a determinare lo scioglimento del Consiglio comunale, essendo venuto meno il numero minimo indispensabile (dimissioni “ultra IU”) per farvi luogo” .

7. La causa d’appello ripropone in chiave critica le medesime tematiche del primo grado di giudizio.

In resistenza alle domande del ricorrente si sono costituiti il Ministero dell’Interno e la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Caserta nonché i consiglieri comunali OM D'NG, LE AR, MA ZA, AN DD, OM AV, NI EC, NC CO, AS AB.

La causa, a seguito della reiezione dell’istanza cautelare (ordinanza n. 4695 del 2024), è passata in decisione all’udienza pubblica del 3 aprile 2025.

8. L’appello è infondato.

8.1. Pur convenendosi sul fatto che gli articoli 38, comma 8, e 141, comma 1, lett. b), n. 3, del TUEL individuano fattispecie distinte quanto ai presupposti e agli effetti delle dimissioni (v. Cons. Stato, Sez. VI, n. 4936 del 2009 e Sez. III, n. 3875 del 2017) - non convince, anzitutto, la tesi centrale sulla quale fa perno l’appello secondo la quale le due fattispecie sarebbero divaricate anche sul piano della disciplina formale e delle sottese istanze logico-funzionali; così come non persuade il corollario logico di questo assunto secondo il quale le formalità solenni della presentazione personale e dell’immediata protocollazione varrebbero nel solo caso delle dimissioni del singolo consigliere e non anche in quello delle dimissioni collettive.

8.2. Questa impostazione evidenzia una serie di limiti in quanto:

-- da un lato, determina un effetto di incoerenza procedurale che non trova riscontro nel testo degli artt. 38 e 141 e, anzi, è contraddetto sia dal richiamo tra le due norme di cui all’ultimo periodo del comma 8 dell’art. 38; sia dalla scelta dall’art. 141 di non riproporre quanto stabilito sul piano formale dall’art. 38, ma di integrarne la disciplina attraverso la sola aggiunta della regola della “ contestualità ” (sulla cui ratio si veda Cons. Stato, Sez. III, n. 1730 del 2023).

Invero, l'art. 141 - per il caso di dimissioni contestuali ultra IU - completa solo sul piano degli effetti la disciplina dell'art. 38 ma "nulla aggiunge circa la natura personale dell'atto di dimissioni" (Cons. Stato, Sez. III, n. 1721 del 2015): sicché - per esigenze di coerenza ermeneutica del sistema nel suo complesso - la relazione tra le due norme non può che interpretarsi, già sotto questo primo riguardo, come di “ presupposizione ” e “ consecuzione ”;

-- d’altra parte, la tesi perorata nell’atto di appello risulta anche funzionalmente poco plausibile, poiché associa una disciplina più severa all’atto meno impattante (che non incide sull’andamento dell’Ente locale, innescando la mera surroga del consigliere dimissionario), mentre non applica lo stesso rigore formale alla fattispecie più grave (dimissioni della maggioranza dei consiglieri) alla quale consegue il dirompente effetto dissolutorio dello scioglimento del Consiglio comunale eletto;

-- l’obiezione svolta sul punto dalla parte ricorrente (centrata sulla diversa base motivazionale dei due atti) è inconferente e autofalsificante, poiché non solo non spiega perché la scelta personale dovrebbe essere assistita da maggiore garanzie formali ma, viepiù, giunge contraddittoriamente ad associare la regola di maggiore garanzia all’esigenza di ripristino della integrità dell’organo rappresentativo (tramite surroga del consigliere dimissionario) e non anche a quella – in realtà ben più pregnante – di ripristino della complessiva funzionalità dell’organo (venuto meno a seguito delle dimissioni ultra IU );

-- se la logica della particolare modalità (“ personale ” e “ simultanea ”) di formalizzazione delle dimissioni si rinviene nell’esigenza di garantire che la volontà del consigliere sia manifestata in modo libero, genuino e incondizionato - e quindi veicoli l’espressione di un’intenzione attuale, concreta, consapevole e inequivocabile - , identico canone razionale deve valere per il caso delle dimissioni ultra IU , atteso l’irreversibile effetto riflesso che le stesse producono sull'esercizio delle pubbliche funzioni;

-- nel medesimo senso qui illustrato si è espressa la giurisprudenza amministrativa secondo la quale “pur nella distinzione delle fattispecie (dimissioni collettive e individuali, n.d.r.), ciascun atto di dimissione individuale contestuale, presentato in riferimento alla norma dell'art. 141, deve essere formato in modo da assicurare la regolarità della sua presentazione ai sensi delle previsioni di cui all'art. 38, in considerazione della rilevanza dell'effetto che ne deriva sulla vita dell'organo consiliare e del fatto che la normativa dell'art. 141, mentre pone la specifica condizione della contestualità, non reca disposizioni diverse riguardo alle modalità di presentazione degli atti di dimissione” (Cons. Stato, sez. VI, n. 4936 del 2009 e sez. V n. 2975 del 2003; T.A.R. Puglia - Lecce, Sez. I, n. 282 del 2012; T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, n. 4727 del 2023).

8.3. Una volta affermata l’omogeneità formale tra i due atti, cade l’ulteriore argomento attraverso il quale la parte ricorrente assume come valida ed efficace ai fini dissolutori ex art. 141 TUEL la dichiarazione fidefacente del Notaio Decimo: in realtà, per le ragioni ben chiarite nella pronuncia di primo grado, l’attestazione del notaio non integra le modalità previste dall’art. 38 e non realizza quindi le condizioni richieste ai fini della valida integrazione della fattispecie (nel medesimo senso v. Cons. Stato, Sez. I, n. 3049 del 2002 e parere 12 agosto 2022 n. 99835 del Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali).

8.4. Quanto, ancora, all’asserito carattere definitivo e non revocabile delle dimissioni del consigliere EC, è sufficiente osservare – anche qui in pieno accordo alle valutazioni espresse sul punto dal giudice di primo grado – che il legislatore non ha previsto alcuna formalità in relazione alla revoca della delega conferita al soggetto incaricato di consegnare le dimissioni. Il consigliere comunale dimissionario rimane pertanto libero, in base al principio di personalità delle dimissioni, di revocare personalmente sia la delega che le stesse dimissioni prima del perfezionamento della fattispecie. Nel caso di specie la dichiarazione di revoca delle dimissioni del consigliere EC - trasmessa personalmente a mani in data 12 giugno 2024, prima della trasmissione delle dimissioni collettive da parte del delegato - si è quindi rivelata idonea, sia per la sostanza che per il mezzo di comunicazione, a privare di efficacia la delega conferita alla presentazione delle proprie dimissione rese il giorno prima.

8.5. D’altra parte, la possibilità di revocare le dimissioni, sino al momento in cui le stesse acquistino giuridica rilevanza, è un logico corollario dei requisiti di personalità, certezza e attualità della scelta volontaria che sono sottesi alla disciplina garantista e formalizzante prevista dall’art. 38 comma 8, sopra esaminata.

8.6. Infine, come correttamente sostenuto dai Giudici di primo grado, “…non sovverte tale conclusione il fatto che il consigliere che ha revocato le proprie dimissioni le avesse precedentemente ritenute irrevocabili ”: vale in senso contrario l’osservazione, in alcun modo confutata dalla parte appellante, che “l’effetto dell’irretrattabilità si realizza con la giuridica esistenza delle dimissioni, coincidente con la protocollazione, essendo pertanto ininfluente la qualificazione che del proprio operato abbia dato l’interessato, la cui unica e determinante volontà si concretizza con l’assunzione al protocollo” .

8.7. Da qui la totale infondatezza anche di tale motivo di censura.

9. L’appello va quindi integralmente respinto, pur potendosi disporre - in considerazione della natura e della peculiarità delle questioni trattate - la compensazione delle spese processuali del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

NI Pescatore, Consigliere, Estensore

NI Tulumello, Consigliere

AN Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI Pescatore	Michele Corradino

IL SEGRETARIO