Pubblicato il 01/09/2025

N. 07160/2025REG.PROV.COLL.

N. 00868/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 868 del 2025, proposto da IC S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 21806/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Gianluca Rovelli e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte dell'avvocato Siracusa;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società IC s.r.l. (d’ora in poi, anche solo “IC”), esercita prevalentemente attività di pizzeria a taglio, ristorazione, bar e somministrazione in genere di alimenti e bevande, alcolici e superalcolici.

2. Riferisce di avere iniziato l’attività in data 5 luglio 2016, a seguito di SCIA di subingresso CA/2016/111026 per acquisto d’azienda da MA.PO. S.r.l. (d’ora in poi, anche solo “MA.PO.”) che, a sua volta, era subentrata alla società Antico Forno Pellegrino S.r.l. (d’ora in poi, anche solo “Antico Forno”), titolare della originaria SCIA CA/81823/2009 del 29 ottobre 2009.

3. Nel corso del sopralluogo effettuato in data 14 giugno 2021, alle ore 21:45, presso la sede della IC, la Polizia Locale di Roma Capitale ha accertato, come da relativo verbale n. 81180103315, che “ non sussiste titolo autorizzatorio ” in quanto “ la SCIA prot. CA/2017/196832 del 11/11/2017 è stata evasa con diniego in data 11/01/2018 e non esistono altri titoli autorizzativi presenti nell’archivio SUAP ”. Tanto è stato comunicato all’U.O. Amministrativa del Municipio I con rapporto informativo prot. n. VA/2021/93389/RHADC del 26/07/2021 (integrato con la nota prot. VA/2021/99919/RHDA del 10/08/2021), acquisito al protocollo del Municipio I CA/135436/2021.

4. Il Direttore dell’Ufficio Pubblici Esercizi con Somministrazione di Alimenti e Bevande (Prati e Trevi) - U.O. Amministrativa e Affari Generali - Municipio Roma I, con nota prot. CA/158521 del 28/09/2021, notificata a mezzo pec in pari data, ha comunicato, ex artt. 7 e 8 L. n. 241/1990, l’avvio del procedimento di cessazione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

5. IC ha, quindi, presentato le proprie osservazioni in data 7 ottobre 2021, rappresentando che l’attività è legittimamente esercitata in forza della SCIA di subingresso CA/111026/2016.

6. Con determinazione dirigenziale num. rep. CA/2822/2021 del 25/11/2021 e num. prot. CA/193177/2021 del 25/11/2021, il Direttore dell’Ufficio Pubblici Esercizi con Somministrazione di Alimenti e Bevande (Prati e Trevi) - U.O. Amministrativa e Affari Generali - Municipio Roma I ha disposto “ la cessazione dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande abusivamente esercitata nei locali siti in Via del Pellegrino 9-10- 11 dalla IC RL, sede legale a Roma in Via del Pellegrino 199 – P.Iva 13409581009 – e p.e. AR TT RI, nato a [...] il [...] e ivi residente in [...], entro quindici (15) giorni dalla data di notifica del presente atto ”, ritenendo che le osservazioni presentate dalla IC srl “ non sono ritenute idonee ad interrompere il procedimento de quo in quanto:

- l’Antico Forno Pellegrino RL in data 13/5/2008 prot. CA/35790 presentava richiesta di nuova autorizzazione per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande ex art 10 comma 1 Legge Regionale n. 21/2006, alla quale seguiva il diniego comunicato dal Municipio I con prot. CA/42976 del 16/06/2008;

• il TAR del Lazio, su ricorso n. reg. gen. 9818/2008, presentato dall’Antico Forno Pellegrino RL per l’annullamento del diniego di nuova autorizzazione, con Ordinanza cautelare n. 5478/08, accoglieva la domanda di sospensione dell’esecuzione del diniego de quo;

• all’attività di somministrazione, esercitata pertanto in virtù dell’ordinanza cautelare di cui sopra, subentrava per cessione d’azienda la MA.PO. S.r.l. con comunicazione Prot. CA/81823/2021 del 29/10/2009;

• in data 05/07/2016 con S.C.I.A. Prot. CA/111026 la IC RL subentrava per cessione d’azienda dalla MA.PO. RL;

• l’Avvocatura Capitolina in data 04/12/2017 con Prot. RF/101200 acquisito da questo Municipio con prot. CA/210930/2017 ha trasmesso il Decreto decisorio n. 05021/2017 con il quale il TAR Lazio ha dichiarato perento il ricorso di cui sopra e, di conseguenza, è venuto meno il titolo necessario a poter esercitare l’attività di somministrazione”.

7. Avverso il sopra citato provvedimento IC ha proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio che lo ha rigettato con sentenza n. 21806/2024.

8. Di tale sentenza, IC ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato a un unico articolato motivo in diritto così rubricato: “ 1) ERRONEITA’ ED OMESSA PRONUNCIA: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7 E 8 DELLA L. 241/1990, NONCHÉ VIOLAZIONE DELL’ART. 24 COST. E DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI DI TRASPARENZA, CORRETTEZZA, BUONA FEDE E LEALE COLLABORAZIONE TRA CITTADINO E P.A.; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA, SVIAMENTO, ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITÀ MANIFESTA ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E CONTRADDITTORIETÀ FRA ATTI ”.

9. Ha resistito al gravame il Comune di Roma chiedendone il rigetto.

10. Alla udienza pubblica del 15 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

11. Le argomentazioni dell’appellante necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

12. L’appellante argomenta come segue.

12.1. Il TAR avrebbe liquidato la vicenda con un semplice automatismo. La dante causa della IC S.r.l. esercitava la somministrazione in forza di sospensione giudiziale. La IC S.r.l. è subentrata nel titolo, non essendo stata edotta del contenzioso e, quando questo è andato perento per inattività delle parti, ha perso la licenza di somministrazione dal che l’asserita correttezza del provvedimento gravato in prime cure.

12.2. Effettivamente IC S.r.l. esercitava la propria attività commerciale in forza di SCIA di subingresso CA/111026/2016 del 5 luglio 2016 per acquisto d’azienda dalla MA.PO. S.r.l. che, a sua volta, aveva esercitato la propria attività in forza di SCIA di subingresso CA/81823/2009 del 29/10/2009 alla società Antico Forno Pellegrino S.r.l., titolare della SCIA CA/35790/2008 del 13/05/2008, costituente il titolo originario. Senonché, prosegue l’appellante, all’insaputa della IC, tale (originario) titolo risultava essere sub iudice .

12.3. Come appreso soltanto a seguito della notificazione della Determina Dirigenziale del 25 novembre 2021, la SCIA originaria CA/35790/2008 era stata oggetto di diniego, ritualmente impugnato dall’Antico Forno dinanzi al TAR Lazio (R.G. n. 9818/2008), dapprima sospeso - con ordinanza cautelare n. 5478/2008 - e, quindi, ritornato efficace per effetto dell’intervenuta declaratoria di perenzione di quell’originario giudizio, disposta a motivo dell’inerzia serbata dalle parti con decreto decisorio n. 5021/2017. Dall’estinzione del giudizio, anche la misura cautelare medio tempore assunta è evidentemente venuta meno, con conseguente riespansione dell’efficacia del diniego e contestuale estinzione del titolo autorizzativo.

12.4. Il TAR non avrebbe considerato, però, che, già dal 4 dicembre 2017, l’U.O. Amministrativo del Municipio I del Comune di Roma era a conoscenza della circostanza che il suddetto giudizio fosse stato dichiarato perento, come può evincersi dalla apposita comunicazione dell’Avvocatura capitolina effettuata con nota prot. RF 101200. In alcun atto e/o provvedimento notificato alla IC a far data dal 4 dicembre 2017 in poi risulta essere stato comunicato tale esito giudiziario, di cui l’odierna ricorrente avrebbe potuto e dovuto essere edotta solo dall’Amministrazione resistente, non essendo - a differenza dell’Ente - parte del giudizio.

12.5. Al contrario proprio il Comune di Roma, con nota prot. n. CA/2017/219123 del 15 dicembre 2017– e, dunque, successiva alla comunicazione dell’Avvocatura capitolina datata 4 dicembre 2017 - comunicava a IC l’inefficacia della SCIA per reintestazione CA/2017/196832, poiché “ agli atti dello scrivente Ufficio la società IC RL e pe TO ER risulta già autorizzata alla somministrazione alimenti e bevande per via del Pellegrino 10-11-12 con SCIA prot. CA/111026 del 05/07/2016”.

12.6 . L’Amministrazione, quindi, pur essendo a conoscenza della già intervenuta perenzione del giudizio e del conseguente venir meno, a far data dal 4 dicembre 2017, della SCIA originaria del 2008 cui era subentrata la IC, ancora alla data del 15 dicembre 2017 dichiarava l’esistenza e la validità della SCIA di subingresso del 2016, nella specie dichiarando inefficace l’ulteriore segnalazione pure ritualmente presentata.

12.7. L’Ente:

- da un lato, avrebbe ingenerato nella IC il legittimo affidamento circa la (perdurante) validità ed efficacia della SCIA di subingresso del 2016, in forza della quale esercitare la propria attività;

- dall’altro lato, avrebbe omesso di fornire alla stessa IC tutte le informazioni necessarie (di cui pure era a conoscenza) per comprendere appieno il percorso logico argomentativo seguito e determinarsi di conseguenza.

12.8. Inoltre, il provvedimento impugnato in primo grado sarebbe in contrasto con altro passato in giudicato inter partes ove si sostiene la titolarità della licenza in capo alla ricorrente.

13. Le censure, così sintetizzate, ribadite nella memoria depositata dall’appellante il 6 aprile 2025, possono a questo punto essere esaminate.

13.1. L’appello è infondato. Nella sentenza impugnata il primo Giudice ha, in modo condivisibile, osservato che “ alla luce della perenzione del ricorso avente ad oggetto l’efficacia del titolo abilitativo trasferito alla ricorrente, il provvedimento in questa sede impugnato deve ritenersi esercizio di un potere vincolato da parte dell’amministrazione che si è limitata a rilevare la decadenza dell’originario titolo abilitativo alla somministrazione e la conseguente inefficacia degli effetti della relativa circolazione ”.

13.2. Un altro punto è decisivo, anche questo lucidamente rilevato dal TAR: l’ignoranza della pendenza del giudizio sul titolo abilitativo non può essere addebitata a Roma Capitale ma, semmai, al contegno delle controparti contrattuali della ricorrente.

13.3. Quel che è certo, dall’esame della peculiare vicenda, è che non è l’Amministrazione ad aver indotto IC a confidare nella validità del titolo. La ricorrente pretende di fare affidamento su una situazione di fatto non corrispondente a quella di diritto.

13.4. L’affidamento del privato è meritevole di tutela solo quando è sorretto da un convincimento ragionevole rispetto alla correttezza della condotta dell'Amministrazione, che non è configurabile quando quella condotta sia per sua natura instabile e sub iudice (cfr. Cassazione civile sez. III, 3 maggio 2025, n. 11615).

13.5. E da condividere quanto affermato dall’amministrazione nella memoria di costituzione (pagina 5), laddove osserva che “ la situazione di instabilità del titolo, causata dall’ originario diniego di autorizzazione alla somministrazione e dalla conseguente impugnazione da parte dell’Antico Forno Pellegrino S.r.l., non poteva ingenerare nel ricorrente un affidamento definitivo sulla legittimità dell’attività esercitata, essendo subordinata all’esito del contenzioso amministrativo, successivamente conclusosi sancendo la definitiva decadenza della SCIA ”.

14. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 21806/2024.

Le spese, vista l’assoluta particolarità della vicenda controversa, e l’esistenza, in origine, di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 21806/2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO