Pubblicato il 19/12/2025

N. 10126/2025REG.PROV.COLL.

N. 02797/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2797 del 2023, proposto dalla signora AL FO, rappresentata e difesa dagli avvocati Serenella Eleonora Nicola ed Enrico Rabino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Asti, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Teresio Bosco e Francesca Tetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Piemonte, Sezione II, n. 709 del 17 agosto 2022, resa inter partes , concernente un provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Asti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere AN AB e udito, per la parte appellata, l’avvocato Francesca Tetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 213/2018, proposto innanzi al T.a.r. Piemonte, la signora AL FO aveva chiesto l’annullamento:

a ) dell’ordinanza di demolizione n. 1178 adottata in data 28 novembre 2017 dal Dirigente del Settore Urbanistica e Attività Produttive del Comune di Asti, notificata il successivo 12 dicembre 2017, con la quale è stata ordinata la demolizione di opere non autorizzate ed asseritamente ritenute abusive;

b ) degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del procedimento.

2. Ai fini della illustrazione dei fatti di causa si riporta quanto segue.

2.1. La signora AL FO ha acquistato, con atto notarile del 12 luglio 2012, un immobile nel Comune di Asti, identificato catastalmente al foglio n. 76, mappale n. 1625. Il terreno era già stato oggetto di interventi edilizi da parte della precedente proprietaria, che aveva realizzato un basso fabbricato, un prefabbricato in lamiera, una tettoia metallica e due container in lamiera, tutti privi di titolo. Successivamente all’acquisto, la ricorrente ha realizzato nuove opere, tra cui due fabbricati, tre tratti di muro in cemento armato, un altro basso fabbricato, una tettoia metallica, un container in lamiera, due tettoie in legno e un manufatto in muratura con tetto in legno, mentre ha rimosso il container in lamiera e il prefabbricato in lamiera precedentemente installati.

2.2. La signora FO, convinta che per questi interventi fosse sufficiente presentare le pratiche edilizie come D.I.A., S.C.I.A. o C.I.L.A., si aspettava che l’Amministrazione comunale, una volta realizzati i lavori, potesse al massimo applicare una sanzione pecuniaria. Tuttavia, inaspettatamente, ha ricevuto un provvedimento che ordinava la demolizione delle opere realizzate, motivando tale decisione con l’assenza del permesso di costruire per le stesse.

3. Nella resistenza del Comune di Asti, il Tribunale adìto (Sezione II) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 3.000 oltre iva ed accessori di legge).

4. In particolare, il Tribunale ha sottolineato che le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione erano state realizzate in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica, necessarie in quanto l’area è vincolata ai sensi del d.lgs. n. 42/2004. Inoltre ha preso atto che trattasi “ di area soggetta a vincolo ex d.lgs. n. 42/2004 ”. Il provvedimento impugnato precisa, inoltre, che la zona interessata è classificata dallo strumento urbanistico comunale come area ad alto rischio geomorfologico “ legato all’esondazione dei corsi d’acqua ”. Inoltre, la zona è classificata dal piano urbanistico comunale come ad alto rischio geomorfologico, inidonea per nuovi insediamenti, e le opere abusive si trovano in aree soggette a vincoli di rispetto per il Torrente Borbore e per la fascia stradale. Il Tribunale ha ribadito che, secondo la consolidata giurisprudenza, l’Amministrazione non ha discrezionalità nel caso di abusi edilizi e deve procedere con l'ordine di demolizione, anche in assenza di un’affermazione di “affidamento” da parte della ricorrente. È stato altresì ritenuto che la natura precaria o modesta delle opere non giustifichi l’assenza di autorizzazione, in particolare in un’area vincolata. Quanto argomentato da parte ricorrente, nel senso che la sanzione pecuniaria sarebbe da considerare equivalente all’autorizzazione paesaggistica, è stata respinta, anche perché la sanzione non è stata effettivamente applicata, ma semplicemente indicata come possibile in caso di mancata demolizione.

Il ricorso è stato anche respinto riguardo alla presunta incostituzionalità dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, la cui sanzione pecuniaria non è alternativa alla demolizione, ma si applica qualora non venga ottemperato l’ordine di demolizione. Inoltre, l’area su cui sono stati realizzati i manufatti è vincolata dal piano regolatore comunale per motivi di sicurezza pubblica, essendo una zona ad alta pericolosità geomorfologica. Il Tribunale ha altresì respinto quanto dedotto a proposito del fatto che l’ordinanza di demolizione non ha indicato l’area esatta degli abusi, rammentando che tale individuazione può avvenire in successivi atti amministrativi.

5. Avverso tale pronuncia la signora AL FO ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 28/02/2023 e depositato il 27/03/2023, lamentando, attraverso n. 4 motivi di gravame (pagine 2-6), quanto di seguito sintetizzato:

I) Violazione di legge in relazione al d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, alla legge regionale n. 45/1989, al d.m. 2 aprile 1968 n. 1444; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione .

Il T.a.r. avrebbe erroneamente ritenuto che la mancata contestazione dell’esistenza del vincolo comporti la legittimità dell’ordinanza adottata, atteso che l’esercizio del potere repressivo costituisce atto dovuto che non richiede alcuna motivazione. Così non è, in quanto il semplice fatto dell’esistenza del vincolo non esonera l’Amministrazione dal fornire adeguata motivazione relativamente al fatto che le opere insistevano sulla proprietà della ricorrente da lungo tempo. Le opere contestate erano in parte già presenti alla data dei precedenti sopralluoghi, effettuati negli anni 2011 e 2012, e l’Amministrazione, dopo averne ordinato la demolizione, ha consentito il mantenimento delle predette: tale comportamento ha ingenerato la convinzione, in capo alla ricorrente, che le stesse ben potessero essere mantenute anche in assenza di autorizzazione ed anche in presenza dei vincoli anzidetti. Da ciò, sotto un primo profilo, l’erroneità della sentenza di primo grado.

II) Violazione di legge in relazione all’art. 31 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380 ed all’art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione .

Il T.a.r. avrebbe erroneamente ritenuto che l’ordinanza fosse legittima nonostante la precarietà e la modestia delle opere realizzate. Va al contrario evidenziato che tutti gli interventi contestati nell’ordinanza di demolizione sono opere prefabbricate, di modestissima entità e destinate a soddisfare esigenze precarie, per le quali non è richiesto alcun titolo. Da ciò l’illegittimità dell’ordine di demolizione, in quanto sanzione che può essere irrogata nel solo caso di realizzazione di opere in difformità o in assenza del permesso di costruire. L’Amministrazione parte dal presupposto che i manufatti rinvenuti in loco siano soggetti a permesso di costruire. In realtà, tutte le opere contestate sono assentibili mediante S.C.I.A. o C.I.L.A. In effetti, i manufatti di ridotte dimensioni quali tettoie, container oppure le strutture mobili che - come i prefabbricati, i bungalow , le roulotte - sono solo provvisoriamente poggiate sul terreno non sono soggetti a concessione edilizia (ora permesso di costruire). Irrilevante sarebbe, poi, il fatto che le opere siano state poste in essere in area vincolata ai sensi del d.lgs. n. 42/2004. Il T.a.r. ha affermato che la presenza del vincolo ambientale e di quello idrogeologico sono sufficienti ad escludere nuovi insediamenti con la conseguente legittimità dell’ordine di demolizione. Tale motivazione sarebbe frutto di erronea interpretazione delle disposizioni di legge, per i motivi di seguito esposti. L’art. 181, comma 1 ter , del d.lgs n. 42/2004 prevede che, in caso di realizzazione di interventi senza o in difformità da autorizzazione, l’autorità amministrativa competente può accertare la compatibilità paesaggistica e che, in caso di positivo accertamento, non si applicano le sanzioni di cui al comma 1° (sanzioni penali) qualora i lavori non abbiano determinato la creazione o l’ampliamento di superfici utili o volumi. L’art. 181 anzidetto attiene alle conseguenze penali di interventi in aree vincolate che abbiano comportato aumento di superfici e di volumi; non preclude, però, la possibilità di accertamento della compatibilità paesaggistica in sede amministrativa con “conservazione” del bene. La giurisprudenza già prima di tale innovazione legislativa aveva stabilito che, in caso di opere eseguite senza autorizzazione in aree sottoposte a vincolo, è previsto il rilascio di parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (T.a.r. Toscana, sez. III, 4 luglio 2006 n. 3001). Anche il nuovo codice ammette espressamente che opere realizzate in assenza di previa autorizzazione possano non essere demolite. La conseguenza è che l’irrogazione della sanzione pecuniaria deve essere considerata equipollente – quanto agli effetti conseguiti – all’autorizzazione paesistica. Da ciò l’illegittimità della pronuncia del T.a.r. sul punto.

III) Violazione di legge in relazione all’art. 31 del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione; illogicità, contraddittorietà, sviamento .

Il T.a.r. avrebbe erroneamente ritenuto che la mancata indicazione nell’ordinanza di demolizione dell’area da acquisire non sia motivo di illegittimità della predetta. Così non è in quanto, a differenza di quanto previsto nell’art. 7 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 prevede espressamente che le aree anzidette siano individuate (e con precisione) già nell’ordinanza di demolizione. Il secondo comma dell’art. 31, infatti, stabilisce: “ il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale … ingiunge al proprietario o al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3 ”. L’individuazione dell’area oggetto di provvedimento di acquisizione deve essere precisa, effettiva, puntuale già nell’ordinanza di demolizione. Una diversa interpretazione contrasterebbe con il tenore della norma sopra riportata. Da ciò, per un ulteriore motivo, l’illegittimità della sentenza impugnata.

IV) Illegittimità costituzionale, in relazione agli art. 3 e 97 della Costituzione, dell’art. 31 comma 4 bis del d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380 e conseguente illegittimità del provvedimento in epigrafe impugnato nella parte in cui ha sanzionato con la sanzione amministrativa pecuniaria l’inosservanza dell’ordine di demolizione.

Si osserva che il T.a.r. nulla avrebbe osservato in ordine alla censura di costituzionalità formulata nei riguardi dell’art. 31, comma 4 bis , del d.P.R. n. 380/2001 laddove prevede che, nel caso di mancata demolizione, sia irrogata una sanzione pecuniaria amministrativa di importo compreso tra euro 2.000 ed euro 20.000. La norma anzidetta è da ritenere contraria ai principi del nostro ordinamento, in quanto la sanzione pecuniaria è alternativa a quella demolitoria. Anche in materia ambientale è previsto che, in caso di opera posta in essere in zona soggetta a vincolo ed in assenza di titolo, possa essere applicata la sanzione demolitoria solo dopo aver valutato la non possibilità di applicare la sanzione pecuniaria. Non solo, ma nel caso in esame la sanzione prevista per l’inottemperanza alla demolizione è rappresentata dall’acquisizione al patrimonio: sanzione, quest’ultima, ampiamente satisfattiva dell’inadempimento della parte di procedere a demolire il manufatto ritenuto abusivo. Da ciò la censura afferente al difetto di costituzionalità che viene espressamente riproposta in questa sede.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in accoglimento del gravame la riforma dell’impugnata sentenza con vittoria di spese.

7. In data 21 aprile 2023 il Comune di Asti si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 27 ottobre 2025 parte appellata ha depositato memoria insistendo per il rigetto dell’avverso gravame.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare infondato.

11. Con il primo motivo la questione controversa verte sul carattere vincolato dell’ordinanza in considerazione del lungo lasso di tempo dall’esecuzione delle opere. Ritiene, in particolare, l’appellante che il T.a.r. sarebbe incorso in errore nel dare rilevanza alla sussistenza sull’area del vincolo paesaggistico in maniera da esonerare l’Amministrazione dall’onere motivazionale connesso al decorso di un lungo lasso di tempo dall’esecuzione delle opere.

Su tale problematica si registra un preciso orientamento di questo Consiglio, di segno contrario alle deduzioni di parte appellante, secondo cui “ L'ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica infatti un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti” (ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 10 novembre 2025, n. 8721; Cons. Stato, Sez. III, 5 novembre 2024, n. 8793, secondo cui “ L’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico. Qualora l'abuso insista su area paesaggisticamente vincolata, tale circostanza fattuale legittima di per sé l'ordine di demolizione, che deve dunque ritenersi congruamente motivato mediante semplice indicazione delle opere abusive ”.

Da tanto deriva l’infondatezza di quanto dedotto non potendosi dare rilievo alla circostanza connessa al decorso di un lungo lasso di tempo dall’esecuzione delle opere contestate dall’ufficio.

12. Infondato è anche il secondo motivo, vertente sulla natura delle opere realizzate e l’incidenza del vincolo in quanto, come da preciso orientamento di questo Consiglio di Stato dal quale non vi è ragione di discostarsi in questa sede di giudizio, “ Ai sensi dell'art. 3 del T.U. dell'edilizia, l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e case mobili, può ritenersi consentita in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono; laddove, diversamente, l'installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire ” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2597).

Questo Consiglio si è altresì espresso nel senso che “ … in ordine ai requisiti che deve avere un'opera edilizia per essere considerata precaria, possono essere ipotizzati in astratto due criteri discretivi: 1) criterio strutturale, in virtù del quale è precario ciò che non è stabilmente infisso al suolo; 2) il criterio funzionale, in virtù del quale è precario ciò che è destinato a soddisfare un'esigenza temporanea. La giurisprudenza è concorde nel senso che per individuare la natura precaria di un'opera si debba seguire non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale, per cui un'opera può anche non essere stabilmente infissa al suolo, ma se essa presenta la caratteristica di essere realizzata per soddisfare esigenze non temporanee, non può beneficiare del regime delle opere precarie ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2013, n. 1776; più recentemente, nello stesso senso: Cons. Stato, Sez. VI, 5 luglio 2024, n. 5977).

Per quanto poi attiene alle conseguenze demolitorie derivanti dall’esecuzione dell’intervento abusivo, è suscettibile di conferma quanto sul punto osservato dal T.a.r. con la impugnata sentenza laddove osserva che “ l’area di sedime dei manufatti abusivi non solo sia vincolata ex D.Lgs. n. 42/2004, ma risulti anche classificata dal PRG comunale come ad alta pericolosità geomorfologica – quale zona di esondazione – inidonea a nuovi insediamenti, per cui le costruzioni abusivamente realizzate si pongono in palese contrasto anche con le disposizioni dello strumento urbanistico comunale poste a tutela della sicurezza pubblica. Detta area, poi, ricade in parte su fascia di rispetto stradale e, in altra parte, all’interno della fascia di rispetto del Torrente Borbore, classificato come acqua pubblica, sul quale grava un vincolo di inedificabilità assoluta e inderogabile ai sensi dell’art. 96 del R.D. n. 523/1904, per cui nessuna opera può essere ivi realizzata o, se realizzata in violazione di detta norma, può essere sanata ”. Non può essere utilmente valorizzata la previsione di cui all’art. 181, comma 1 ter , del d.lgs. n. 42/2004 afferendo unicamente alle conseguenze penali derivanti dall’esecuzione di “ Opere eseguite in assenza di autorizzazione o in difformità da essa ”.

13. Nemmeno coglie nel segno il terzo motivo, vertente sulla mancata indicazione dell’area di sedime nell’ordinanza impugnata in prime cure.

Anche sul punto si registra un preciso orientamento di questo Consiglio, che denota l’infondatezza del rilievo, secondo cui “ L'effetto acquisitivo costituisce una conseguenza fissata direttamente dalla legge, senza necessità dell'esercizio di alcun potere valutativo da parte dell'Autorità eccetto quello del mero accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi; per quanto invece riguarda l'indicazione dell'area da acquisire, il provvedimento con cui si ingiunge al responsabile della costruzione abusiva di provvedere alla sua distruzione nel termine fissato, non deve necessariamente contenere l'esatta indicazione dell'area di sedime che verrà acquisita gratuitamente al patrimonio del Comune in caso di inerzia, atteso che il provvedimento di ingiunzione di demolizione, i cui requisiti essenziali sono l'accertata esecuzione di opere abusive ed il conseguente ordine di demolizione, è distinto dal successivo ed eventuale provvedimento di acquisizione, nel quale, invece, è necessario che sia puntualmente specificata la portata delle sanzioni irrogate” ( Cons. Stato, Sez. VI, 11 ottobre 2024, n. 8147; Cons. Stato, Sez. VI, 30/09/2024, n. 7863, secondo cui “ In materia di abusi edilizi, l'individuazione dell'area di sedime, oggetto di eventuale, futura acquisizione in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione, può intervenire anche successivamente con separato atto e la mancata indicazione nell'ordine demolitorio non può essere invocata quale vizio di legittimità del provvedimento demolitorio”).

14. Infondato è anche il quarto ed ultimo motivo di gravame, afferente alla sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza, in quanto, come ribadito di recente da questo Consiglio, “ In caso di inadempimento dell'ordine di demolizione, oltre all'acquisizione gratuita, è prevista l'irrogazione di una sanzione pecuniaria significativa, come stabilito dal comma 4-bis dell'art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001” (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 9 maggio 2025, n. 3990). La questione di costituzionalità sollevata deve quindi reputarsi manifestamente infondata.

Va conclusivamente rilevato che vengono in considerazione opere edilizie (fabbricato, prefabbricato, tettoia, container ) realizzate in area vincolata di piena rilevanza planovolumetrica e, come tali, suscettibili di sanzione demolitoria.

14. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

15. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2797/2023), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Asti, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

BI IE, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

AN AB, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AB	BI IE

IL SEGRETARIO