Pubblicato il 28/03/2025

N. 02597/2025REG.PROV.COLL.

N. 10012/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10012 del 2023, proposto da
NG IT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli, Francesco Moschetti e Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 7553 del 3 maggio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocata Gaia Stivali, in sostituzione dell'avv. Andrea Manzi, e l’avvocato dello Stato Amedeo Elefante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante è proprietaria nel Comune di Cavallino Treponti (VE) di un compendio immobiliare che si estende su un’area di circa 38.254 mq, sul quale insiste una struttura turistica – ricettiva denominata NG IT, che si articola in strutture di residenza all’aria aperta, tende e caravan, maxi caravan e bungalow.

L’Agenzia delle Entrate, Direzione Provinciale di Venezia, a seguito di lavori svolti all’interno del campeggio, verificata la proposta di rendita catastale elaborata dalla Società, in data 24 febbraio 2020, ha notificato un avviso di accertamento, indicando una rendita catastale di € 30.700,00.

L’Amministrazione ha precisato che contribuiscono alla formazione della rendita dell’unità immobiliare anche le cc.dd. case mobili, atteso quanto previsto dall’art. 2, comma 3, del D.M. n. 28 del 1998, per cui l’aumento della rendita catastale è stato determinato dall’inserimento tra le unità immobiliari da accatastare di 63 maxi caravan.

La NG IT ha impugnato dinanzi al Tar per il Lazio, l’art. 2, comma 3, del DM n. 28 del 2 gennaio 1998, sulla cui base l’Agenzia ha disposto l’accatastamento dei maxi caravan esistenti all’interno del campeggio, nonché, per quanto occorra, dell’avviso di accertamento dell’Agenzia delle Entrate, Direzione Provinciale di Venezia, emesso l’11 febbraio 2020 e ricevuto il 24 febbraio 2020.

Il Tar per il Lazio, Sezione Seconda, con la sentenza n. 7553 del 3 maggio 2023, ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione l’impugnativa dell’avviso di accertamento ed ha respinto l’azione di annullamento proposta avverso la norma regolamentare.

Di talché, la Società soccombente ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto l’azione di annullamento del regolamento ministeriale, confermando l’accatastabilità delle case mobili all’interno delle strutture ricettive all’aperto e il loro computo nel calcolo della relativa rendita catastale.

L’appello è articolato nei seguenti motivi:

Erroneità della pronuncia nella parte in cui non riconosce la violazione dell’art. 17, commi 1 e 3, della L. 400/1988 e dell’art. 23 Cost. alla luce di quanto disposto dal RDL 652/1939, art. 1, dell’art. 812 c.c. e dalla L. 208/2015.

Il comma 3 dell’art. 2 del Regolamento ministeriale avrebbe ampliato la nozione di “bene immobile” anche a strutture prefabbricate meramente appoggiate al suolo e non certo ad esso incorporate, come invece richiederebbe sia la disciplina codicistica per qualificare un bene come bene “immobile” (art. 812 c.c.), che la normativa di settore.

Il Regolamento in esame avrebbe introdotto una ulteriore categoria di beni da accatastare, nuova e diversa rispetto a quanto stabilito nel Regio D.L. 652/39 e dal Regolamento 1142 del 1949 che fanno riferimento solo a “fabbricati” o “unità immobiliari”.

Tali concetti non potrebbero che essere letti alla luce dell’art. 812 c.c. come interpretato anche dalla Suprema Corte di Cassazione che, con la pronuncia n. 152 del 05/01/2017, ha avuto modo di precisare che: “Bene immobile è soltanto quello incorporato o materialmente congiunto al suolo, e non anche quello meramente aderente ad esso, con mezzi aventi la sola funzione di ottenerne la stabilità necessaria all'uso ….”, mentre il Regolamento ministeriale pretenderebbe di ampliare la nozione di “bene immobile” anche a strutture prefabbricate meramente appoggiate al suolo e non certo ad esso incorporate (come invece richiederebbe la disciplina codicistica), solo ove abbiano una funzione stabile nel tempo.

La disposizione in questione, introducendo una nuova categoria di beni accatastabili (anche non strutturalmente infissi al suolo, purchè stabili nel tempo e dotati di autonomia funzionale e reddituale), rispetto alla normativa di rango superiore, in base a quanto previsto dall’art. 17 della L. 400/88 avrebbe dovuto, semmai, essere introdotta nell’ordinamento giuridico con un decreto del Presidente della Repubblica come previsto dal 1° comma del citato art. 17.

Di contro, la possibilità di integrare la normativa esistente per mezzo di un Decreto ministeriale doveva essere prevista espressamente solo da una disposizione di legge (ex art. 17 comma 3, cit.) che nel caso non sussiste.

L’impugnato regolamento, pertanto, sarebbe viziato per incompetenza del Ministro dell’Economia e delle Finanze che lo ha adottato.

La funzione dei maxi-caravan posizionati all’interno del campeggio potrebbe essere equiparata a quella di “strumenti funzionali” al processo produttivo della struttura turistica complessiva, sicché la rendita complessiva del campeggio ne potrebbe tener conto, ma di certo tali strutture non potrebbero essere computate come fossero “costruzioni” che anche singolarmente e autonomamente – e cioè anche fuori dalla struttura in cui sono inseriti - possano avere una loro autonoma redditività.

Estendere il concetto di “unità immobiliare” anche a manufatti che non ne hanno le caratteristiche in base alla normativa di riferimento, significherebbe: a) estendere il presupposto IMU, e b) determinare attraverso la rendita catastale la base imponibile applicabile a tale nuovo presupposto.

La norma regolamentare impugnata, quindi, sarebbe in palese contrasto con l’art. 23 della Costituzione secondo cui “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”, atteso che il presupposto del tributo deve avere la sua “base” nella legge, non in un decreto ministeriale (nella specie, nell’art. 2, comma 3, del D.M. 28 2.01.1998).

Erroneità della pronuncia nella parte in cui non riconosce la violazione e falsa applicazione dell’art. 3, D.P.R. 380/01 e la violazione dell’art. 117 Cost.

La pronuncia trascurerebbe le ultime modifiche della disciplina di cui all’art. 3, lett. e.5, del d.P.R. n. 380 del 2001, che, rispetto alle strutture ricettive all’aperto, oggi prevede un regime autorizzativo diverso da quello rappresentato dal giudice di prime cure.

La disposizione citata, nell’attuale formulazione, evidenzierebbe come debbano ritenersi espressamente esclusi da ogni rilevanza urbanistica, edilizia e paesaggistica gli allestimenti e le case mobili collocate in strutture ricettive all’aperto che dunque rientreranno nell’ attività edilizia libera così come espressamente previsto anche dalla tabella A del d.lgs n. 222/2016, sicché queste strutture sarebbero irrilevanti anche sotto il profilo catastale, essendo solo la struttura ricettiva nel suo complesso a rilevare urbanisticamente e dunque catastalmente, restando invece irrilevanti gli allestimenti mobili interni trattandosi di elementi che vengono collocati, ricollocati nonché spostati e anche sostituiti frequentemente nel tempo.

La disciplina edilizia dei manufatti precari installati all’interno delle strutture ricettive all’aperto, d’altra parte, rientrerebbe tra le materie (turismo) di competenza esclusiva regionale ai sensi dell’art. 117 Cost. e se non può essere rimessa alla competenza legislativa statale, tantomeno può essere affidata alla potestà regolamentare del Ministero.

L’appellante ha depositato altra memoria a sostegno ed illustrazione delle proprie ragioni, in cui ha tra l’altro rappresentato l’introduzione dell’art. 7-quinquies del d.l. n. 113 del 9 agosto 2024, convertito con modificazioni dalla legge 7 ottobre 2024, n. 143, rubricato “Irrilevanza catastale degli allestimenti mobili in strutture ricettive all’aperto”.

L’Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in giudizio ed ha depositato note difensive in data 10 marzo 2025.

All’udienza pubblica del 13 marzo 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, occorre rilevare che le note difensive depositate dall’Avvocatura Generale dello Stato in data 10 marzo 2025, che integrano una articolata memoria difensiva, sono evidentemente tardive.

3. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

4. L’oggetto del giudizio è costituito dal sindacato di legittimità sulla norma regolamentare contenuta nell’art. 2, comma 3, del D.M. 2 gennaio 1998 n. 28, emanato dal Ministero delle Finanze, regolamento recante norme in tema di costituzione del catasto dei fabbricati e modalità di produzione ed adeguamento della nuova cartografia catastale, secondo cui “ Sono considerate unità immobiliari anche le costruzioni ovvero porzioni di esse, ancorate o fisse al suolo, di qualunque materiale costituite, nonché gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo, purché risultino verificate le condizioni funzionali e reddituali di cui al comma 1. Del pari sono considerate unità immobiliari i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale ”

Le molteplici doglienze proposte, incentrate sull’indebita estensione del concetto di unità immobiliare ai manufatti non infissi stabilmente al suolo, sono state correttamente ritenute infondate in primo grado con motivazione chiara ed esaustiva.

4.1. La fonte normativa a base della previsione contenuta nell’art. 2, comma 3, del D.M. n. 28 del 1968 può essere individuata nell’art. 4 del regio decreto legge 13 aprile 1939, n. 652 – accertamento generale dei fabbricati urbani, rivalutazione del relativo reddito e formazione del nuovo catasto edilizio urbano - secondo cui “ Si considerano come immobili urbani i fabbricati e le costruzioni stabili di qualunque materiale costituite, diversi dai fabbricati rurali. Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo ”.

La stabilità della costruzione, quindi, dipende dalla sua idoneità a determinare una stabile trasformazione del territorio, sicché tale può essere ritenuto anche un manufatto solo assicurato (o appoggiato) al suolo, a condizione che la sua installazione sia stabile e la sua utilità sia prolungata nel tempo e non relativa ad un’esigenza contingente o momentanea.

Successivamente al D.M. n. 28 del 1998., l’art. 1, comma 21, della l. 28 dicembre 2015, n. 208 ha previsto che “ A decorrere dal 1° gennaio 2016, la determinazione della rendita catastale degli immobili a destinazione speciale e particolare, censibili nelle categorie catastali dei gruppi D ed E, è effettuata, tramite stima diretta, tenendo conto del suolo e delle costruzioni, nonchè degli elementi ad essi strutturalmente connessi che ne accrescono la qualità e l'utilità, nei limiti dell'ordinario apprezzamento. Sono esclusi dalla stessa stima diretta macchinari, congegni, attrezzature ed altri impianti, funzionali allo specifico processo produttivo ”.

4.1.1. Le considerazioni esposte già di per sé rendono infondate le censure sulla dedotta incompetenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze all’adozione del regolamento impugnato e sulla ipotizzata violazione dell’art. 23 Cost. essendo la prestazione patrimoniale imposta in base alla legge e, comunque, non costituendo la rendita catastale né un’imposta, né un presupposto d’imposta.

La rendita catastale, infatti, è un valore dato agli immobili che generano un reddito, sicché rappresenta la base imponibile per calcolare alcune imposte.

In proposito, la giurisprudenza civile ha costantemente affermato che la rendita catastale non costituisce un'imposta né un presupposto d'imposta (cfr. Cass. Civ, Sez. 5°,. ordinanza n. 29823 del 19 novembre 2024, che richiama Cass., Sez. 5°, 7 giugno 2006, n. 13319; Cass., Sez. 6°, 19 febbraio 2015, n. 3354; Cass., Sez. 5°, 12 ottobre 2016, n. 20537).

4.1.2. La disciplina, inoltre, rientra nel perimetro di cui all’art. 117, comma 2, lett. e), Cost., che prevede la legislazione statale esclusiva nella materia del “ sistema tributario e contabile dello Stato ”.

4.1.3. Per escludere il contrasto con l’art. 812 c.c. è sufficiente richiamare la sentenza della Corte Costituzionale n. 162 del 2008, secondo cui “… proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell'art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; piuttosto il disposto codicistico è tale per cui tutto ciò che viene collegato al suolo in unità strutturale – qualunque sia la natura dello stabilimento – acquista natura immobiliare, come del resto affermato dalla giurisprudenza di legittimità ”.

4.2. Sullo specifico tema della natura dei maxi-camper installati nelle strutture turistiche ricettive all’aperto si sono più volte pronunciate sia la giurisprudenza ordinaria sia la giurisprudenza amministrativa nei termini di seguito indicati, che hanno confermato nella sostanza la legittimità della previsione regolamentare., nel senso della legittima attribuzione del rilievo ai fini catastali ai maxi-camper collocati in strutture ricettive all’aperto.

In particolare, la giurisprudenza civile, si è espressa da ultimo in un giudizio promosso da altro camping del veneziano sulla conformità a legge del rilievo catastale in argomento (Cass. Civile, ordinanza, Sezione Quinta, n. 2024 del 20 giugno 2024), mentre la giurisprudenza amministrativa ha statuito sulla assoggettabilità a permesso di costruire per i camper destinati in maniera durevole ad ospitare persone.

4.2.1. Con l’ordinanza n. 2024 del 2024, la Corte di Cassazione – nel rilevare che il cuore della controversia sottoposta al suo esame si risolve nel quesito se, in tema di rendita catastale, nell’ambito di strutture turistico-ricettive all’aperto (campeggi, villaggi turistici), l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento, quali i maxi-caravan, determini una trasformazione irreversibile o permanente del territorio e, quindi, incidente nel processo valutativo della rendita catastale o non possa, invece, ritenersi catastalmente irrilevante perché detti mezzi soddisfano un bisogno oggettivamente provvisorio (tema coincidente con l’oggetto del presente giudizio) - ha sottolineato di avere già affermato, in analoghe controversie, << l’incidenza nel processo valutativo della rendita catastale di siffatti manufatti, muovendo dall’art. 4, r.d. n. 652 del 1939 (“si considerano come immobili urbani, i fabbricati e le costruzioni stabili di qualunque materiale costruite, diverse dai fabbricati rurali. Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti stabilmente assicurati al suolo"), che pone la “stabile” collocazione di una struttura - del tipo “casa mobile” - come elemento determinante un'alterazione del territorio che non può ritenersi né precaria, né transitoria, in quanto non rimovibile dal luogo in cui è stato posto senza scomporla almeno in parte, ovvero rompendo le aderenze che la tengono avvinta al suolo (Cass. n. 17017/2020, n. 4426/2020; 22559/2022). E si tratta di indagine di fatto riservata al giudice di merito quella che ha ad oggetto la stabilità dei suddetti mezzi di pernottamento, collocati all’interno dell’area del campeggio per incrementarne la capacità ricettiva e solo teoricamente mobili in quanto non appartenenti ai turisti. Essi, dunque, hanno perso la loro mobilità (per lo spostamento «è necessario l’intervento di una impresa specializzata», pag. 8 sentenza) e «sono parte integrante del complesso immobiliare costituente il …, per cui il valore di tali manufatti va computato ai fini della quantificazione della rendita catastale complessiva accertata nei confronti di ….» Come già osservato nella richiamata giurisprudenza di legittimità, temporanee, semmai, sono le modalità di soggiorno dei soggetti ospitati nelle strutture, che nulla hanno in comune con la “stabile” presenza ed utilizzazione delle c.d. "case mobili", la cui rimozione «comporterebbe una “sostanziale alterazione” della capacità ricettiva e reddituale» del campeggio. Trova, pertanto, applicazione il principio secondo cui «L'attribuzione della rendita catastale ad un cespite classificato in categoria D è effettuata mediante stima diretta, tenuto conto degli impianti fissi e di tutte le componenti che, essendo idonee a descrivere l'unità stessa ed influenti rispetto alla quantificazione della relativa rendita, contribuiscono in via ordinaria ad assicurare all'immobile una specifica stabile autonomia funzionale e reddituale.» (Cass. n. 12791/2018). La Corte (Cass. n. 4426/2020 cit.) ha anche evidenziato, richiamando i principi elaborati dalla giurisprudenza penale in materia di abusi edilizi, che «Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera e.5), del d.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001, recante il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, sono, in particolare, da considerarsi nuove costruzioni, comportanti la trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore». Peraltro, anche la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 171/2012, ha affermato che l'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce «quali sono gli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo, e tra essi non figurano le installazioni delle strutture sopra menzionate», per cui l'installazione ‘stabile’, non diretta «a soddisfare esigenze meramente temporanee», di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire. Del resto, appaiono evidenti gli effetti negativi sullo stato dei luoghi e sull’ambiente riconducibili alla collocazione di simili manufatti ove non disciplinata normativamente. Ancora, l'art.1 del d.m. Finanze n. 28 del 1998 ("Regolamento recante norme in tema di costituzione del catasto dei fabbricati e modalità di produzione ed adeguamento della nuova cartografia catastale"), stabilisce che: "Il catasto dei fabbricati rappresenta l'inventario del patrimonio edilizio nazionale" (1^ co.); e che: "Il minimo modulo inventariale è l'unità immobiliare" (2^ co.). L'art.2 definisce come segue l'unità immobiliare: "1. L'unità immobiliare è costituita da una porzione di fabbricato, o da un fabbricato, o da un insieme di fabbricati ovvero da un'area, che, nello stato in cui si trova e secondo l'uso locale, presenta potenzialità di autonomia funzionale e reddituale. (...); 3. Sono considerate unità immobiliari anche le costruzioni ovvero porzioni di esse, ancorate o fisse al suolo, di qualunque materiale costituite, nonché gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo, purché risultino verificate le condizioni funzionali e reddituali di cui al comma 1. Del pari sono considerate unità immobiliari i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale". Risulta, dunque, che l'accatastamento viene dalla normativa riferito non al fabbricato in quanto tale, bensì alla nozione di unità immobiliare urbana (UIU); a sua volta rapportata ad una componente immobiliare (rilevante ex art. 812 cod.civ.) suscettibile di autonoma funzionalità e redditività. Caratteristiche, queste ultime, che la giurisprudenza di legittimità ha varie volte valorizzato ai fini dell'accertamento dei presupposti di accatastabilità di determinate categorie di cespiti, con specifico riguardo agli immobili aventi destinazione industriale o di produzione energetica, quali - tra il resto - le centrali elettriche (Cass. n. 2621/15; 3500/15), i parchi eolici (Cass. n. 4028/2012; n. 24815/2014; n. 3354/2015); le centrali telefoniche (Cass. n. 24924/2016); le piattaforme petrolifere (Cass. n. 3618/2016> >.

In sintesi, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha evidenziato che:

- in tema di rendita catastale, l'installazione stabile di mezzi teoricamente mobili di pernottamento, nell'ambito di strutture turistico-ricettive all'aperto, determinando una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, incide sul processo valutativo della rendita catastale, non potendo ritenersi che gli stessi soddisfino un bisogno oggettivamente provvisorio;

- l'accatastamento viene dalla normativa riferito non al fabbricato in quanto tale, bensì alla nozione di unità immobiliare urbana (UIU); a sua volta rapportata ad una componente immobiliare suscettibile di autonoma funzionalità e redditività,

- sono considerate unità immobiliari anche le costruzioni ovvero porzioni di esse ancorate o fisse al suolo, purché risultino verificate le condizioni funzionali e reddituali.

4.2.2. Sulla base di un percorso logico-argomentativo per certi versi analogo, la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, II, 6768 del 3 novembre 2020) ha sostenuto che: << ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del D.P.R. 380 del 2001 … si intendono quali “interventi di nuova costruzione", quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti.

Alla stregua di quanto indicato alla lett. e.5, sono comunque da considerarsi tali “l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore”.

Quanto alla caratterizzazione funzionale dei manufatti di che trattasi, va rilevato come, per effetto di quanto disposto dal citato art. 3 del T.U. dell’edilizia, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, possa ritenersi consentita in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono; laddove, diversamente, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire.

Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all'uso cui lo stesso è destinato: nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell'opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15 gennaio 2018, n. 150).

La natura precaria di un manufatto, ai fini dell’esenzione dal permesso di costruire, deve quindi ricollegarsi alla intrinseca destinazione materiale di esso ad un uso realmente precario e temporaneo, per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente e sollecita eliminazione.

La precarietà non va, peraltro, confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo.

La precarietà dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula, infatti, un uso specifico ma temporalmente limitato del bene: ai fini della ricorrenza del requisito della precarietà di una costruzione, suscettibile di escludere la necessità del rilascio di un titolo edilizio, dovendosi prescindere dalla temporaneità della destinazione soggettivamente data dal manufatto dal costruttore, con riveniente obbligo di valutare l’opera alla luce della sua obiettiva ed intrinseca destinazione naturale: con la conseguenza che rientrano nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre la concessione edilizia, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo o pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale.

Per individuare la natura precaria di un’opera, si deve quindi seguire “non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale”, per cui se essa è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee, non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, anche ove realizzata con materiali facilmente amovibili (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 1291/2016 cit.); rivelandosi, conseguentemente, idoneo a produrre trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in maniera rilevante e duratura lo stato del territorio, a nulla rilevando l’eventuale precarietà strutturale e l’amovibilità, ove ad essa non si accompagni un uso assolutamente temporaneo e per fini contingenti e specifici.

… Nella specie, le descritte caratteristiche dei manufatti oggetto dell’ordine di demolizione impugnato, comportano una evidente e rilevante trasformazione edilizia dell’area, con la conseguenza che la realizzazione delle opere richiedeva il previo assenso edilizio.

Invero, sono definibili “case mobili”, le strutture non ancorate al terreno, costruite su appositi carrelli, che ne consentono una rapida installazione su qualsiasi terreno privato, camping o villaggio turistico: quelle omologate sono montate su di un pianale omologato che ne consente il trasporto, mentre quelle non omologate, solitamente destinate a campeggi e villaggi turistici, pur essendo ideate per stare ferme, debbono avere caratteristiche tali che ne consentano il facile spostamento.

Ciò che è essenziale è che tali case mobili, ancorché realizzate all’interno di camping o villaggi turistici (condizione, quest’ultima, che ne consente l’ancoraggio al suolo), siano ancorate solo temporaneamente, con caratteristiche, cioè, che ne dimostrino la precarietà: precarietà che è diversa dalla stagionalità, ovvero dalla “ciclicità”.

Questo Consiglio (cfr. Sez. VI, 3 giugno 2014, n. 2842) ha, infatti, chiarito che le opere aventi carattere stagionale, qualora siano orientate alla soddisfazione di interessi permanenti nel tempo, devono essere equiparate alle “nuove costruzioni” necessitando di conseguenza di permesso di costruire.

La pronunzia da ultimo citata, in particolare, ha precisato che “i manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze permanenti, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con un sicuro incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie, posto che il manufatto non precario … non è deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma è destinato ad un utilizzo destinato ad essere reiterato nel tempo in quanto stagionale”.

La ‘precarietà’ dell'opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula infatti “un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità, la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo” (in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2007, n. 6615).

Le caratteristiche tipologiche e funzionali dei manufatti come sopra descritti, inducono, con ogni evidenza, ad escludere che essi siano riconducibili alle previsioni di cui alla lettera e.5) del comma 1 dell'articolo 3 del D.P.R. 380 del 2001.

Al riguardo, giova qui richiamare il condiviso orientamento, secondo cui non possono comunque essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un’utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2011, n. 986; Sez. V, 12 dicembre 2009, n. 7789, 24 febbraio 2003, n. 986 e 24 febbraio 1996, n. 226).

Né può rilevare, in senso contrario, il mero fatto che tali strutture non siano adibite ad “abitazione”, intesa in senso di domicilio principale e/o residenza, dagli utilizzatori, in quanto deve ritenersi che non è la continuità della presenza ad imprimere la funzione, bensì la potenziale fruibilità del manufatto, costante nel tempo, ancorché con la ciclicità dell’alternarsi delle stagioni che la rendano gradevole e/o apprezzabile.

I manufatti funzionali a soddisfare esigenze stabili nel tempo, come quelli del caso di specie, vanno dunque considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, a nulla rilevando la precarietà strutturale, la potenziale rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie; non risultando essi, in concreto, deputati a un uso per fini contingenti, ma rivelandosi, piuttosto, destinati ad un impiego protratto nel tempo>> .

Nello stesso senso, questo Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, II, n. 5965 dell’8 ottobre 2020) ha rappresentato che: << ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380 del 2001, si intendono quali “interventi di nuova costruzione”, quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”.

Alla stregua di quanto indicato alla lett. e.5), sono comunque da considerarsi tali “l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore”.

I limiti per l’applicazione di tale disposizione sono stati chiariti dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 171 del 2-6 luglio 2012, recante declaratoria di illegittimità costituzionale, per la violazione della normativa statale in ordine agli interventi di nuova costruzione, del comma 1 dell’art. 25-bis della legge della Regione Lazio n. 13 del 2007, inserito dall’art. 2 della legge regionale n. 14 del 2011, secondo cui era consentita, nelle strutture ricettive all’aria aperta, previste dall’art. 23, comma 4, della detta legge regionale, l’installazione e il rimessaggio dei mezzi mobili di pernottamento, con relativi preingressi e cucinotti, “anche se collocati permanentemente”.

Quantunque riferita ad altra disciplina legislativa regionale rispetto a quella applicabile alla fattispecie in esame, giova rilevare come la Corte Costituzionale abbia precisato che “l’assunto … secondo cui le strutture mobili … non determinerebbero alcuna trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono … si pone in palese contrasto con la normativa statale e con i principi fondamentali da essa affermati”.

Come da questo Consiglio rilevato (cfr. Sez. VI, 1° aprile 2016, n. 1291) non è possibile, “secondo la Corte, … giungere ad una conclusione diversa per effetto della norma di cui all’art. 6, comma 6, del T.U. sull’edilizia, che consente alle Regioni a statuto ordinario di poter estendere la disciplina sull’attività edilizia libera ad interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli menzionati nel medesimo articolo, poiché tale disposizione si riferisce ad (altri) interventi (atipici) senza che possa essere derogata la disposizione dettata dall’art. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001”.

E, quanto alla presenza di una legislazione regionale suscettibile, secondo quanto nella fattispecie all’esame sostenuto dal giudice di prime cure, di ampliare (rispetto alle previsioni dettate dal T.U.E.) il novero dei manufatti suscettibili di essere realizzati anche in difetto di concessione edificatoria, deve escludersi – come dalla stessa Corte affermato – che la normazione regionale, lungi dal limitarsi a consentire interventi edilizi liberi (ed ulteriori rispetto a quelli nel medesimo articolo menzionati) sia suscettibile di recare vis abrogans rispetto alle disposizioni previste nella definizione stabilita dall’art. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Principio, questo, dalla stessa Corte Costituzionale successivamente ribadito (cfr. sentenza n. 68 del 5 aprile 2018, avente ad oggetto il contrasto della legge della Regione Umbria n. 1 del 2015 con il T.U. dell’Edilizia): laddove, quanto alla possibilità di estendere gli interventi soggetti ad attività edilizia libera a tipologie diverse, rispetto a quelle previste dalla normazione statale, è stato affermato che “pur non essendo precluso al legislatore regionale di esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel testo unico dell’edilizia”.

In ogni caso, la sopravvenienza della disciplina dettata dal D.P.R. n. 380 del 2001, rispetto alle indicazioni ricavabili dalla legislazione regionale (di cui alla l.r. Puglia 11 febbraio 1999, n. 11) esclude che queste ultime, ove dissonanti rispetto alla prima, possano trovare perdurante applicabilità.

Come, infatti, affermato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio (cfr. sentenza 7 aprile 2008, n. 2) “nel momento in cui il legislatore nazionale è intervenuto in materia edilizia, con il T.U. approvato con il D.P.R. n. 380/01, assegnando alle norme volte al riordino della materia contenute in tale T.U. il carattere di norme di principio, debbono ritenersi, per ciò stesso, abrogate le norme delle Regioni a statuto ordinario con esso configgenti; ciò in quanto, fino all’adeguamento delle Regioni a statuto ordinario alle norme di principio recate nel Testo Unico, le norme aventi tale portata in questo contenute sono destinate a prevalere sulle prime”.

… Quanto alla caratterizzazione funzionale dei manufatti di che trattasi – nell’avversata sentenza descritti come “appartamenti mobili installati su due binari longitudinali in ferro provvisti, al centro, di ruote gommate utili allo spostamento e trasporto, e lateralmente di gancio di traino e barre verticali utili a stabilizzarne l’assetto” – va rilevato come, per effetto di quanto disposto dal citato art. 3 del T.U. dell’edilizia, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, possa ritenersi consentita in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono; laddove, diversamente, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, con la conseguenza che per tali manufatti, equiparabili alle nuove costruzioni, necessita il permesso di costruire.

Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato; nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell’opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15 gennaio 2018, n. 150).

La natura precaria di un manufatto, ai fini dell’esenzione dal permesso di costruire, deve quindi ricollegarsi alla intrinseca destinazione materiale di esso ad un uso realmente precario e temporaneo, per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente e sollecita eliminazione.

La precarietà non va, peraltro, confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo.

La precarietà dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula, infatti, un uso specifico ma temporalmente limitato del bene: ai fini della ricorrenza del requisito della precarietà di una costruzione, suscettibile di escludere la necessità del rilascio di un titolo edilizio, dovendosi prescindere dalla temporaneità della destinazione soggettivamente data [a]l manufatto dal costruttore, con riveniente obbligo di valutare l’opera alla luce della sua obiettiva ed intrinseca destinazione naturale: con la conseguenza che rientrano nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre il rilascio di concessione edilizia, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo o pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale.

Per individuare la natura precaria di un’opera, si deve quindi seguire “non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale”, per cui se essa è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee, non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, anche ove realizzata con materiali facilmente amovibili (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 1291/2016 cit.); rivelandosi, conseguentemente, idoneo a produrre trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in maniera rilevante e duratura lo stato del territorio, a nulla rilevando l’eventuale precarietà strutturale e l’amovibilità, ove ad essa non si accompagni un uso assolutamente temporaneo e per fini contingenti e specifici.

… Nella specie, le descritte caratteristiche dei manufatti oggetto dell’ordine di demolizione impugnato, comportano una evidente e rilevante trasformazione edilizia dell’area, con la conseguenza che la realizzazione delle opere richiedeva il previo assenso edilizio.

Invero, sono definibili “case mobili”, le strutture non ancorate al terreno, costruite su appositi carrelli, che ne consentono una rapida installazione su qualsiasi terreno privato, camping o villaggio turistico: quelle omologate sono montate su di un pianale omologato che ne consente il trasporto, mentre quelle non omologate, solitamente destinate a campeggi e villaggi turistici, pur essendo ideate per stare ferme, debbono avere caratteristiche tali che ne consentano il facile spostamento.

Ciò che è essenziale è che tali case mobili, ancorché realizzate all’interno di camping o villaggi turistici (condizione, quest’ultima, che ne consente l’ancoraggio al suolo), siano ancorate solo temporaneamente, con caratteristiche, cioè, che ne dimostrino la precarietà: precarietà che è diversa dalla stagionalità, ovvero dalla “ciclicità”.

Questo Consiglio (cfr. Sez. VI, 3 giugno 2014, n. 2842) ha, infatti, chiarito che le opere aventi carattere stagionale, qualora siano orientate alla soddisfazione di interessi permanenti nel tempo, devono essere equiparate alle “nuove costruzioni”; necessitando, di conseguenza, di permesso di costruire.

La pronunzia da ultimo citata, in particolare, ha precisato che “i manufatti non precari, ma funzionali a soddisfare esigenze permanenti, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con un sicuro incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la precarietà strutturale del manufatto, la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie, posto che il manufatto non precario … non è deputato ad un suo uso per fini contingenti, ma è destinato ad un utilizzo destinato ad essere reiterato nel tempo in quanto stagionale”.

La ‘precarietà’ dell'opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula infatti “un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo” (in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2007, n. 6615).

Le caratteristiche tipologiche e funzionali dei manufatti come sopra descritti, inducono, con ogni evidenza, ad escludere che essi siano riconducibili alle previsioni di cui alla lettera e.5) del comma 1 dell’articolo 3 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Al riguardo, giova qui richiamare il condiviso orientamento, secondo cui non possono comunque essere considerati manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati a un’utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2011, n. 986; Sez. V, 12 dicembre 2009, n. 7789, 24 febbraio 2003, n. 986, e 24 febbraio 1996, n. 226).

Né può rilevare, in senso contrario, il mero fatto che tali strutture non siano adibite ad “abitazione”, intesa in senso di domicilio principale e/o residenza, dagli utilizzatori, in quanto deve ritenersi che non sia la continuità della presenza ad imprimere la funzione, bensì la potenziale fruibilità del manufatto, costante nel tempo, ancorché con la ciclicità dell’alternarsi delle stagioni che la rendano gradevole e/o apprezzabile.

Infatti, i manufatti funzionali a soddisfare esigenze stabili nel tempo, come quelli del caso di specie, vanno considerati come idonei ad alterare lo stato dei luoghi, a nulla rilevando la precarietà strutturale, la potenziale rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie; non risultando essi, in concreto, deputati a un uso per fini contingenti, ma rivelandosi, piuttosto, destinati ad un impiego protratto nel tempo>> .

5. Il Collegio, anche alla luce della richiamata giurisprudenza civile e amministrativa, dalla quale non ha alcuna ragione per discostarsi, ritiene infondate le doglianze proposte con il ricorso in appello.

Infatti, il Collegio ribadisce, condividendo quanto espresso dal primo giudice, nel momento in cui i manufatti sono stabilmente installati all’interno dell’area del campeggio, essi perdono la loro mobilità, con la conseguenza che viene meno la caratteristica di precarietà dell’opera che ne consente, tra l’altro, la loro collocazione in assenza di titoli edilizi.

6. L’art. 7-quinquies del decreto legge 9 agosto 2024, n. 113 (Irrilevanza catastale degli allestimenti mobili in strutture ricettive all’aperto), inserito dalla legge di conversione 7 ottobre 2024, n. 143, al primo comma, dispone che: “ A decorrere dal 1° gennaio 2025, gli allestimenti mobili di pernottamento dotati di meccanismi di rotazione in funzione, ubicati nelle strutture ricettive all'aperto, non rilevano ai fini della rappresentazione e del censimento catastale e sono pertanto esclusi dalla stima diretta di cui all'articolo 30 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1° dicembre 1949, n. 1142, per la determinazione della rendita catastale ”.

Di talché, la norma, a far tempo dal 1° gennaio 2025, ha sancito l’irrilevanza catastale degli allestimenti mobili entro le strutture ricettive all’aperto com campeggi o villaggi turistici.

La norma, che prevede espressamente la data di inizio della sua efficacia, ha carattere innovativo della disciplina catastale, per cui non è una norma di interpretazione autentica.

Ne consegue che proprio la fissazione della data di decorrenza dell’efficacia della nuova norma, nel modificare la disciplina previgente, postula la legittimità del DM impugnato e la corretta applicazione da parte dell’Amministrazione competente della normativa ratione temporis vigente.

7. In conclusione, l’appello deve essere respinto in quanto infondato, mentre la sentenza appellata, congruamente articolata e chiaramente motivata, deve essere confermata.

8. Le spese del giudizio possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 10012 del 2023).

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025, con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO