Pubblicato il 09/12/2025

N. 09676/2025REG.PROV.COLL.

N. 02990/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2990 del 2024, proposto dalla società Sei SC S.r.l. - Società Servizi Ecologici Integrati SC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Anselmi, Giulio Bertone, Giancarlo Cantelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani – TO SC UD, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dagli avvocati Annalisa Molinari, Carlo Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, non costituita in giudizio;
nonché delle seguenti Amministrazioni comunali: Comune di Abbadia San Salvatore, Comune di Anghiari, Comune di Arcidosso, Comune di Arezzo, Comune di Asciano, Comune di Badia Tedalda, Comune di Bibbiena, Comune di Bucine, Comune di Buonconvento, Comune di Campagnatico, Comune di Campiglia Marittima, Comune di Capalbio, Comune di Capolona, Comune di Caprese Michelangelo, Comune di Casole D'Elsa, Comune di Castagneto Carducci, Comune di Castel del Piano, Comune di Castel Focognano, Comune di Castel San Niccolo', Comune di Castelfranco Piandisco', Comune di Castell'Azzara, Comune di Castellina in Chianti, Comune di Castelnuovo Berardenga, Comune di Castiglion Fibocchi, Comune di Castiglion Fiorentino, Comune di Castiglione della Pescaia, Comune di Castiglione D'Orcia, Comune di Cavriglia, Comune di Cetona, Comune di Chianciano Terme, Comune di Chitignano, Comune di Chiusdino, Comune di Chiusi, Comune di Chiusi della Verna, Comune di Cinigiano, Comune di Civitella in Val di Chiana, Comune di Civitella Paganico, Comune di Colle di Val D'Elsa, Comune di Cortona, Comune di Foiano della Chiana, Comune di Follonica, Comune di Gaiole in Chianti, Comune di Gavorrano, Comune di Grosseto, Comune di Isola del Giglio, Comune di Laterina Pergine Valdarno, Comune di Loro Ciuffenna, Comune di Lucignano, Comune di Magliano in SC, Comune di Manciano, Comune di Marciano della Chiana, Comune di Massa Marittima, Comune di Montalcino, Comune di Monte Argentario, Comune di Monte San Savino, Comune di Montemignaio, Comune di Montepulciano, Comune di Monterchi, Comune di Monteriggioni, Comune di Monteroni D'Arbia, Comune di Monterotondo Marittimo, Comune di Montevarchi, Comune di Monticiano, Comune di Montieri, Comune di Murlo, Comune di Orbetello, Comune di Ortignano Raggiolo, Comune di Piancastagnaio, Comune di Pienza, Comune di Pieve Santo Stefano, Comune di Piombino, Comune di Pitigliano, Comune di Poggibonsi, Comune di Poppi, Comune di Pratovecchio Stia, Comune di Radda in Chianti, Comune di Radicofani, Comune di Radicondoli, Comune di Rapolano Terme, Comune di Roccalbegna, Comune di Roccastrada, Comune di San Casciano dei Bagni, Comune di San Gimignano, Comune di San Giovanni Valdarno, Comune di San Quirico D'Orcia, Comune di San CE, Comune di Sansepolcro, Comune di Santa Fiora, Comune di Sarteano, Comune di Sassetta, Comune di Scansano, Comune di Scarlino, Comune di Seggiano, Comune di Semproniano, Comune di Siena, Comune di Sinalunga, Comune di Sorano, Comune di Sovicille, Comune di Subbiano, Comune di Suvereto, Comune di Talla, Comune di Terranuova Bracciolini, Comune di Torrita di Siena, Comune di Trequanda, Regione SC, Provincia di Siena, Provincia di Arezzo, Provincia di Grosseto, Provincia di Livorno, delle società Utiliteam Co. S.r.l., Agknserca S.n.c. di GI TO, CH VA, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la SC (Sezione Seconda) n. 00026/2024, resa tra le parti, sul ricorso in riassunzione del giudizio n.r.g. 1688/2021 T.a.r. per la Lombardia - Milano, Sezione I, per l’annullamento dei seguenti atti:

- delibera TO n. 9 del 12.05.2021 con oggetto: “Determinazione secondo il Metodo Tariffario RE del PEF d'Ambito per l'esercizio 2019 relativo al servizio prestato dal ST EI SC - Calcolo per i singoli Comuni dell'Ambito del Conguaglio 2019 da imputare sul PEF RE 21”;

- delibera n. 10 el 26.05.2021 con oggetto: “Determinazione dei Limiti di crescita per singolo Comune a fini PEF RE 2021 e a fini Accordo procedimentale Servizi Opzionali”;

- delibera n. 11 del 26 maggio 2021 avente ad oggetto: “Detrazioni per finanziamenti regionali”;

- delibera n. 2 del 26 magio 2021 avente ad oggetto: “Determinazione del Corrispettivo Impianti per singolo Comune da imputare sul PEF RE 2021”;

- delibera n. 14 del 17 giugno 2021 con oggetto: “Ricognizione dei servizi opzionali e delle modalità di copertura del conguaglio 2020: determinazione dei PEF comunali complessivi corrispondenti ai Limiti di crescita”

- delibera n. 15 del 17 giugno 2021 avente ad oggetto: “Determinazione dei PEF RE 2021 per singolo Comune ante applicazione dei Limiti di crescita e relative istanze di supero”;

- delibera n. 16 del 17 giugno 2021 avente ad oggetto: “Istanze di superamento dei Limiti di crescita e ulteriori adempimenti funzionali alla determinazione dei singoli PEF comunali 2021 con provvedimenti del Direttore Generale” e la nota di accompagnamento prot. n.0003784 del 21 giugno 2021 con cui le suddette delibere sono state comunicata a EI SC;

- Relazione sullo stato della procedura di Validazione, rilasciata dal Validatore con sua prot.1258 del 23.3.2021;

- la delibera dell'Assemblea TO n.20 dell'11 settembre 2020 con la quale l’Assemblea ha dato mandato al Direttore Generale di determinare i driver per la ripartizione a livello comunale del PEF di Ambito;

- la delibera dell’Assemblea n. 23 del 25 settembre 2020 di approvazione della Relazione del Direttore Generale ad oggetto “Driver per la ripartizione a livello comunale delle Entrate Tariffarie (ΣT) del PEF di Ambito”;

- la delibera TO n.31/20 con la quale è stata approvata la Relazione Tecnica “Limiti di crescita ai sensi dell'art. 4 della Delibera RE n. 443/19: Metodologia per la determinazione dei valori dei coefficienti QLa e PGa”;

- la delibera TO n.27/2020 riguardante la determinazione del Corrispettivo Impianti 2020 da imputare nel PEF 2020;

- la delibera TO n. 4 del 25 marzo 2021 che ha approvato gli effetti di rettifica del Corrispettivo Impianti 2021 indotti dalla Consuntivazione del Corrispettivo Impianti dell'esercizio 2019 per un importo complessivo netto in aumento di € 1.707.432;

- la delibera TO n. 5 del 25 marzo 2021 che, in esecuzione di quanto previsto nelle ivi richiamate convenzioni nonché di successivi atti deliberativi rilevanti in materia di tariffa di conferimento impianti, ha approvato la programmazione dei Flussi RUI e Organico agli impianti e il relativo Corrispettivo Impianti di Preventivo per l'anno 2021 di importo pari a € 47.786.672;

- la delibera TO n. 26 del 13.11.2020 sull'approvazione dei conguagli 2018;

- la Nota TO prot. n. 2114 del 26 marzo 2021 di formale avvio del procedimento;

- la Nota TO prot. n. 0003194 del 18 maggio 2021;

- la Nota TO prot. n. 0001563 dell'8 marzo 2021;

- in via derivata, tutte le delibere di consiglio comunale con le quali è stato preso atto della validazione operata con le determine dell'ETC sopra riportate, e precisamente:

- Delibera Consiglio Comunale di Anghiari 30 luglio 2021 n. 21

- Delibera Consiglio Comunale di Arezzo 29 giugno 2021 n. 100

- Delibera Consiglio Comunale di Badia Tedalda 29 giugno 2021 n. 19

- Delibera Consiglio Comunale di Bibbiena 28 giugno 2021, n. 32

- Delibera Consiglio Comunale di Bucine 30 giugno 2021 n. 39

- Delibera Consiglio Comunale di Capolona 30 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Caprese Michelangelo 23 giugno 2021 n. 21

- Delibera Consiglio Comunale di Castel Focognano 30 giugno2021 n. 24

- Delibera Consiglio Comunale di Castel San Niccolò 30 giugno 2021 n. 25

- Delibera Consiglio Comunale di Castelfranco Piandiscò 28 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Castiglion Fibocchi 30 giugno 2021 n. 12

- Delibera Consiglio Comunale di Castiglion Fiorentino 30 giugno 2021 n. 59

- Delibera Consiglio Comunale di Cavriglia 26 giugno 2021 n. 24

- Delibera Consiglio Comunale di Chitignano 29 giugno 2021 n. 7

- Delibera Consiglio Comunale di Chiusi della Verna 29 giugno 2021 n. 21

- Delibera Consiglio Comunale di Civitella in Val di Chiana 30 giugno 2021 n. 35

- Delibera Consiglio Comunale di Cortolona 30 giugno 2021 n. 54

- Delibera Consiglio Comunale di Foiano della Chiana 29 giugno 2021 n. 33

- Delibera Consiglio Comunale di Laterina Pergine Valdarno 30 giugno 2021 n. 34

- Delibera Consiglio Comunale di Loro Ciuffena 29 luglio 2021 n. 37

- Delibera Consiglio Comunale di Lucignano 26 giugno 2021 n. 31

- Delibera Consiglio Comunale di Marciano della Chiana 30 giugno 2021 n. 32

- Delibera Consiglio Comunale di Monte San Savino 28 giugno 2021 n. 37

- Delibera Consiglio Comunale di Montevarchi 30 giugno 2021, n. 22

- Delibera Consiglio Comunale di Monterchi 27 luglio 2021, n. 55

- Delibera Consiglio Comunale di Ortignano Raggiolo 29 giugno 2021 n. 18

- Delibera Consiglio Comunale di Pieve Santo Stefano 30 giugno 2021 n. 20

- Delibera Consiglio Comunale di Poppi 30 giugno 2021 n. 48

- Delibera Consiglio Comunale di Pratovecchio 29 giugno 2021 n. 17

- Delibera Consiglio Comunale di San Giovanni Valdarno 29 giugno 2021 n. 31

- Delibera Consiglio Comunale di Sansepolcro 29 giugno 2021 n. 79

- Delibera Consiglio Comunale di Sestino 30 giugno 2021 n. 19

- Delibera Consiglio Comunale di Subbiano 30 giugno 2021 n. 29

- Delibera Consiglio Comunale di Talla 29 giugno 2021 n. 13

- Delibera Consiglio Comunale di Terranuova Bracciolini 23 luglio 2021 n. 49

- Delibera Consiglio Comunale di Castell'Azzara 30 giugno 2021 n. 17

- Delibera Consiglio Comunale di Scarlino 30 giugno 2021 n. 15

- Delibera Consiglio Comunale di Grosseto 28 giugno 2021 n. 64

- Delibera Consiglio Comunale di Isola del Giglio 31 luglio 2021 n. 32

- Delibera Consiglio Comunale di Monte Argentario 30 giugno 2021 n. 45

- Delibera Consiglio Comunale di Semproniano 29 giugno 2021 n. 13

- Delibera Consiglio Comunale di Capalbio 30 giugno 2021 n. 28

- Delibera Consiglio Comunale di Roccalbegna 30 giugno 2021 n. 19

- Delibera Consiglio Comunale di Massa Marittima 30 luglio 2021 n. 31

- Delibera Consiglio Comunale di Monterotondo Marittimo 30 giugno 2021 n. 14

- Delibera Consiglio Comunale di Campagnatico 30 giugno 2021 n. 26

- Delibera Consiglio Comunale di Manciano 29 giugno 2021 n. 27

- Delibera Consiglio Comunale di Scansano 29 giugno 2021 n. 27

- Delibera Consiglio Comunale di Follonica 30 giugno 2021 n. 54

- Delibera Consiglio Comunale di Castel del Piano 30 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Civitella Paganico 28 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Gavorrano 28 giugno 2021 n. 31

- Delibera Consiglio Comunale di Roccastrada 29 luglio 2021 n. 36

- Delibera Consiglio Comunale di Magliano in SC 30 giugno 2021 n. 16

- Delibera Consiglio Comunale di Seggiano 28 giugno 2021 n. 24

- Delibera Consiglio Comunale di Montieri 25 giugno 2021 n. 27

- Delibera Consiglio Comunale di Cinigiano 30 giugno 2021 n. 33

- Delibera Consiglio Comunale di Santa Fiora 29 giugno 2021 n. 28

- Delibera Consiglio Comunale di Arcidosso 30 giugno 2021 n. 15

- Delibera Consiglio Comunale di Castiglione della Pescaia 30 giugno 2021 n. 43

- Delibera Consiglio Comunale di Orbetello 30 giugno 2021 n. 32

- Delibera Consiglio Comunale di Sorano 29 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Pitigliano 30 giugno 2021 n. 34

- Delibera Consiglio Comunale di Piombino 30 giugno 2021 n. 76

- Delibera Consiglio Comunale di Castagneto Carducci 15 luglio 2021 n. 34

- Delibera Consiglio Comunale di Sassetta 29 luglio 2021 n. 21

- Delibera Consiglio Comunale di Campiglia Marittima 29 giugno 2021 n.61

- Delibera Consiglio Comunale di San CE 21 luglio 2021 n. 77

- Delibera Consiglio Comunale di Suvereto 28 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Abbadia San Salvatore 29 giugno 2021 n. 35

- Delibera Consiglio Comunale di Asciano 30 giugno 2021 n. 49

- Delibera Consiglio Comunale di Casole d'Elsa 30 giugno 2021 n. 65

- Delibera Consiglio Comunale di Castellina in Chianti 29 giugno 2021 n. 22

- Delibera Consiglio Comunale di Castelnuovo 30 giugno 2021 n. 49

- Delibera Consiglio Comunale di Castiglione d'Orcia 30 giugno 2021 n. 45

- Delibera Consiglio Comunale di Cetona 30 giugno 2021 n. 44

- Delibera Consiglio Comunale di Chianciano Terme 30 giugno 2021 n. 34

- Delibera Consiglio Comunale di Chiusdino 31 luglio 2021 n. 42

- Delibera Consiglio Comunale di Chiusi 29 giugno 2021 n. 30

- Delibera Consiglio Comunale di Colle di Val d'Elsa 29 giugno 2021 n. 80

- Delibera Consiglio Comunale di Gaiole in Chianti 30 giugno 2021 n. 38

- Delibera Consiglio Comunale di Montalcino 30 giugno 2021 n. 31

- Delibera Consiglio Comunale di Montepulciano 29 giugno 2021 n. 50

- Delibera Consiglio Comunale di Monteriggioni 26 luglio 2021 n. 65

- Delibera Consiglio Comunale di Monteroni 30 giugno 2021 n. 36

- Delibera Consiglio Comunale di Monticiano 29 giugno 2021 n. 25

- Delibera Consiglio Comunale di Piancastagnaio 30 giugno 2021 n. 47

- Delibera Consiglio Comunale di Pienza 29 giugno 2021 n. 29

- Delibera Consiglio Comunale di Poggibonsi 29 giugno 2021 n. 33

- Delibera Consiglio Comunale di Radda in Chianti 30 giugno 2021 n. 29

- Delibera Consiglio Comunale di Radicofani 29 giugno 2021 n. 17

- Delibera Consiglio Comunale di Radicondoli 30 giugno 2021 n. 26

- Delibera Consiglio Comunale di Rapolano 29 giugno 2021 n. 45

- Delibera Consiglio Comunale di San Casciano dei Bagni 30 giugno 2021 n. 33

- Delibera Consiglio Comunale di San Gimignano 29 luglio 2021 n. 53

- Delibera Consiglio Comunale di San Quirico d'Orcia 26 luglio 2021 n. 38

- Delibera Consiglio Comunale di Sarteano 30 giugno 2021 n. 76

- Delibera Consiglio Comunale di Siena 29 luglio 2021 n. 135

- Delibera Consiglio Comunale di Sinalunga 30 giugno 2021 n. 48

- Delibera Consiglio Comunale di Sovicille 30 giugno 2021 n. 34

- Delibera Consiglio Comunale di Torrita 30 giugno 2021 n. 66

- Delibera Consiglio Comunale di Trequanda 30 giugno 2021 n. 31

e, in via subordinata:

- deliberazione RE n. 443/2019/R/RIF del 31 ottobre 2019 e relativi allegati;

- deliberazione RE n. 57/2020/R/RIF del 3 marzo 2020 e relativi allegati;

- determinazione RE n. 02/drif/2020 del 27 marzo 2020 e relativi allegati;

- deliberazione RE n. 493/2020/R/RIF del 24 novembre 2020 e relativi allegati;

- ogni atto presupposto e preparatorio, conseguente e comunque connesso a tutti quelli precedentemente indicati nonché per il risarcimento del danno.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità per il Servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani – TO SC UD;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la consigliera IL NO,

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante è il gestore del servizio integrato (raccolta e trasporto, spazzamento) dei rifiuti urbani nelle province comprese nell’ambito di competenza della TO SC UD.

Con il ricorso di primo grado ha impugnato i provvedimenti, meglio indicati in epigrafe, con cui quest’ultima ha provveduto ad avviare e completare il percorso di determinazione dei Piani Economici e Finanziari (PEF) per l’anno 2021 relativi ai Comuni insistenti sul territorio, dei cd. driver di ripartizione a livello comunale delle entrate tariffarie e dei parametri per la definizione del tetto alla crescita delle tariffe relative alla TARI.

Sono stata impugnate, altresì, le delibere comunali di approvazione delle tariffe TARI per il 2021 e, in via subordinata, le deliberazioni della Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambienti – RE (con le quali sono stati definiti i criteri di riconoscimento dei costi efficienti del servizio integrato dei rifiuti per il periodo 2018-2021, le semplificazioni procedurali della relativa disciplina tariffaria nonché chiarimenti applicativi).

Il ricorso è stato inizialmente proposto innanzi al T.a.r. per la Lombardia, il quale, con ordinanza n. 506 del 2023, ha declinato la propria competenza funzionale indicando quale giudice competente il T.a.r. per la SC.

1.1. Nello specifico, con il primo motivo del ricorso introduttivo, la società ha censurato il procedimento posto in essere da TO SC UD ed il suo esito nel validare un PEF 2021 che, secondo l’appellante. non garantisce l ’equilibrio economico finanziario della gestione.

1.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, EI SC ha contestato che TO SC UD abbia determinato i limiti di crescita alle tariffe non per tutto l’Ambito, bensì per ogni Comune ed a ribasso rispetto a quanto sarebbe stato lecito attendersi alla luce dei dati forniti dall’appellante.

1.3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo, è stato dedotto che TO SC UD sarebbe incorsa in errore anche nel valutare i coefficienti di gradualità per la determinazione del conguaglio 2019 che avrebbe dovuto essere riconosciuto a favore di EI SC nell’annualità 2021.

1.4. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo, EI SC ha contestato che con la delibera n. 12 del 26 maggio 2021 TO SC UD abbia approvato il corrispettivo per gli impianti da imputare sul PEF 2021 senza imporre un limite alla crescita, imputato soltanto alla componente tariffaria in capo a EI SC.

1.5. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo, EI SC ha dedotto l’illegittimità derivata delle delibere comunali (indicate in epigrafe) di recepimento del sistema tariffario declinato dalla TO SC sud. Tali recepimenti, effettuati in attuazione dell’art. 3 bis comma 1 bis del d.l. n. 138/2011, consisterebbero in mere prese d’atto di quanto deciso dall’Autorità di ambito, senza che l’ente locale abbia potuto scostarsi dai PEF e dalle relative validazioni deliberate dalla TO.

1.6. Con il sesto motivo di ricorso, in via subordinata e ulteriormente cautelativa, EI SC ha introdotto una domanda di annullamento anche degli atti attraverso cui RE ha introdotto e disciplinato il nuovo regime tariffario MTR (delibera n. 443/2019) applicabile ai gestori del servizio integrato dei rifiuti.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. NULLITÀ DELLA SENTENZA DEL TAR TO PER CARENZA DI ELEMENTI STRUTTURALI CHE INCIDONO SULLA COMPRENSIBILITÀ DELLA SENTENZA STESSA.

I.1. La sentenza appellata presenterebbe gravi omissioni, tali da rendere carente il percorso argomentativo seguito dal T.a.r., quasi ai limiti della nullità dell’intera decisione.

I.2. Nello specifico, in data 8 gennaio 2024 veniva comunicato ai difensori il deposito della sentenza qui appellata. Tuttavia, scaricando dal fascicolo elettronico la sentenza risultava piena di punti interrogativi (pagg. 24, 25, 33, 34, 37 All. A).

I.3. I difensori comunicavano al Tribunale amministrativo per le vie brevi l’anomalia che non consentiva di comprendere il percorso argomentativo seguito.

I.4. In data 15 gennaio 2024, il T.a.r. comunicava alle parti un nuovo deposito della sentenza (All. B). Tuttavia, questa volta, al posto dei punti di domanda all’interno di rombi neri, vi erano degli spazi vuoti che non hanno risolto il problema, rimanendo la portata oscura della sentenza (pagg. 19, 20, 27, 28, 30 All. B).

I.5. Ricevuta questa seconda sentenza con gli spazi, i difensori dell’appellante hanno trasmesso al T.a.r. una lettera segnalando puntualmente tutte le mancanze (All. C). Tuttavia, ad oggi, non è stata trasmessa loro alcuna sentenza in formato leggibile.

Le mancanze del testo della sentenza sarebbero di entità e rilevanza tale da non potere essere ascritte nel perimetro dell’errore materiale suscettibile di correzione ex art. 86 c.p.a. atteso che non sarebbe dato sapere quali formule e/o parametri abbia inteso inserire il T.a.r. nel corpo della motivazione della sentenza impugnata.

II. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 4 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA RE N. 443/2019, DELLA DELIBERA RE N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE RE N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI TO NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO.

II.1. Nel capo della sentenza di cui al punto 4.1 e seguenti, il T.a.r. respinge i motivi primo e sesto del ricorso.

Il fulcro di questo insieme di censure risiede nel fatto che TO SC UD avrebbe approvato e validato i PEF per il servizio rifiuti, da cui ricavare le tariffe, senza tenere conto che la situazione gestionale che andava a validare era in disequilibrio economico-finanziario.

Al riguardo, il metodo RE permetteva all’TO di presentare apposita istanza per il superamento dei limiti alla crescita tariffaria e, così, ovviare alla situazione di squilibrio. Tuttavia, l’TO, sostenendo di non essere in possesso del piano industriale del gestore, ha ritenuto di non poter dedurre lo squilibrio economico finanziario della gestione a cui avrebbe dovuto rimediare.

Uno dei temi che si è posti in primo grado è che l’TO non avrebbe consentito al ST di presentare il Piano industriale, e comunque non avrebbe recepito le indicazioni di EI SC in merito all’effettivo squilibrio economico finanziario della gestione.

Quest’ultimo, peraltro, sarebbe stato evidente e già noto da tempo ad TO, anche a prescindere da qualsivoglia Piano industriale, che, sotto questo profilo, sarebbe stato irrilevante ed ultroneo.

Al riguardo, il metodo RE-1 all’epoca vigente permetteva all’TO di presentare apposita istanza per il superamento dei limiti alla crescita tariffaria e, così, ovviare alla situazione di squilibrio. Tuttavia l’TO, sostenendo di non essere in possesso del piano industriale del ST, ha ritenuto di non poter dedurre lo squilibrio economico finanziario della gestione a cui avrebbe dovuto rimediare.

Il primo giudice non avrebbe colto che questa vicenda trova la sua regolamentazione nel MTR-1 di RE che imposta su base annuale la valutazione del PEF e dell’equilibrio economico finanziario della gestione.

Secondo l’appellante, se in un’annualità si gestisce in disequilibrio (ad esempio perché l’Ente d’ambito ha validato PEF in maniera errata), si crea un danno immediato e non è possibile recuperare l’equilibrio nell’anno successivo.

L’errore del T.a.r. sarebbe confermato, ad esempio, dal riferimento al “ documento di consultazione 196/2021/RIF (punto 5.18, che sebbene riferito al MTR-2 reca considerazioni utili agli scopi di cui al presente scrutinio… Non è un caso che per l’attivazione della richiesta occorre inviare alla autorità un PEF pluriennale aggiornato e rivisto con l’evidente scopo di evidenziare le possibilità di recupero di efficienza nella gestione del servizio e di equilibrio economico finanziario che impatti il meno possibile sulla utenza ”.

Sovrapponendo la portata del MTR-2 (base pluriennale non applicabile a questa vicenda) e del MTR-1 (base annuale applicabile in questa vicenda), il T.a.r. ha valutato gli effetti della validazione del PEF da parte dell’TO alla luce della possibilità di recuperare il disequilibrio su base pluriennale.

Questo procedere, però, sarebbe errato perché nel caso in esame poteva aversi riferimento solo ad una valutazione dell’equilibrio su base annuale.

II.3. Se l’TO avesse correttamente svolto la propria istruttoria e le opportune valutazioni avrebbe rilevato che i PEF validati determinano uno squilibrio economico finanziario. Con una differenza in termini monetari (per conguaglio 2019 e PEF 2021) di euro 20 milioni circa.

Rispetto a questi motivi di ricorso, TO ha eccepito che:

- l’eventuale superamento del limite tariffario richiesto dall’Ente territorialmente competente presuppone necessariamente l’accertamento positivo e inconfutabile di un rischio di default e tale da compromettere la continuità nell’erogazione del servizio.

- lo squilibrio economico-finanziario che mette il gestore nelle condizioni di non essere in grado di proseguire il servizio non può derivare meccanicisticamente da una perdita di bilancio contingente, limitata ad un solo esercizio.

- in ogni caso, la prova della situazione di squilibrio economico-finanziario deve essere corredata da un piano economico-finanziario di portata pluriennale aggiornato e rivisto che descriva le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione.

II.4. Con il sesto motivo del ricorso introduttivo, EI SC, in via subordinata e ulteriormente cautelativa, ha introdotto una domanda di annullamento anche degli atti attraverso cui RE ha disciplinato il nuovo regime tariffario MTR applicabile ai gestori del servizio integrato dei rifiuti.

II.5. Il T.a.r. scrive che le doglianze non persuadono, giustificando la sua decisione sul fatto che, negli atti impugnati, l’TO avrebbe fatto riferimento anche all’equilibrio economico-finanziario ed argomenta: “ La TO evidenzia condivisibilmente che la nozione di equilibrio economico finanziario rilevante ai fini del MTR non necessariamente deve essere traguardata al singolo esercizio economico finanziario ma possa giungere a valutare periodi pluriennali ”.

II.6. Tuttavia, il T.a.r. non avrebbe attentamente valutato il fatto che nella vigenza del MTR-1 l’equilibrio economico-finanziario si rileva su base annuale e non è corretto ritenere che l’eventuale assenza di equilibrio possa essere recuperata negli anni successivi. Ciò potrebbe valere con il MTR-2, non applicabile in questo caso, ma non con il MTR-1. Uno squilibrio nel 2020 o 2021 si consolida in quell’annualità e non può essere recuperato.

In tal senso non sarebbe corretto affermare che i documenti di consultazione del 2022 e 2023 (docc. 51 e 52 parte resistente), così come il 196/2021 e 282/2021, facciano una ricognizione dei principi generali. Infatti, tali documenti sono riferiti unicamente al MTR-2 e non sarebbero da prendere a parametro di riferimento per il presente caso.

Ugualmente impropria sarebbe la citazione degli artt. 177 d.lgs. n. 36/2023 e 165 d.lgs. n. 50/2016, in materia di equilibrio e sostenibilità nei rapporti concessori.

II.7. Ulteriormente errato sarebbe il passaggio della sentenza in cui si afferma che l’TO avrebbe più volte comunicato a EI SC la necessità di un Piano Industriale pluriennale che non sarebbe stato trasmesso dal gestore.

In ogni caso, indipendentemente dalla tempestività dell’invio delle osservazioni contenute nella nota EI prot. 16950/2021, non poteva essere addossata alla società la responsabilità di non aver fornito un Piano Industriale pluriennale in un momento in cui:

- l’equilibrio economico finanziario sarebbe da valutare su base annuale;

- TO avrebbe avuto già tutti gli elementi per poter verificare il disequilibrio della gestione, disequilibrio, peraltro, più volte segnalato espressamente da EI SC, che al riguardo aveva richiesto ad TO di prenderne atto e provvedere di conseguenza.

Una conferma dell’errore metodologico potrebbe rinvenirsi alla circostanza, richiamata dal T.a.r., che in sede di approvazione del PEF 2022-2023 l’TO abbia ricevuto dalla ricorrente “ gli elementi necessari per la verifica dello squilibrio economico finanziario, adottando le misure sul limite di crescita tariffario ”.

Ciò non avrebbe niente a che vedere con il PEF 2021, visto che dal 2022 in avanti il metodo applicabile era diverso, cioè il MTR-2 che consentiva di traguardare il PEF a livello pluriennale.

In altre parole, il T.a.r. ha rilevato lo squilibrio, ma ha giustificato l’agire dell’TO, sottovalutando lo squilibrio annuale perché apparentemente recuperabile negli anni futuri. Ma questo non sarebbe possibile e lo squilibrio del 2021 nasce e termina in quell’annualità creando, secondo l’appellante, un danno non più conguagliabile negli anni a venire (e, di fatto, ad oggi non recuperato, così come per il 2020).

Ne è una prova il fatto che l’art. 19 del MTR-1, richiamato dal T.a.r. faccia riferimento ad aggiornamenti dei PEF annuali e non pluriennali.

II.8 EI avrebbe comunque fornito tutte le informazioni necessarie.

Basti ricordare che - oltre ai dati di bilancio, già nella disponibilità di TO - anche nella Relazione di accompagnamento al PEF 2021 (doc. 132, All. 12, Fasc. EI - pagine 65, 66 e 67) la società ha evidenziato espressamente la situazione di squilibrio economico finanziario formulando ad TO richiesta di istanza di superamento del limite alla crescita tariffaria.

Sarebbe quindi errato affermare che all’atto dell’approvazione dei PEF 2021 (17.06.2021) l’TO non disponesse dei risultati del bilancio 2020, che è stato approvato dall’Assemblea dei soci solo in data 30.07.2021 (cfr. comunicato stampa sub doc. 19 TO), contestualmente al tanto agognato Piano Industriale.

A fronte di un PEF grezzo di EI SC - approvato da TO e riportante i costi sostenuti dalla società - che ammonta a complessivi 128 milioni di euro circa, l’TO ha approvato una tariffa (per effetto dei tagli per il limite alla crescita) di soli 119 milioni di euro circa (peraltro come già fatto anche nel 2020), la società non potrà mai essere in grado di coprire i propri costi e che ciò continuerà a generare ed alimentare il disequilibrio economico e finanziario.

Sarebbe concettualmente errata la giustificazione fornita dal T.a.r. per cui “ Tale situazione economico finanziaria di perdita, peraltro, non implica l’impossibilità di agire sui costi (o su altre componenti della gestione del servizio) anziché sulle tariffe a carico dell’utenza …”; ciò in quanto il MTR-1 (cfr. in particolare, Art. 6 – Costi Riconosciuti) stabilisce, piuttosto, che i costi del ST relativi all’anno n-2 e che rispettino i requisiti previsti dal metodo medesimo - come quelli dei PEF di EI SC - siano dei costi efficienti.

In sostanza i costi - come risultanti dai bilanci del gestore ed espressamente riconosciuti all’interno del PEF grezzo (certificato dal Validatore, quale soggetto terzo e indipendente) - sono “efficienti” per stessa previsione del MTR-1.

II.9. Se l’TO avesse correttamente svolto la propria istruttoria e le opportune valutazioni avrebbe rilevato che i PEF validati determinano uno squilibrio economico finanziario, con una differenza in termini monetari (per conguaglio 2019 e PEF 2021) di euro 20 milioni di euro circa, riferiti sia all’odierno ricorso sia al giudizio deciso dal T.a.r. SC con sentenza n. 1248/2023, come dettagliato nelle Relazioni depositate sub doc. 132 (in Fasc. atti e documenti in n.r.g. 1688/2021 T.a.r. Milano) e sub doc. 6 (in Fasc. atti e documenti in RG 265/2023 T.a.r. SC).

L’TO non ha colto le osservazioni del gestore ed ha proceduto comunque a validare i PEF, con un danno per EI SC di € 22.116.286 alla data del 30/09/2023 per gli esercizi 2019 e 2021.

II.10. Sarebbe errata anche l’argomentazione usata dal T.a.r. per respingere il sesto motivo di ricorso, quello cioè dedicato in via subordinata a contestare le delibere RE qualora interpretate nel senso da legittimare l’agire di TO, svincolandola da ogni onere in merito all’accertamento dello squilibrio economico finanziario.

Il ragionamento di fondo del giudice di primo grado sarebbe errato perché prende le mosse da una incongrua applicazione del MTR1 e MTR2, come se fossero interscambiabili.

III. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 5 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C.

VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA RE N. 443/2019, DELLA DELIBERA RE N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE RE N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI TO NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO.

III.1. Nel capo (punto) n. 5 e seguenti della sentenza, il T.a.r. ha respinto il secondo motivo del ricorso introduttivo con cui EI SC aveva censurato che TO SC UD avesse determinato i limiti di crescita alle tariffe non per tutto l’Ambito, bensì per ogni Comune e comunque a ribasso rispetto ai dati oggettivi offerti da EI.

Qualora infatti la situazione lo richieda, l’TO può proporre un’istanza ad RE chiedendo di permettere il superamento di detti limiti (al fine di garantire una tariffa quanto più congrua rispetto alla gestione del servizio che si prospetta).

L’appellante sottolinea che il metodo RE non dice mai che il tetto alla crescita si possa superare solo fino ad arrivare al PEF grezzo, ma che il gestore ha diritto al riequilibrio e che è dovere di TO analizzarlo e garantirlo in ogni caso.

Il superamento del limite di crescita, infatti, è uno degli strumenti che RE mette a disposizione dell’TO per consentire di evitare una situazione di disequilibrio qualora quelle tariffe non siano in grado di garantirlo, considerando che nel corso degli anni i costi potrebbero aumentare, come nel caso di EI.

L’TO SC UD, per l’anno 2021, ha quantificato a favore di EI SC una tariffa ante applicazione dei limiti (v. delibera n. 15/2021, All. 4 alla Relazione Tecnica sub doc. 132) notevolmente più alta rispetto alla tariffa applicata nel 2020, eccedente dunque il tetto massimo consentito (in assenza di istanza di superamento) dal MTR del 6,6%.

Poi, successivamente, ha approvato il limite di crescita per ogni singolo Comune (e non per tutto l’Ambito) con valori che vanno da un minimo di 3,7% ad un massimo di 6,6% ed un valore medio indicato per l’ATS di 6,1% (v. delibera n. 16/2021 – cfr. doc. 7).

Tuttavia, il metodo adottato dall’TO avrebbe invece dovuto fissare il 𝜌𝑎 (limite di crescita) al 6,6% per ogni Comune (cioè nel suo valore più alto), considerando l’inadeguatezza della tariffa dell’anno precedente ai fini della copertura dei costi efficienti, come più volte rappresentato da EI SC (cfr. doc. 131 - nota prot. 0016950 del 25 maggio 2021).

Ciò ha comportato un conseguente taglio di tutti gli eccessi rispetto al tetto massimo per Comune (da 6,6% a 6,1%) e conseguentemente l’impossibilità per EI SC di recuperare dette decurtazioni nel Corrispettivo Complessivo, con un danno di 500.000,00 euro.

Decidendo di suddividere per ciascun Comune i singoli coefficienti da considerare per i limiti di crescita, l’TO avrebbe violato la disciplina RE creando un danno al ST che organizza la sua attività in un’ottica d’Ambito e non certo frazionata a livello comunale.

III.4. In un contesto di disequilibrio grave ed evidente, e di crescita esponenziale dei servizi (richiesti dai Comuni e certificati dai PSE presentati dai medesimi), la definizione dei parametri per la definizione del tetto alla crescita non può seguire un processo analitico e frazionato, strumentale all’abbattimento ulteriore della tariffa riconosciuta a EI e alla penalizzazione della stessa oltre i limiti del sostenibile.

III.5. Con riferimento ai parametri QL e PG, il T.a.r. sostiene che sarebbe condivisibile la tesi di parte resistente, per cui molte delle componenti di costo in realtà sarebbero state tenute in considerazione dall’TO stessa.

EI evidenzia in contrario che il limite definito nel 2021 è vicino al limite massimo solo perché i PG e QL applicati sui PEF dell’anno 2021 sono stati determinati con riferimento ad un arco biennale e quindi come somma dei PG e QL di due anni (questo perché nel 2020 causa emergenza Covid le tariffe sono state congelate all’anno precedente).

In condizioni ordinarie in cui la base per il calcolo della crescita tariffaria fosse stata l’anno 2020 i QL e PG calcolati secondo la metodologia definita da ATS avrebbero portato ad una crescita tariffaria di circa il 3,5% nonostante il PSE dei servizi 2021 (che viene tra l’altro utilizzato per la determinazione dei PG e QL) accolga una crescita del 12% rispetto a quello del 2020.

Nonostante l’evidente insufficienza del Corrispettivo “Post limiti” a coprire i costi di EI SC e a rappresentare l’effettiva dinamica dei servizi richiesti e nonostante i QL e i PG 2021 siano il frutto della somma di due anni, il tetto alla crescita definito non raggiunge il limite massimo previsto da RE.

III.6. Il T.a.r. ha poi ritenuto priva di interesse per la ricorrente la censura sul riferimento biennale in quanto, oltre al fatto che lo stesso MTR non preclude tale possibilità, “ si tratta, in ogni caso, di doglianza su danno meramente ipotetico che non parte dal dato reale e risulta espressione di un interesse non concreto al ricorso ”.

EI evidenzia, al contrario, che tale censura dimostra ulteriormente che il valore del tetto alla crescita riconosciuto dall’ TO era nettamente inferiore al valore dell’effettiva crescita dei servizi richiesti dai Comuni, come certificato dai PSE presentati da EI SC.

L’Ente d’Ambito avrebbe quindi avuto tutti gli elementi e i dati dimostrativi della necessità di arrivare quantomeno al limite del 6,6% su tutto l’Ambito, invece che attestarsi al 6,1%.

In definitiva la lesione cagionata a EI SC dagli errori valutativi di TO in merito solo ai limiti di crescita comporta un danno accertato – per il solo anno 2021 – di € 9.586.406, dato dal differenziale tra il PEF validato dall’TO e quello approvato post tetto alla crescita. Tutto ciò sarebbe dimostrato nella relazione tecnica agli atti (doc. 6 in Fasc. atti e documenti in n.r.g. 265/2023 T.a.r. SC).

IV. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 6 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA RE N. 443/2019, DELLA DELIBERA RE N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE RE N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI TO NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO

IV.1. Con questo motivo, EI SC ha censurato che, con le delibere impugnate, l’TO SC UD sarebbe incorsa in errore anche nel valutare i coefficienti di gradualità per la determinazione del conguaglio 2019 che avrebbe dovuto essere riconosciuto a favore di EI SC nell’annata 2021 (cfr. doc. 1 Fasc. atti e documenti EI SC in RG 1688/2021 T.a.r. Milano – delibera n. 9 del 12 maggio 2021).

Premesso il contenuto dell’art. 16 dell’MTR l’appellante contesta che l’TO abbia applicato una decurtazione di 980.000 euro (come differenza tra il conguaglio derivante dal PEF GR - € 1.693.091 e quello approvato da TO TS - € 709.209 al netto IVA) a danno della società senza considerare che, calcolando il conguaglio secondo i parametri del Contratto di servizio, il conguaglio 2019 sarebbe stato molto più elevato del conguaglio dello stesso anno (circa 3,7 milioni €) calcolato secondo metodo RE.

Tale discrasia è dovuta alla scelta dell’TO di non tenere conto del contesto di riferimento, in cui la tariffa 2019 a cui applicare il conguaglio era già di per sé molto più bassa dei costi.

IV.3. L’TO SC UD ha sostenuto che ci sarebbero state delle interlocuzioni a seguito delle quali sarebbero state accolte le proposte di EI SC sul corretto calcolo dei coefficienti di gradualità.

IV.4. Richiamate le carenze strutturali della sentenza, quali evidenziate con il primo mezzo dell’appello, viene censurata la statuizione del primo giudice circa l’assenza di forme di affidamento qualificato che possano costituire un limite al potere regolatorio di RE e della relativa applicazione da parte degli Enti d’Ambito.

L’appellante ribadisce al riguardo che la disciplina RE è imperativa e deve sempre essere garantito il rispetto dell’equilibrio economico-finanziario. Quindi, qualsiasi violazione dell’Ente d’Ambito che incida su detto equilibrio si scontra con una norma imperativa. Ciò, indipendentemente dal riferimento al precedente contratto di servizio.

Quanto all’ampia discrezionalità riconosciuta all’TO nella determinazione dei coefficienti di gradualità, il T.a.r. non avrebbe considerato che il potere dell’Ente d’Ambito è di discrezionalità non ampia, bensì tecnica, da esercitarsi negli stretti limiti tracciati dalla regolazione RE. Una discrezionalità (tecnica) che deve essere sindacata dal giudice secondo i canoni del buon andamento e della ragionevolezza, avendo sempre come riferimento il rispetto o meno dell’equilibrio economico-finanziario della gestione.

Nel caso di specie, sarebbe oggettivo che gli elementi posti alla base del calcolo dei coefficienti di gradualità gamma sarebbe sproporzionati e non rapportati al servizio in essere, come l’appellante ritiene di avere dimostrato attraverso le proprie relazioni tecniche (in Fasc. atti e documenti in RG 1688/2021 Tar. Milano) e sub doc. 6 (in Fasc. atti e documenti in RG 265/2023 T.a.r. SC).

Il ruolo dell’Ente d’ambito, è quello di un garante della gestione che deve fare in modo di assicurare, prima di tutto, la gestione equilibrata. Quindi, sarebbe palese frutto di eccesso di potere una motivazione fondata sull’impossibilità di trovare i dati giusti.

IV.6. Quanto alla scelta di utilizzare i benchmark dell’Umbria, il T.a.r. scrive che “ Tale argomento prova troppo giacché la ragionevolezza dell’utilizzo di un benchmark non necessariamente è determinata dalla uniformità degli esiti e degli impatti ”.

Tuttavia, se si prendono a riferimento dei valori comparativi di eccellenza (come appunto quelli dell’Umbria) per verificare i livelli di raggiungimento del servizio in un altro territorio (TO SC UD), non si può poi associare un valore intermedio ad un output di eccellenza.

Nel caso di specie, infatti, EI SC ha raggiunto i risultati dell’Umbria, come ammesso dalla stessa Autorità d’Ambito.

Si tratta di un approccio che l’appellante ritiene manifestamente illogico e ulteriormente illegittimo, che finisce per produrre effetti diretti in punto di drastica riduzione del conguaglio 2019.

V. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 7 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C.

VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA RE N. 443/2019, DELLA DELIBERA RE N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE RE N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI TO NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO.

V.1. Al capo (punto) 7 della sentenza il T.a.r. dichiara infondato il quarto motivo del ricorso introduttivo.

Con questo motivo di ricorso, EI SC ha censurato che con la delibera n. 12 del 26 maggio 2021 TO SC UD ha approvato il corrispettivo per gli impianti per ogni singolo Comune da imputare sul PEF 2021.

L’ETC non assicura il pieno raggiungimento del gettito a copertura dei costi efficienti a EI SC mentre, per i gestori degli impianti prevede che i costi eccedenti il limite alla crescita dell’anno siano in parte differiti a esercizi successivi e in parte (per complessivi 1.339.397,00 euro, come previsto dalla delibera TO n. 16/2021 punto 2, cfr. doc. 7 Fasc. atti e documenti EI SC in RG 1688/2021 TAR Milano) oggetto di istanza di superamento del tetto ad RE.

V.2. In sintesi, sul corrispettivo Impianti e della relativa crescita tariffaria, TO ha svolto il seguente processo:

1. ha determinato il limite alla crescita per i servizi di EI SC per ogni singolo Comune sulla base del PSE condiviso con i Comuni.

2. ha determinato il Corrispettivo impianti secondo le attuali convenzioni (no MTR RE);

3. ha previsto il recupero immediato di quanto non fatturato dagli impianti nel 2020 sul corrispettivo 2021;

4. ha applicato lo stesso limite di crescita previsto per EI SC al corrispettivo Impianti per Comune, senza nessun criterio specifico;

5. nei casi in cui la crescita del Corrispettivo Impianti è superiore a quella stabilita ha rinviato il recupero (dell’extra-cap) all’anno successivo, cosa che non avviene per EI SC.

V.3. Su questo motivo, l’TO si è difesa solo sostenendo che il ST del servizio non avrebbe titolo per lamentare una disparità di trattamento rispetto ai gestori degli impianti, dato che si tratta di due situazioni diverse.

V.4. Il T.a.r. ha fatto riferimento alla circostanza che il corrispettivo impianti non è sottoposto, a differenza del corrispettivo di gestione riconoscibile alla ricorrente, alla regolazione MTR approvata con la delibera 443/2019. “ Per tali determinazioni, infatti, occorre applicare una tariffa unitaria derivante dai contratti di riferimento (l’estensione dei metodi tariffari basati sui costi efficienti è scattata per tali soggetti solo con il MTR-2, relativo al periodo 2022-2025 )”. Tuttavia l’appellante sottolinea che il corrispettivo degli impianti, in TO TS, è una componente separata della tariffa e passa per EI SC.

V.5. Quanto alla statuizione del T.a.r. secondo cui sarebbe infondata la pretesa di vedere applicato il limite alla crescita sull’intero corrispettivo e non solo sulla componente di EI SC, si tratterebbe parimenti di una statuizione non corretta, per le ragioni testé evidenziate.

V.6. Così come non sarebbe esatta l’affermazione del T.a.r. per cui “ risulta corretto e logico il metodo seguito dalla TO di procedere con la determinazione del corrispettivo di PEF sulla base dei limiti di crescita applicabili al medesimo gestore, salvo provvedere, per gli altri soggetti (inclusi i gestori di impianti e i Comuni che gestiscono in proprio i conferimenti e gli smaltimenti presso impianti), di vedersi riconosciuta la differenza mediante differimento ad esercizi successivi o mediante la formulazione della apposita istanza di superamento limiti ad RE […] L’alternativa di applicare limiti di crescita parametrati all’intero importo non avrebbe necessariamente costituito titolo per la ricorrente al riconoscimento di corrispettivi più alti ben potendo l’amministrazione procedere all’anticipato riconoscimento del maggior importo agli altri soggetti, anche in via parziale, invece che differirlo ad esercizi successivi; ciò da considerarsi in astratto e senza valutare l’impatto sulla fiscalità in capo all’utenza ”.

VI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 8 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C.

VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA RE N. 443/2019, DELLA DELIBERA RE N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE RE N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ – CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI TO NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO

VI.1. Con il quinto motivo di ricorso, EI SC ha fatto valere l’illegittimità derivata dei provvedimenti con cui i Comuni dell’Ambito hanno preso atto delle determinazioni di validazione da parte dell’ETC.

Il T.a.r. rigetta il motivo in quanto da una parte questo motivo deriverebbe da quelli precedenti, dall’altra parte sarebbe inammissibile perché apparentemente difetterebbe il presupposto di collegamento tra i provvedimenti comunali impugnati.

L’appellante sottolinea, in contrario, che nessun procedimento “novativo” o “differenziato” è stato svolto da ciascun Comune, derivando tutti i provvedimenti applicativi della tariffa della TARI da una semplice presa d’atto automatica delle risultanze delle scelte dell’Ente d’Ambito. Inoltre, il procedimento è avvenuto senza che nessun Comune spendesse discrezionalità o potere che potesse differenziare i singoli atti. Quindi, anche se apparentemente diversi, tutti gli atti approvativi della TARI dell’ambito territoriale di riferimento sono da considerare parte di un unico procedimento, svolto in maniera automatica e vincolata dai Comuni.

VI.2. Nell’ambito di questo motivo la società appellante ha anche sollevato una questione di legittimità costituzionale, che qui viene riproposta, basata sul fatto che dalla lettura dei provvedimenti impugnati, approvativi della TARI, risulta che i Comuni abbiano approvato “automaticamente” i PEF prendendo atto del provvedimento di validazione di TO, senza svolgere alcun controllo sulla legittimità dell’operato dell’ETC.

Tutte le delibere partono dalla rilevazione dell’avvenuta validazione da parte di TO e poi automaticamente “prendono atto” di quanto validato, senza svolgere istruttoria, osservazioni o altre constatazioni, a dimostrazione dell’effetto “vincolante” della stessa validazione di TO.

Questa vincolatività nell’attività amministrativa comunale deriva dall’art. 3 bis comma 1 bis del d.l. n. 138/2011 secondo cui: “ Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei (…)”.

Tale norma, però, sottrae ai Comuni ogni margine di discrezionalità e di controllo sull’operato degli ETC in un settore, quello della TARI, che di norma dovrebbe rientrare nella competenza degli enti locali.

Difatti la normativa sulla TARI (art. 1 comma 639 d.lgs. n. 147/2013), in declinazione del principio di sussidiarietà verticale e in virtù del principio europeo “chi inquina paga”, assegna al soggetto pubblico più vicino al cittadino il potere di porre le tariffe della tassazione dei rifiuti (più si producono rifiuti = maggiore sarà il tributo).

In aggiunta la stessa normativa all’art. 1 comma 651 e 652 prevede che: “651. Il comune nella commisurazione della tariffa tiene conto dei criteri determinati con il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999, n. 158. 652. Il comune, in alternativa ai criteri di cui al comma 651 e nel rispetto del principio «chi inquina paga», sancito dall’articolo 14 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti, può commisurare la tariffa alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte nonché al costo del servizio sui rifiuti. Le tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea sono determinate dal comune moltiplicando il costo del servizio per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l’anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti ”.

Tuttavia, nonostante la normativa appena riportata ed i principi costituzionali in tema di sussidiarietà, il legislatore nel 2011 ha predisposto una normativa che esclude ogni intervento pratico del Comune nei confronti degli atti degli Enti d’Ambito.

In ogni caso, i Comuni odierni controinteressati hanno solo potuto “prendere atto” di quanto deciso in sede di validazione dall’TO.

L’avverbio “unicamente” contenuto nell’art. 3 bis comma 1 bis d.l. n. 138/2011 porrebbe l’intera disciplina in contrasto con gli artt. 3, 5, 117 comma 6 e 118 della Costituzione e dei principi di ragionevolezza, differenziazione, competenza, decentramento amministrativo, sussidiarietà verticale.

Ciò considerato, proprio l’avverbio “unicamente” non consente la piena operatività dell’art. 1 comma 683 d.lgs. n. 147/2013, in quanto seppur formalmente sia il Consiglio comunale ad essere depositario del potere di approvazione della tariffa del servizio rifiuti, in sostanza, non potendo intervenire sugli atti dell’Ente d’ambito, tale potere è di fatto svuotato.

La questione di legittimità costituzionale che si pone all’attenzione del Collegio è da ritenersi rilevante ai fini del caso di specie, perché i singoli Comuni avrebbero potuto verificare l’effettiva correttezza della determina TO di approvazione, senza limitarsi a prenderne atto quasi come “costretti” e comunque “sollevati da ogni responsabilità al riguardo”.

Allo stesso modo EI SC, in quanto co-gestore insieme ai Comuni, avrebbe avuto la possibilità di entrare come parte controinteressata nel procedimento comunale “discrezionale” (e non vincolato) propedeutico a valutare ed approvare la tariffa come validata dall’ETC.

VI.3. Il T.a.r. non ha valutato la tenuta a livello di Carta Costituzionale delle norme contestate, ma ha fatto riferimento solo alla normativa RE, senza considerare che la competenza legislativa in materia non è dell’Autorità di regolazione.

VII. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 9 IN MERITO AL RESPINGIMENTO DELLA DOMANDA RISARCITORIA

VII.1. Al capo (punto) 9 la sentenza respinge la domanda risarcitoria in quanto non sarebbe assistita dall’illegittimità dei provvedimenti, né coltivata in corso di causa. Al riguardo, si rileva che la stessa, in realtà, era stata correttamente introdotta e portata avanti con i singoli motivi di ricorso, considerando che il risarcimento per equivalente vantato da EI SC altro non è che il riconoscimento dell’equilibrio economico-finanziario tramite il recupero del differenziale perso a causa dell’agire errato ed omissivo di TO SC UD.

La domanda è stata sempre coltivata da EI, che ritiene di avere fornito puntuale prova della sua quantificazione, anche attraverso il deposito di relazione a firma di professionista terzo che non è stata minimamente valutata e presa in considerazione dal T.a.r. nella decisione impugnata.

4. Si è costituita, per resistere, l’TO SC UD.

5. Le parti hanno depositato memorie, conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 25 settembre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Il primo motivo deduce la nullità della sentenza perché alcune parti del provvedimento originariamente pubblicato dal T.a.r. - in quanto contenenti caratteri c.d. speciali, peraltro riproduttivi delle formule contenute nella delibera RE n. 443 del 2019 e nel relativo Allegato A - non erano compiutamente leggibili.

Va tuttavia osservato che tale apparente incomprensibilità del testo della motivazione – successivamente corretto ed oggi perfettamente leggibile nella versione disponibile sia nel sito intranet che internet della Giustizia amministrativa – non ha impedito a EI di ricostruire le statuizioni del primo giudice e di interporre il presente appello.

Tanto ciò è vero che il mezzo di gravame in esame è del tutto generico e non indica specificamente quali parti della sentenza avrebbero reso impossibile a EI di formulare le proprie controdeduzioni.

Il mezzo, pertanto, deve essere rigettato.

8. Il secondo, pluriarticolato motivo, censura i capi della sentenza attraverso cui il T.a.r. ha respinto i motivi primo e sesto, con i quali, da un lato, la società ha sostenuto che la TO SC UD sarebbe venuta meno al proprio ruolo di garante della sostenibilità della gestione e del rispetto del relativo equilibrio economico e finanziario validando, nella delibera 15/2021, i PEF comunali ed il PEF della EI SC S.p.a. senza svolgere alcuna valutazione in ordine al rispetto del citato equilibrio; dall’altro, ha censurato le stesse delibere regolatorie, le quali avrebbero consentito, in violazione delle norme primarie e dei principi comunitari in tema di tutela di concorrenza, la validazione di piani economici in disequilibrio economico finanziario, con evidente nocumento per i gestori del servizio.

9. Per meglio comprendere la vicenda per cui è causa giova brevemente ricostruire il quadro di riferimento normativo, regolatorio e fattuale.

9.1. L'articolo 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017 n. 205 ha assegnato all’RE, nel quadro dei principi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge n. 481/1995, le funzioni di regolazione e controllo, stabilendo, in particolare, per quanto qui rileva, che:

“ Al fine di migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull'intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l'adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea, superando così le procedure di infrazione già avviate con conseguenti benefici economici a favore degli enti locali interessati da dette procedure, sono attribuite all'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, come ridenominata ai sensi del comma 528, con i medesimi poteri e nel quadro dei princìpi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge 14 novembre 1995, n. 481, le seguenti funzioni di regolazione e controllo, in particolare in materia di :

[...]

f) predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio “chi inquina paga”;

g) fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento;

h) approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento;

i) verifica della corretta redazione dei piani di ambito esprimendo osservazioni e rilievi ;

[...].

Questo Consiglio (cfr. le sentenze della Sezione II, 24.7.2023, n. 7196 e 23 gennaio 2023, n.736) ha chiarito come sul piano generale vengano, dal legislatore nazionale, identificate due tipologie di soluzioni tecnico-amministrative:

- la prima (modello del cost of service ) riconosce a posteriori l’intero onere sostenuto dal gestore o prestatore del servizio garantendone il pieno ed integrale recupero mediante conguagli ancorati a dati ufficiali attendibili;

- la seconda (modello del price cap ) si basa su un’attenta valutazione di standard tecnici e contabili al di sopra dei quali ogni onere resta a carico del gestore, il quale riceve al contrario un “premio” per l'efficienza conseguita nel caso in cui si attesti al di sotto degli standard medesimi.

Nel primo caso tutti i rischi vengono di fatto trasferiti all'utenza mentre nel secondo caso restano in capo al gestore, il quale è indotto a tenere un comportamento gestionale efficiente ottimizzando l’impiego dei fattori produttivi e a migliorare la performance.

La necessità di una gestione “efficiente” dei servizi di pubblica utilità è, del resto, sancita dall'art. 1 della legge n. 481/1995.

Nel rispetto del full cost recovery la regolazione incentivante riconosce sul piano tariffario i costi dichiarati da ciascuna impresa nella misura in cui essi sono efficienti rispetto agli standard predeterminati mediante tecniche di selezione delle componenti ammissibili e di “modellizzazione” del comportamento - per l’appunto - efficiente sulla base dell'analisi dell’assetto di imprese accomunate da particolari caratteristiche strutturali, cosicché il gestore è incentivato ad adottare uno sforzo di efficientamento dei costi endogeni ed i rischi risultano più equilibratamente distribuiti tra gestore medesimo ed utenza.

L'RE, a seguito dell'attribuzione delle funzioni di cui all’art. 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017 n. 205, dopo la prevista procedura di consultazione, avviata con la deliberazione 225/2018/R/RIF, con l’intento di introdurre un nuovo sistema tariffario in materia di ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati (RU):

- con deliberazione del 31 ottobre 2019 n. 443/2019/R/RIF ha adottato la “ Definizione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti, per il periodo 2018-2021 ”, approvando il Metodo Tariffario Rifiuti (MTR), che ha sostituito il c.d. metodo normalizzato di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999, n. 158; la regolazione introdotta dall’Autorità si basa su criteri di riconoscimento dei c.d. costi efficienti;

- con deliberazione del 30 marzo 2021 n. 138/2021/R/RIF ha avviato il procedimento per la definizione del Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 (MTR-2), nell’ambito del quale ha inteso provvedere anche alla fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento dei rifiuti;

- nel documento per la consultazione 196/2021/R/RIF ha illustrato i propri orientamenti generali “ per la determinazione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti, nonché per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento, in conformità ai principi derivanti dalla normativa comunitaria e nazionale ed in modo da mantenere un quadro generale di regole stabile e certo, che sia ritenuto efficace e credibile dai vari attori presenti nel comparto ”;

- con deliberazione del 3 agosto 2021 n. 363/2021/R/RIF ha approvato il “ metodo tariffario rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 ”.

Il riferimento ai costi c.d. “efficienti” o utili e la disciplina tariffaria esprimono il principio del riconoscimento dei soli costi che trovino giustificazione nella migliore tecnica imprenditoriale di gestione in condizioni di efficienza ed economicità, in quanto la determinazione delle tariffe si traduce nell’imposizione a carico dei contribuenti (attraverso la tassa sullo smaltimento dei rifiuti, oggi acronimo TARI) dei relativi costi, per cui, anche in relazione al canone costituzionale di efficienza ed efficacia, non devono essere riconosciuti costi superflui.

9.2. Il metodo tariffario applicabile alla fattispecie (MTR-1) prende quindi in considerazione solo i costi “efficienti” della gestione, rimanendo a carico del gestore quelli non ritenuti tali.

Pertanto, non possono essere riconosciuti al gestore ulteriori costi oltre a quelli determinati dall’Ente territorialmente competente in applicazione del metodo tariffario vigente all’epoca di cui trattasi.

9.3. Il caso in esame concerne l’Ambito SC UD, formato da 104 Comuni delle Province di Siena, Arezzo, Grosseto e, in piccola parte, Livorno, in cui il soggetto concessionario del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani è la società odierna appellante i cui rapporti con l’TO appellata (Ente territorialmente competente) sono regolati dal contratto di servizio rep. n. 33955 del 27.3.2013.

Secondo la richiamata delibera n. 443 del 2019, l’avvio del procedimento di determinazione tariffaria spetta al ST, il quale è tenuto “ sulla base di dati certi, verificabili e desumibili da fonti contabili obbligatorie ” (cfr. artt. 4.1. e 6 della delibera n. 443 del 2019) a predisporre i Piani Economico Finanziari del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per tutti i Comuni dell’Ambito, per le parti di sua competenza, e a trasmetterlo all’Ente territorialmente competente, per la procedura di validazione dei dati e per la susseguente predisposizione dei PEF in forma aggregata con le parti di competenza di altri soggetti operanti nel ciclo dei rifiuti urbani (gestori impianti e Amministrazioni comunali) al fine di procedere alla successiva trasmissione dei suddetti elaborati ad RE per la definitiva approvazione.

Con successivi provvedimenti (delibera n. 57/2020 e determinazione n. 2/2020 DRIF), l’RE ha poi chiarito che:

- nel caso di applicazione della TARI e quindi di differenziazione dei corrispettivi del servizio su base comunale, il piano economico-finanziario va redatto, validato, trasmesso e approvato a livello di singolo Comune, ciascuno dei quali è configurato come distinto “ambito tariffario”;

- i costi e i ricavi relativi ad eventuali infrastrutture condivise da più “ambiti tariffari”, sono attribuiti a ciascuno di essi:

a) tramite il ricorso alla contabilità separata per ciascun ambito tariffario e/o servizio;

b) in subordine, applicando opportuni driver , definiti secondo criteri di ragionevolezza e verificabilità.

- il limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie di cui all’articolo 4 della deliberazione 443 del 2019 si applica con riferimento al totale delle entrate tariffarie relative al singolo ambito tariffario.

I Consigli comunali degli Enti che compongono l’ambito approvano poi, ex art. 1, comma 683, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, le tariffe TARI in conformità ai PEF dei singoli Comuni predisposti dall’TO entro il termine fissato dalle norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione che, in genere, coincide con il 31 dicembre di ogni anno, fatti salvi eventuali diversi termini stabiliti con decreto ministeriale.

9.4. Ciò posto, il primo gruppo di censure svolto da EI e riproposto criticamente in appello, riguarda, in sintesi, la mancata considerazione dei profili di (dis)equilibrio economico finanziario della gestione dalla stessa evidenziate in sede procedimentale.

9.5. Giova ripercorrere il procedimento che ha portato all’adozione delle delibere impugnate.

Nella delibera n. 15/2021 la TO dà espressamente atto che, per quanto riguarda il cd. PEF grezzo di Ambito della EI SC, le prime due fasi del processo sono state gestite da un validatore esterno (secondo quanto consentito dal paragrafo 6.3 della citata delibera n. 443 del 2019) in contraddittorio con il ST, approvando un PEF definitivo di ambito pari a 136.052.021 euro, dal quale vanno detratti i costi non ammissibili, per euro 129.379.

La valutazione dell’equilibrio economico e finanziario (di cui all’art. 19, paragrafo 1 lett. c) del MTR) è espressamente trattata nella delibera n. 16/2021 di TO (cfr. doc. n. 7 di TO) recante “ Istanze di superamento dei Limiti di crescita e ulteriori adempimenti funzionali alla determinazione dei singoli PEF comunali 2021 con provvedimenti del Direttore Generale ”.

In tale delibera, relativamente alla verifica del rispetto dell’equilibrio economico – finanziario, viene anzitutto richiamato l’art. 4.6 dell’MTR – secondo cui “ Qualora l’Ente territorialmente competente accerti eventuali situazioni di squilibrio economico e finanziario … il medesimo provvede a declinare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione ”, con ciò delineando un percorso “ che, dovendosi accompagnarsi “al rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione” secondo quanto previsto dall’art. 18.4 dell’MTR, non può limitarsi ai soli interventi di incremento delle tariffe a carico degli utenti, ma deve intervenire anche su altri aspetti della gestione compresi in particolare i costi del gestore ”.

Un utile ausilio all’interpretazione del concetto di “equilibrio economico-finanziario del gestore” rilevante ai fini dell’adozione delle misure di cui all’art. 4.6 dell’MTR è stato poi dedotto “ dalla lettura dei paragrafi 5.18 e 5.19 del recentissimo Documento in consultazione N. 196/2021 “Primi orientamenti per la definizione del metodo tariffario rifiuti per il secondo periodo regolatorio (mtr-2)” pubblicato da RE in data 11 maggio 2021, ove si afferma testualmente che:

5.18 Più in generale qualora l’Ente territorialmente competente riscontri - tramite specifica e dettagliata istruttoria - criticità finanziarie di entità significativa e non previste tali da esporre la gestione al rischio di default e da mettere a repentaglio la continuità nell’erogazione di un servizio essenziale quale quello della gestione dei rifiuti, il medesimo Ente presenta la relazione per il superamento del limite di crescita alle entrate tariffarie ed è tenuto a trasmettere all’Autorità un piano economico finanziario pluriennale aggiornato e rivisto, che eventualmente preveda anche l’allocazione temporale dei conguagli e dei costi efficienti sostenuti dal gestore.

5.19 Per quanto concerne la valutazione della situazione di squilibrio economico finanziario, la verifica dell’Ente territorialmente competente dovrà necessariamente traguardare la durata pluriennale del piano economico-finanziario ”.

L’TO ha quindi ritenuto che “ la verifica del rispetto dell’equilibrio del gestore di cui all’art. 19.1 dell’MTR debba indirizzarsi verso l’esame di un Piano economico-finanziario prodotto dal ST che traguardi un orizzonte pluriennale, in una prospettiva di applicazione a regime della disciplina tariffaria RE e nell’ottica di una “sostenibilità efficiente della gestione” dal lato dei costi caricati sul bilancio del gestore ”, ciò anche in considerazione del fatto che “ una volta cessati gli effetti di gradualità nell’applicazione dell’MTR RE, la sua entrata a pieno regime comporterà un consistente incremento dei ricavi tariffari del gestore EI SC, rendendo quindi inappropriato limitarsi per la verifica dell’equilibrio economico-finanziario ai risultati di bilancio consuntivo di un solo esercizio, come ad esempio il 2019, in cui tale disciplina RE non è ancora entrata a regime ”

Richiamata la nota prot. 2114 del 26.03.2021, indirizzata a EI SC, con la quale l’Autorità ha avviato il procedimento di “verifica del rispetto dell’equilibrio economico finanziario del gestore” in capo all’Ente territorialmente competente ai sensi dell’art. 19.1 dell’MTR e per le finalità di cui all’art. 4.6, chiedendo al ST di produrre un Piano economico – finanziario pluriennale (traguardato alla scadenza dell’affidamento) e una “ Relazione che declini le Linee Strategiche sottostanti la redazione del Piano economico-finanziari pluriennale, qualificabile anche come Piano Industriale del ST ”, e tenuto conto del riscontro del ST (di cui alla nota prot. n.11806 del 15.04.2021 “ ove si anticipa che la società predisporrà già nel corso dei mesi successivi il nuovo Piano Industriale corredato dal piano economico-finanziario, da intendersi quale strumento di valutazione delle condizioni di equilibrio economico-finanziario sulla base delle attuali disposizioni regolatorie e dei dati tecnico-operativi disponibili ”, la delibera, sotto questo profilo, conclude che

“ non appena avrà ricevuto da EI SC il nuovo Piano Industriale corredato dal piano economico-finanziario l’Autorità potrà condurre compiutamente il procedimento di verifica del rispetto dell’equilibrio economico-finanziario del ST e, ove accertasse situazioni di squilibrio, adottare il piano di interventi volto a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione, che potranno avere rilevanza sui PEF del secondo periodo regolatorio 2022-2025, secondo le modalità che saranno disciplinate dall’MTR per allora vigente ”.

Nella delibera viene anche evidenziato come il ST non abbia in ogni caso evidenziato “ situazioni contabili atte a dimostrare “criticità finanziarie di entità significativa … tali da esporre la gestione al rischio di default e da mettere a repentaglio la continuità nell’erogazione di un servizio essenziale ”,

9.6. Relativamente ai segnali del disequilibrio economico – finanziario di cui l’appellante lamenta la mancata valutazione si osserva che, come riferito dalla TO, il dato contabile ricavabile dai bilanci precedenti - a fronte di un valore della produzione di circa 200 milioni di euro - indicava che:

- il bilancio 2016 recava un utile di esercizio di € 1.547.982;

- il bilancio 2017 recava una perdita di esercizio di € - 4.245.414;

- il bilancio 2018 recava un utile di esercizio di € 586.695;

- il bilancio 2019 recava una perdita di esercizio di € 10.683.272.

Oltre a questi dati, è pacifico quanto fatto rilevare dall’Autorità in ordine al fatto che EI non abbia fornito né il Piano industriale né il PEF pluriennale né comunque un documento d’analisi utile a dimostrare, l’inidoneità dell’assetto economico-finanziario del ST ad assicurare l’equilibrio della gestione e la continuità del servizio.

Inoltre, all’atto dell'approvazione dei PEF 2021 (17.06.2021) l’TO non disponeva dei risultati del bilancio 2020, che è stato approvato dall'Assemblea dei soci solo in data 30.07.2021.

Va soggiunto che nemmeno è contestato che, nel momento in cui, in sede di approvazione del PEF 2022-2023, l’TO ha ricevuto dalla ricorrente gli elementi necessari per la verifica dello squilibrio economico finanziario, abbia poi effettivamente adottato le richieste misure sul limite di crescita tariffario.

Il primo giudice ha condiviso l’approccio dell’Amministrazione, trovandone riscontro nello stesso MTR - 1 “ che in più parti evidenzia la necessità di assicurare l’equilibrio economico finanziario attraverso una pianificazione che tenga conto di orizzonti temporali superiori al singolo esercizio. Si prendano ad esempio il par. 4.5 che, in tema di superamento dei limiti tariffari, fa rifermento all’equilibrio delle “gestioni”; il part. 18.4, che nell’affermare che “Il PEF consente il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario e, in ogni caso, il rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione” aggancia tale scopo agli investimenti programmati (che non possono che essere apprezzati in una prospettiva pluriennale); l’art. 19 che, nel definire le modalità di aggiornamento del PEF, prevede che la verifica abbia riguardo all’equilibrio economico finanziario del gestore (da intendersi quindi come tenuta complessiva della compagine aziendale ).

Il paragrafo 19.2 del MTR, inoltre, prevede che “il PEF viene successivamente aggiornato annualmente dall’Ente territorialmente competente entro il termine previsto dalla normativa vigente garantendo il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario della gestione” lasciando chiaramente intendere che l’equilibrio è un risultato da raggiungere con riferimento alla intera gestione del servizio, nel corso dello sviluppo della pianificazione economico finanziaria annuale ”.

Il T.a.r. ha richiamato, altresì, il documento di consultazione n. 262/2023/R/rif (avente ad oggetto l’approvazione dello schema di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio dei rifiuti urbani) nel quale si evidenzia la necessità di considerare, ai fini del mantenimento dell’equilibrio economico finanziario non tanti i singoli esercizi quanto periodi di riferimento medio lunghi.

In tale documento l’RE ha precisato che “ in linea con quanto illustrato nel documento per la consultazione 643/2022/R/RIF, l’Autorità intende altresì prevedere che al contratto di servizio sia allegato il Piano economico-finanziario dell’Affidamento, che riporti, con cadenza annuale e per l’intero periodo di durata dell’affidamento, l’andamento dei costi di gestione e di investimento, nonché la previsione annuale dei proventi da tariffa. Il Piano dovrà essere redatto secondo lo schema tipo definito dall’Autorità, ai sensi dell’art. 7, comma 1 del decreto legislativo 201/2022. Tale obbligo è esteso anche ai gestori di singole attività del servizio, al fine di poterne valutare gli impatti complessivi in termini di mantenimento dell’equilibrio economico finanziario a garanzia di raggiungimento degli obiettivi relativi alle attività affidate ”.

Viene altresì previsto che tra le misure per il mantenimento delle condizioni di equilibrio possano essere previste “ la modifica del perimetro o l’estensione della durata dell'affidamento (ovvero altre modifiche delle clausole contrattuali, in generale )” e che “ il Piano Economico Finanziario di Affidamento deve consentire il raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario e, in ogni caso, il rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione, anche in relazione agli investimenti programmati e agli obiettivi fissati ” .

Secondo il primo giudice tale documento, benché adottato in vigenza del successivo periodo regolatorio rispetto a quello oggetto del ricorso, effettua una ricognizione di principi a carattere generale applicabili anche al caso di specie.

Vengono richiamati, altresì, i punti 5.18 e 5.19 del documento di consultazione n. 196 dell’ 11.5.2021 che sebbene riferito al successivo periodo regolatorio “ sviluppa i concetti appena richiamati del MTR1 ” nonché il documento di consultazione RE n. 282/2021 che, al punto 2.19 (nell’ambito degli orientamenti in materia di definizione dei limiti alla crescita annuale delle tariffe), specifica che “ Qualora l’Ente territorialmente competente accerti eventuali situazioni di squilibrio economico e finanziario tali da esporre la gestione al rischio di default e da compromettere la continuità nell’erogazione del servizio, oltre quanto stabilito al punto precedente, il medesimo Ente presenta all’Autorità la relazione per il superamento del limite di crescita alle entrate tariffarie corredata dal piano economico finanziario pluriennale aggiornato e rivisto per prevedere l’allocazione temporale dei conguagli e dei costi efficienti sostenuti dal gestore e declinare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione ”.

Richiamati i principi stabiliti dalla disciplina in materia di concessioni di pubblico servizio, il T.a.r ha concluso che l’istruttoria condotta dalla TO in ordine all’equilibrio economico finanziario non viola il MTR approvato da RE né la normativa di settore.

Allo stesso modo, anche le delibere RE, consentendo l’apprezzamento della intera dimensione gestionale, “ risultano del tutto compatibili con le norme attributive del potere regolatorio (in primis l’art. 1, comma 527, del D.Lgs. n. 205/2017) nonché con i principi generali in materia di concessioni pubbliche desumibili dall’ordinamento nazionale e comunitario ”.

9.6. EI ha ribadito in sede di appello che la redazione da parte sua del PEF grezzo d’Ambito è avvenuta sulla scorta della documentazione contabile relativa alle annualità precedenti, le cui risultanze già mettevano in luce una situazione di disequilibrio che avrebbe richiesto un intervento tariffario correttivo in grado di garantire, nel complesso, l’economicità e l’efficienza della gestione

Nella vigenza del MTR -1, la pianificazione pluriennale non sarebbe stata possibile, in quanto tale metodo tariffario baserebbe la programmazione e l’equilibrio economico finanziario esclusivamente su base annuale e non pluriennale.

Le norme del MTR citate dal T.a.r. (es. 4.5, 18.4 e 19.2) non andrebbero mai oltre l’orizzonte temporale annuale.

Il par. 19.2 del MTR prevede la possibilità di aggiornare il PEF annualmente, ma non di intervenire successivamente sulle tariffe scaturite dal procedimento di validazione del PEF nell’annualità passata.

L’errore del TAR sarebbe reso evidente dal riferimento al documento di consultazione n. 262/2023/R/rif, relativo al MTR-2, cioè quello approvato nel 2022, non applicabile al caso di specie

9.6.1. La tesi principale svolta dalla società appellante è quindi sostanzialmente che soltanto a partire dal 2022, con l’approvazione del MTR-2, relativo alla validazione del PEF nel successivo quadriennio 2022-2025, RE avrebbe deciso che l’equilibrio economico finanziario dovesse essere considerato su base pluriennale, non più annuale; ciò in quanto tale successivo metodo tariffario si basa appunto su una programmazione quadriennale.

Questa prospettazione, a parere del Collegio, presuppone però che l’MTR – 1 contenesse effettivamente il principio secondo cui l’equilibrio economico – finanziario dovesse essere valutato esclusivamente su base annuale, rendendo perciò automaticamente rilevante qualsivoglia perdita di esercizio verificatasi nel periodo di riferimento.

Tuttavia, a supporto di tale tesi, l’appellante non ha offerto alcun indizio né di carattere letterale, né di carattere logico – sistematico, laddove invece il principio comunemente applicato in materia di concessioni di pubblico servizio, esplicitato dall’art. 177 del d.lgs. n. 36 del 2023, e prima ancora nell’art. 165 del d.lgs. n. 50 del 2016 (correttamente richiamato dal T.a.r.) è quello secondo cui l’equilibrio economico finanziario rappresenta un parametro di sostenibilità dell’intera gestione del servizio e non delle singole annualità in cui questo di articola.

La tesi della ricorrente contrasta poi con la struttura stessa della disciplina tariffaria la quale prende in considerazione e copre solo i costi “efficienti” della gestione.

In quest’ottica, la sopravvenuta disciplina di cui all’MRT – 2 e quella relativa al contratto di servizio, deliberate da RE, non sono espressione di un approccio innovativo dell’Autorità di regolazione bensì rappresentano l’applicazione di un principio già sotteso anche all’MRT-1, del quale le delibere regolatorie sopravvenute costituiscono una più compiuta e articolata declinazione.

In tal senso, deve convenirsi con l’TO che se la gestione del servizio è una sola e ha una durata pluriennale e se la valutazione dell’equilibrio economico-finanziario del singolo PEF annuale deve avvenire in funzione della “gestione” nel suo complesso, allora ne consegue che tale valutazione deve riguardare un arco di tempo necessariamente pluriennale in quanto la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria della gestione, in cui si sostanzia l’equilibrio economico-finanziario, non possono che fare riferimento a tutta la durata della concessione, o quantomeno ad un periodo di tempo sufficientemente significativo e non sicuramente limitato ai risultati dell’esercizio sulla base del quale viene calibrato il PEF.

Rimane poi il dato di fatto che EI, nel corso del procedimento di approvazione del PEF, non è stata in grado di fornire dati obiettivi in ordine all’esistenza di una situazione strutturale di squilibrio economico-finanziario nella gestione del servizio, salvo i dati di bilancio, in precedenza richiamati, che non erano idonei, di per sé, a comprovare criticità finanziarie di entità significativa “ tali da esporre la gestione al rischio di default e da mettere a repentaglio la continuità nell’erogazione ” del servizio, secondo quanto chiarito dai citati documenti RE.

In sostanza, in assenza di dati più approfonditi e, soprattutto, prospettici, che solo il ST avrebbe potuto fornire, l’TO si è trovata nell’impossibilità di valutare l’esistenza di uno squilibrio economico – finanziario, e quindi di attivare i rimedi all’uopo previsti dall’MTR – 1.

Ne consegue che, al momento dell’approvazione del PEF 2021, in assenza di un Piano Industriale redatto dal ST (corredato dal Piano economico-finanziario pluriennale), l’Autorità non era ragionevolmente in grado di valutare l’equilibrio economico-finanziario proiettato per l’intera durata della concessione o, comunque, per un periodo sufficientemente significativo.

9.7. Con specifico riferimento alla reiezione del sesto motivo di ricorso si osserva che non è specificamente censurata la motivazione della sentenza impugnata, secondo cui le “ delibere RE, consentendo l’apprezzamento della intera dimensione gestionale, risultano del tutto compatibili con le norme attributive del potere regolatorio (in primis l’art. 1, comma 527, del D.Lgs. n. 205/2017) nonché con i principi generali in materia di concessioni pubbliche desumibili dall’ordinamento nazionale e comunitario ”.

10. Il terzo mezzo dell’appello riguarda la reiezione del secondo motivo di ricorso articolato in primo grado con cui EI ha lamentato l’illegittimità della determinazione dei limiti di crescita delle tariffe che fa riferimento ai singoli Comuni invece che disciplinare che in modo unitario l’intero Ambito.

La società ha sottolineato che la TO con la delibera 15/2020 ha individuato un corrispettivo “ante limite” (vale a dire prima della applicazione del limite alla crescita tariffaria di cui all’art. 4 del MTR) superiore a quello dell’anno 2020.

Successivamente, in applicazione del limite citato, la media di crescita a livello di ambito è scesa (assestandosi al 6,1%). Tale effetto, che la ricorrente ritiene penalizzante per la propria situazione economico finanziaria, sarebbe dovuto al fatto che la TO ha applicato tale limite differenziandolo per ciascun Comune e non uniformandolo (a livello massimo, cioè al 6,6%) a livello di Ambito.

Il mancato raggiungimento di più alti livelli dei limiti all’incremento tariffario deriverebbe altresì dall’utilizzo errato dei parametri previsti nel MTR e, in particolare: per la determinazione dei parametri QLa e PGa (quindi nella misurazione degli incrementi qualitativi dei servizi e del perimetro degli stessi) sarebbero stati illegittimamente esclusi alcuni servizi rilevanti (per circa il 10-15% del corrispettivo), incluse le utenze non domestiche (RUND), in cui si registrerebbero riprese importanti; l’utilizzo di fasce di incremento per la quantificazione dei due parametri avrebbe penalizzato la ricorrente; il loro impiego contrapposto e cumulato (mediante scissione algebrica) avrebbe comportato il taglio degli incrementi eccedenti il valore massimo e, sul piano metodologico, non comporterebbe la possibilità di valutare contemporaneamente incrementi qualitativi e di perimetro del servizio (si contesta altresì l’utilizzo di driver per il coefficiente PG, come l’incremento del numero dei contenitori, che non sarebbe ragionevole in quanto non intercetterebbe miglioramenti qualitativi come l’impiego di postazioni informatizzate).

10.1. Per una migliore comprensione delle censure articolate in primo grado, giova riportare il contenuto, per la parte di interesse, dell’MTR-1.

L’art. 4 del MTR affida al seguente algoritmo la descrizione del limite di crescita annuo delle tariffe di riferimento: Σ𝑇𝑎/Σ𝑇(𝑎−1) ≤ (1+𝜌𝑎), dove 𝜌𝑎 è il parametro per la determinazione del limite alla crescita delle tariffe, che per gli anni 2020 e 2021 non può superare il valore di 6,6%.

Quest’ultimo è dato dalla sommatoria di più grandezze, contenute nella seguente formula: 𝜌𝑎=𝑟𝑝𝑖𝑎−𝑋𝑎+𝑄𝐿𝑎+𝑃𝐺𝑎 (dove: 𝑟𝑝𝑖𝑎 è il tasso di inflazione programmata, pari a 1,7%; 𝑋𝑎 è il coefficiente di recupero di produttività, determinato dall’Ente territorialmente competente, nell’ambito dell’intervallo di valori compreso fra 0,1% e 0,5%; 𝑄𝐿𝑎 è il coefficiente per il miglioramento previsto della qualità e delle caratteristiche delle prestazioni erogate agli utenti; 𝑃𝐺𝑎 è il coefficiente per la valorizzazione di modifiche del perimetro gestionale con riferimento ad aspetti tecnici e/o operativi).

I coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 possono assumere un valore nei limiti fissati al paragrafo 4.4 del MTR (per 𝑃𝐺𝑎 da 0 al 3%, in ragione delle variazioni nelle attività gestionali; per 𝑄𝐿𝑎 da 0 a 2%, in presenza di miglioramenti dei livelli di qualità del servizio).

Il limite massimo del coefficiente 𝜌𝑎 può essere superato solo ove gli Enti territorialmente competenti lo ritengano necessario ed allo scopo di assicurare il raggiungimento dei previsti miglioramenti di qualità ovvero per sostenere il processo di integrazione delle attività gestite, previa presentazione alla RE di una relazione (i cui contenuti sono stabiliti al paragrafo 4.5 del MTR).

Il T.a.r. ha sottolineato, al riguardo, che la scelta di condurre l’analisi a livello di singolo Comune ed applicare i limiti di crescita a tale livello risulta conforme al MTR, considerato che ai sensi del punto 1.3 della Determinazione n. 2/2020 RE (nonché del punto 1.6 della delibera n. 57/2020), i limiti alla crescita annua si applicano a livello di singolo ambito tariffario (che, nel caso di specie, coincide con il singolo Comune ove si applica la TARI).

La pretesa di EI di ottenere un limite all’incremento tariffario appiattito al valore massimo (6,6%) su tutti i Comuni non trova pertanto fondamento nel MTR.

Inoltre, sulla base della struttura del MTR, la determinazione dei parametri componenti il fattore 𝜌𝑎 (in particolare 𝑋𝑎, 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎) costituisce manifestazione di una ampia discrezionalità lasciata all’Ente territorialmente competente.

Nel caso in esame, i limiti di crescita al sistema tariffario sono stati fissati con la delibera della TO SC sud n. 10/2021 nella quale, richiamando la omologa delibera n. 31/2020 relativa al PEF 2020, si evidenzia che l’Amministrazione si è avvalsa di un parere esterno di congruità sulla metodologia utilizzata per i parametri 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 la quale rimarca la coerenza metodologica per la rilevazione delle variazioni delle caratteristiche e del perimetro del servizio e per l’individuazione dei servizi incidenti sui singoli coefficienti, illustrata nella metodologia di cui all’allegato A alla delibera n. 10/2020.

Dalla metodologia emerge che entrambi i parametri rispettano criteri di individuazione e misurazione coerenti con il MTR (programmabilità a preventivo, previo consenso, oggettiva misurabilità, orizzonte annuale, diretta riferibilità).

A fronte del rilievo secondo cui i servizi presi in considerazione per la rilevazione delle variazioni qualitative e quantitative dei servizi (indicati al paragrafo 3 dell’allegato A, vale a dire: servizio di raccolta stradale; servizio di raccolta domiciliare eseguito con sacchetto, servizio di raccolta domiciliare eseguito con attrezzature diverse dal sacchetto, servizio spazzamento rappresentato come base, servizio spazzamento rappresentato ad ore, servizi e gestione patrimoniale, valorizzazione-ricavi-verde a mercato, logistica - trasporti e trasferenza - allontanamento CSS, gestione discariche in fase di gestione post operativa) terrebbero fuori altre attività (come il servizio di raccolta alle utenze non domestiche, cd. RUND), il T.a.r. ha rilevato che la società non ha fornito alcun argomento che consenta di desumere l’irragionevolezza di tali esclusioni.

Il provvedimento evidenzia altresì che alcuni servizi (il Servizio di Raccolta a Chiamata, Altre Raccolte, i Servizi Accessori, il Servizio di Fornitura e distribuzione beni di consumo) non sono stati presi in considerazione perché economicamente poco significativi mentre il RUND risente in modo differente a livello comunale degli effetti della pandemia da Covid19 in corso ed una sua trattazione all’interno del metodo di calcolo dei parametri di crescita rischierebbe di condurre a risultati fuorvianti (cfr. relazione allegata alla delibera n. 10/2021, doc. n. 2 di parte resistente).

In ogni caso tutti i servizi non considerati incidono per una percentuale pari al 11,8 % (peraltro in decrescita rispetto al periodo precedente e, pertanto, la loro inclusione non avrebbe inciso in modo significativo sul tasso di miglioramento dei servizi; il che non manifesta alcuna illogicità o irragionevolezza evidente nella condotta dell’amministrazione).

Analogamente, il primo giudice ha ritenuto priva di supporto probatorio l’ulteriore censura relativa agli indicatori utilizzati per la rilevazione della qualità dei suindicati servizi (il numero di contenitori previsti per Comune).

Pur convenendo sul fatto che tali indicatori non siano in grado di intercettare ogni miglioramento qualitativo del servizio (come ad esempio l’informatizzazione del servizio con possibile riduzione del numero dei contenitori), il T.a.r. ha ritenuto che gli stessi siano comunque “ in grado di intercettare e valorizzare una quota ritenuta significativa dei miglioramenti qualitativi e di perimetro sulla base di quanto pianificato ”.

È stata poi ritenuta irrilevante la perdita economica derivante dai mancati riconoscimenti complessivi lamentata da EI, poiché di per sé tale circostanza non è idonea a minare la “ razionalità e la ragionevolezza metodologica dei limiti all’incremento tariffario ammissibile per l’anno di riferimento ”.

Pure infondata è stata valutata la censura secondo cui l’irragionevolezza del sistema deriverebbe dalla mancata valorizzazione massima dei coefficienti QL e PG su alcuni Comuni.

La necessità di superamento dei limiti di crescita tariffaria, infatti, non dipende in modo univoco e diretto dalle variazioni qualitative e di perimetro dei servizi (espresse nei due coefficienti) ma dalle dinamiche di cui all’art. 4.5 del MTR che risultano ben più ampie.

Con riferimento alla scissione algebrica degli incrementi di valore per i parametri QL e PG il T.a.r. ha condiviso la ricostruzione della TO, la quale ha evidenziato che molte delle componenti di costo hanno concorso a formare sia il valore del coefficiente QL che quello del coefficiente PG (come si ricava dalla lettura dell’allegato A alla delibera n. 10/2020 ed in particolare nella tabella riportata al paragrafo 3).

Ciò significa che per quasi la metà dei servizi (enumerati da 1 a 5 sui 12 contenuti nella tabella) ben si potrebbe assistere alla valorizzazione degli incrementi qualitativi unitamente agli ampliamenti di perimetro (come nel caso dei servizi di raccolta domiciliare portati ad esempio nel ricorso).

Per la restante parte dei servizi, gli stessi sono utilizzati per valorizzare solo i singoli coefficienti (per il QL: 6.SSR - Servizi e Gestione patrimoniale; 7. Valorizzazione -Ricavi-Verde a Mercato, 12. Filiera di trattamento della FORSU; per il PG: 8. Logistica - Trasporti e Trasferenza; 9. Allontanamento CSS; 10. Gestione discariche in fase di gestione post operativa; 11. Trattamento a recupero rifiuti da spazzamento) ma il T.a.r. ha fatto osservare che la ricorrente “ nulla dice sulla adeguatezza degli stessi ad essere apprezzati in forza del coefficiente per i quali non vengono utilizzati ”.

È stata infine ritenuta priva di interesse per la ricorrente la censura sul riferimento biennale su cui si basa il calcolo dei due coefficienti di miglioramento.

A fronte della deduzione per cui se gli stessi fossero stati calcolati su singolo anno, si sarebbe giunti ad un valore complessivo medio di 4,6% (ottenuto dalla loro somma), il T.a.r ha fatto osservare che il MTR non preclude tale possibilità e che comunque la doglianza si fonda su un danno meramente ipotetico “ che non parte dal dato reale e risulta espressione di un interesse non concreto al ricorso (considerando che l’impiego di un arco temporale biennale risulta aver avvantaggiato la stessa ricorrente, avendo generato una crescita tariffaria media maggiore per l’anno 2021 )”,

10.1. In sede di appello, EI ha concentrato le proprie deduzioni, sostanzialmente:

- sulla reiterazione dell’assunto per cui il metodo adottato da TO avrebbe dovuto fissare il 𝜌𝑎 (limite di crescita) al 6,6% per ogni Comune (cioè nel suo valore più alto), considerando l’inadeguatezza della tariffa dell’anno precedente ai fini della copertura dei costi efficienti; in un contesto di disequilibrio grave ed evidente, e di crescita esponenziale dei servizi (richiesti dai Comuni e certificati dai PSE presentati dai medesimi), la definizione dei parametri per la definizione del tetto alla crescita non può seguire un processo analitico e frazionato, strumentale all’abbattimento ulteriore della tariffa riconosciuta a EI e alla penalizzazione della stessa oltre i limiti del sostenibile;

- sulla critica alla “scelta” di TO di frazionare l’Ambito – la quale sarebbe contraria alla disciplina regolatoria – creando un danno al gestore che organizza la sua attività in un’ottica d’ambito e non certo frazionata a livello comunale;

- sul fatto che, nonostante l’evidente insufficienza del Corrispettivo Post limiti a coprire i costi di EI SC e a rappresentare l’effettiva dinamica dei servizi richiesti e nonostante i QL e i PG 2021 siano il frutto della somma di due anni, il tetto alla crescita definito non abbia raggiunto il limite massimo previsto da RE; il valore del tetto alla crescita riconosciuto da TO è stato comunque nettamente inferiore al valore dell’effettiva crescita dei servizi richiesti dai Comuni, come certificato dai PSE presentati da EI SC;

10.2. Il Collegio rileva in primo luogo che nessuna specifica critica è stata svolta avverso le articolate statuizioni del T.a.r. le quali hanno ritenuto corretta la determinazione, da parte di TO, dei coefficienti QL e PG da inserire nella formula per il calcolo del limite di variazione annuale, nonché la metodologia di calcolo su base biennale.

Del pari non è contestato il rilievo del T.a.r. circa la conformità del modus operandi di TO alla delibera RE n. 57/2020 (punto 1.6) e alla determina 2/2020, secondo le quali, nel caso in cui i corrispettivi tariffari del servizio integrato dei rifiuti siano differenziati su base comunale (come avviene per i Comuni che applicano la TARI tra i quali tutti i comuni dell’TO SC sud), l’ambito di riferimento per l’applicazione del MTR, compreso il calcolo dei Limiti di crescita, coincide con l’ambito tariffario comunale, con la conseguenza che l’Autorità, in applicazione del MTR-1 era obbligata a determinare e ad applicare i Limiti di crescita rispetto ai singoli Comuni e on a livello d’ambito.

10.3. Le principali argomentazioni dell’appellante sono peraltro strettamente connesse a quelle del secondo motivo di appello, essendo il procedimento di determinazione del limite alla crescita contestato essenzialmente in ragione dell’omessa considerazione della situazione di disequilibrio economico – finanziario rappresentata da EI.

Al riguardo, deve tuttavia convenirsi con la TO che il MTR RE disciplina distintamente il processo di calcolo dei Limiti di crescita rispetto al procedimento per l’eventuale istanza di supero dei Limiti in caso di accertamento di una situazione di squilibrio economico-finanziario da parte dell’Ente territorialmente competente.

L’art. 4.4 del MTR-1, non contiene infatti alcun riferimento alle effettive dinamiche dei costi sostenuti dal ST ma prende in considerazione esclusivamente elementi quali-quantitativi del servizio prestato agli utenti ed in particolare: 1) la qualità del servizio per il coefficiente QL e 2) il perimetro gestionale delle attività prestate agli utenti per il coefficiente PG.

Nella determinazione dei coefficienti Xa, QLa e PGa non assume quindi rilievo l’eventuale squilibrio economico-finanziario, situazione contemplata, invece, ai successivi paragrafi 4.5. e 4.6 e che viene richiamata ai fini dell’eventuale richiesta ad RE di superamento del limite di crescita.

11. Il quarto mezzo dell’appello contesta la reiezione del terzo motivo di ricorso con cui EI ha censurato che, con le delibere impugnate, TO SC UD sarebbe incorsa in errore anche nel valutare i coefficienti di gradualità per la determinazione del conguaglio 2019 che avrebbe dovuto essere riconosciuto a favore di EI SC nell’annata 2021.

EI ha contestato che l’TO abbia applicato una decurtazione di 980.000 euro (come differenza tra il conguaglio derivante dal PEF GR - € 1.693.091 e quello approvato da TO TS - € 709.209 al netto IVA) a danno di EI SC senza considerare che, calcolando il conguaglio secondo i parametri del Contratto di servizio, il conguaglio 2019 sarebbe stato molto più elevato del conguaglio dello stesso anno (circa 3,7 milioni €) calcolato secondo il metodo RE.

La ricorrente ha evidenziato che già nel 2019 il servizio veniva realizzato con una tariffa eccessivamente ridotta rispetto ai costi e, inoltre, che il contratto di servizio non prevedeva alcun obiettivo tra quelli contemplati nei coefficienti di gradualità, per cui il MTR non avrebbe potuto interferire con il rapporto sinallagmatico in essere. Viene in particolare contestata la determinazione del coefficiente γ2 (Secondo Gamma – Efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo ed il riciclo) il quale avrebbe, in modo immotivato ed illogico, preso come benchmark i dati della Regione Umbria, comparando quella che costituisce una acclarata eccellenza con i risultati raggiunti dal gestore, attribuendo però a questi ultimi un livello intermedio.

11.1. Il T.a..r ha anzitutto respinto le censure relative alla sostituzione con il MTR del metodo di determinazione delle tariffe già presente nel contratto di servizio originariamente stipulato dal ST, sottolineando l’assenza di forme di affidamento qualificato che possano costituire limite non solo al potere regolatorio esercitato dalla RE ma anche alla relativa applicazione da parte degli Enti territorialmente competenti.

L’applicazione retroattiva del nuovo metodo regolatorio, in quanto prevedibile e ragionevole rispetto alle ragioni imperative di interesse generale con esso perseguite, deve dunque ritenersi legittima.

In tale ottica è stato quindi ritenuto irrilevante che il precedente contratto di servizio prevedesse un sistema normalizzato di riconoscimento dei corrispettivi di ambito basato sul riconoscimento a consuntivo delle relative poste a carico dell’utenza.

Per la stessa ragione sono state ritenute non conferenti le argomentazioni relative all’assenza, nel contratto di servizio, di obiettivi connessi all’ attività di preparazione per il riutilizzo e riciclo (secondo gamma).

Il T.a.r. ha soggiunto che nella determinazione dei coefficienti di gradualità la TO è chiamata a svolgere un potere ampiamente discrezionale, e non ha ravvisato illegittimità nelle modalità con cui, nella delibera n. 9/2021, sono stati determinati i c.d. coefficienti “gamma”.

Quanto alla efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo ed il riciclo (γ2.𝑎) l’Autorità ha fatto rilevare l’impossibilità di procedere ad un calcolo differenziato per ogni Comune dell’Ambito SC UD, non essendo disponibili dati analitici su tale indicatore a livello comunale, ma solo a livello complessivo di Ambito.

L’utilizzo dei dati presenti sul portale della ARPA Umbria è motivato dal fatto che non sussistono atti sottoscritti tra le parti in ordine all’assegnazione di obiettivi di preparazione per il riutilizzo e il riciclo, e quindi si giustifica con la necessità di comparare i risultati con benchmark di altri territori per i quali siano disponibili, da fonti ufficiali, dati omogenei a quelli elaborati per TO SC UD.

La TO ha affidato il calcolo dei fabbisogni standard in materia di gestione dei rifiuti ad un soggetto terzo specializzato (la ETRA S.p.a.) la quale, per l’individuazione del benchmark di riferimento, ha condotto una ricerca di fonti ufficiali affidabili.

Alla conclusione di tale ricerca la TO ha determinato che in assenza di studi sull’argomento condotti per la Regione SC, la fonte dei dati ritenuti utili ai fini del benchmark di riferimento per le valutazioni dell’Autorità potesse essere individuata nei dati di ARPA Umbria in quanto: coevi rispetto ai dati disponibili per i Comuni di TO SC UD; confrontabili dal punto di vista del metodo di calcolo implementato; riferiti a un contesto territoriale per molti aspetti simile a quello dei Comuni dell’TO SC UD.

Quanto alla censura fondata sul fatto che, nella Regione Umbria, il risultato regionale del 84,5% (media pesata di incidenza dei tassi di avvio a recupero) venga definito una “eccellenza” mentre, per la valutazione della sua performance, l’Autorità abbia allo stesso assegnato un valore “intermedio”, il T.a.r. ha osservato che “ la ragionevolezza dell’utilizzo di un benchmark non necessariamente è determinata dalla uniformità degli esiti e degli impatti. Il provvedimento TO, infatti, esplicita che la scelta è avvenuta in relazione alle caratteristiche intrinseche dei dati pubblicati sul portale umbro, alle modalità di rilevazione del fenomeno nonché alla somiglianza del contesto territoriale di riferimento. L’argomento utilizzato dalla ricorrente sconta il fatto che l’impatto dei fenomeni rilevati sul contesto umbro (giudicato “eccellente”) possa ragionevolmente avere una valutazione diversa se traslata rispetto a quello toscano senza che di per sé ciò costituisca sintomo di illogicità o carenza istruttoria.”.

11.2. In sede di appello, la società ha svolto le seguenti censure.

11.2.1. Il T.a.r. non ha considerato che la disciplina RE è imperativa e deve sempre essere garantito il rispetto dell’equilibrio economico finanziario.

Quindi, qualsiasi violazione dell’Ente d’Ambito che incida su detto equilibrio si scontra con una norma imperativa; ciò, indipendentemente dal riferimento al precedente Contratto di servizio.

11.2.2. Secondo il primo giudice, “la TO è chiamata a svolgere un potere ampiamente discrezionale” senza tuttavia considerare che trattasi di discrezionalità tecnica, da esercitarsi negli stretti limiti tracciati dalla regolazione RE, ed avendo sempre come riferimento il rispetto o meno dell’equilibrio economico finanziario della gestione.

Nel caso in esame gli elementi posti alla base del calcolo dei coefficienti “gamma” sarebbero sproporzionati rispetto al servizio in essere, come EI ritiene di avere dimostrato con le relazioni tecniche in atti.

Il ruolo dell’Ente d’ambito è quello di un garante della gestione che deve fare in modo di assicurare, prima di tutto, la gestione equilibrata. Sarebbe quindi palese frutto di eccesso di potere una motivazione incentrata sull’(asserita) impossibilità di disporre dei dati giusti. Dati che, comunque, sarebbe stati già in possesso dell’TO indipendentemente dalla presentazione di un Piano industriale.

11.2.3. Quanto alla scelta di utilizzare i benchmark dell’Umbria, viene altresì censurata la statuizione secondo cui “ la ragionevolezza dell’utilizzo di un benchmark non necessariamente è determinata dalla uniformità degli esiti e degli impatti ”.

Secondo l’appellante, al contrario, se si prendono a riferimento dei valori comparativi di eccellenza (come appunto quelli dell’Umbria) per verificare i livelli di raggiungimento del servizio in un altro territorio (TO SC UD), non si potrebbe poi associare un valore intermedio ad un output valutato come di eccellenza.

11.3. Il Collegio rileva in primo luogo che, relativamente alla necessaria applicazione della sopravvenuta disciplina tariffaria RE, non forma oggetto di specifica contestazione da parte dell’appellante quanto statuito dal T.a.r. in ordine alla natura imperativa di tale disciplina di cui deve essere garantita l’operatività anche in ordine ai rapporti in corso di svolgimento, secondo il meccanismo dell’eterointegrazione contrattuale, ex art. 1339 c.c.

In tale ottica, “ non può costituire parametro di riferimento per lo scrutinio dei motivi di ricorso il fatto che il precedente contratto di servizio prevedesse un sistema normalizzato di riconoscimento dei corrispettivi di ambito basato sul riconoscimento a consuntivo delle relative poste a carico dell’utenza. In accoglimento delle medesime argomentazioni non possono essere prese in considerazione le tesi in ordine alla assenza, nel contratto di servizio, di obiettivi connessi alla attività di preparazione per il riutilizzo e riciclo (secondo gamma )”.

Relativamente alla contestata “frammentazione” dell’Ambito trovano poi necessaria applicazione le già richiamate delibere RE n. 57 del 2020 e n. 2 del 2020, secondo cui:

− nel caso in cui i corrispettivi tariffari del servizio integrato dei rifiuti siano differenziati su base comunale (come nel caso in esame) l’ambito di riferimento per l’applicazione del MTR coincide con l’ambito tariffario comunale;

− il limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie di cui all’articolo 4 della deliberazione 443/2019/R/RIF si applica con riferimento al totale delle entrate tariffarie relative al singolo ambito tariffario, e quindi con riferimento all’ambito tariffario comunale per i Comuni in regime TARI.

Il Collegio rileva altresì che le censure relative all’applicazione da parte dell’TO dei coefficienti “gamma” sono rimaste del tutto generiche, in quanto non viene dedotto il motivo per cui le scelte tecnico – discrezionali dell’TO, peraltro raggiunte all’esito dell’interlocuzione tecnica con lo stesso ST, sarebbero illogiche o irrazionali.

Allo stesso modo, non risulta specificamente contestata la puntuale analisi svolta dal T.a.r.

Quanto al valore γ2 “Efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo ed il riciclo”, come detto l’Autorità ha individuato come benchmark di riferimento i dati di preparazione per il riutilizzo ed il riciclo resi disponibili da ARPA Umbria per il proprio territorio di competenza.

Essi sono stati ritenuti maggiormente rappresentativi e confrontabili con il contesto territoriale di TO SC UD, sia pure considerando tali valori come “intermedi” rispetto agli intervalli definiti da RE.

EI ritiene illogica tale scelta poiché secondo l’ARPA Umbria il risultato regionale del 84,5% (media pesata di incidenza dei tassi di avvio a recupero) è un valore di eccellenza e non già un valore “intermedio”.

Al riguardo, l’appellata ha tuttavia fatto osservare - senza idonea contestazione ex adverso – che il valore del c.d. “Indice di riciclaggio” va considerato avuto riguardo sia alla percentuale di raccolta differenziata sul totale dei rifiuti raccolti, che alla quota, sul totale dei rifiuti differenziati raccolti, avviata a recupero dopo il loro trattamento nelle piattaforme di valorizzazione (preparazione per il recupero).

L’elevato valore dell’indice di riciclaggio in Umbria è trainato da una percentuale di raccolta differenziata pari nel 2018 al 63,4%, ben superiore a quella riscontrata nello stesso esercizio in TO SC UD, pari al 42%.

Pertanto, stante la sostanziale equivalenza dell’efficacia della preparazione al recupero tra Umbria e TO SC UD, si può quindi dedurre che il valore dell’Indice di riutilizzo in TO SC UD sia ampiamente inferiore rispetto a quello della regione Umbra.

Tale circostanza, a parere del Collegio, risulta idonea a spiegare come uno stesso indice di riciclaggio possa essere valutato come un risultato di “eccellenza” in una Regione e solo “intermedio” in un’altra

Deve infine convenirsi con l’TO che negli articoli 15 e 16 dell’MTR – relativi all’applicazione dei coefficienti di gradualità - non vi è alcun elemento da cui si possa dedurre che il calcolo del conguaglio 2018 e 2019 debba tenere conto, in funzione correttiva, di una eventuale situazione di squilibrio economico finanziario.

12. Il quinto mezzo contesta la reiezione del quarto motivo di ricorso articolato in primo grado con il quale EI aveva dedotto la disparità di trattamento nella determinazione del corrispettivo per gli impianti, quantificato per ogni singolo Comune, da imputare sul PEF 2021 (di cui alla delibera n. 12 del 26 maggio 2021 della TO). In particolare:

- la disparità di trattamento si verificherebbe nella misura in cui ai gestori degli impianti (diversi dalla EI e ai quali, per ammissione della stessa ricorrente, non si applica il MTR), verrebbe assicurato il pieno raggiungimento del gettito a copertura dei costi efficienti, prevedendo che i costi eccedenti il limite alla crescita dell’anno siano in parte differiti a esercizi successivi e siano oggetto di istanza di superamento dei limiti tariffari verso RE;

- la scelta di applicare il limite alla crescita tariffaria (pari al massimo al 6,6%) a tutto il PEF (comprensivo dei corrispettivi sommati della ricorrente, della voce “Impianti” di cui alla delibera n. 12/2021 e dei costi sostenuti direttamente dai comuni) e non alle singole voci dei corrispettivi, non consentirebbe alla ricorrente di recuperare a proprio vantaggio l’eventuale delta dato dalla crescita tariffaria inferiore (rispetto al limite massimo previsto da RE) delle altre due componenti.

Il T.a.r., al riguardo, ha fatto osservare:

- che, all’epoca, il corrispettivo impianti non era sottoposto, a differenza del corrispettivo di gestione riconoscibile alla ricorrente, alla regolazione MTR approvata con la delibera 443/2019. Per tali determinazioni, infatti, occorre applicare una tariffa unitaria derivante dai contratti di riferimento (l’estensione dei metodi tariffari basati sui costi efficienti è scattata per tali soggetti solo con il MTR-2, relativo al periodo 2022-2025). L’art. 7 del MTR, infatti, prevede che nel caso in cui il gestore non svolga (in tutto o in parte) direttamente l’attività di trattamento e smaltimento e l’attività di trattamento e recupero, “ le rispettive componenti di costo 𝐶𝑇𝑆𝑎 e 𝐶𝑇𝑅𝑎 sono ottenute come prodotto tra il corrispettivo unitario del servizio (coerente con i valori di mercato ed espresso in euro/tonnellata) e i quantitativi conferiti (espressi in tonnellate) […]”. Sino a nuova determinazione “ il corrispettivo unitario per la determinazione delle componenti di costo 𝐶𝑇𝑆𝑎 e 𝐶𝑇𝑅𝑎 è pari: a) in presenza di tariffe amministrate, alla tariffa approvata e/o giustificata dall’Ente territoriale competente; b) in tutti gli altri casi, alla tariffa praticata dal titolare dell’impianto determinata in esito a procedure negoziali ”.

- che pertanto si trattava di situazioni non omogenee e quindi non comparabili;

- che, essendo il ST dei servizi l’unico assoggettato alla piena applicazione dei limiti di crescita tariffaria del MTR, risulta corretto e logico il metodo seguito dalla TO di procedere con la determinazione del corrispettivo di PEF sulla base dei limiti di crescita applicabili al medesimo ST, salvo provvedere, per gli altri soggetti (inclusi i gestori di impianti e i Comuni che gestiscono in proprio i conferimenti e gli smaltimenti presso impianti), a riconoscere la differenza mediante differimento ad esercizi successivi o mediante la formulazione dell’apposita istanza di superamento limiti ad RE (ai sensi del par. 4.5 del MTR-1);

- che in ogni caso l’alternativa di applicare limiti di crescita parametrati all’intero importo non avrebbe necessariamente costituito titolo per la ricorrente al riconoscimento di corrispettivi più alti ben potendo l’Amministrazione procedere all’anticipato riconoscimento del maggior importo agli altri soggetti, anche in via parziale, invece che differirlo ad esercizi successivi; ciò da considerarsi in astratto e senza valutare l’impatto sulla fiscalità in capo all’utenza.

12.1 In sede di appello, è stato anzitutto specificamente contestato il seguente passaggio argomentativo “ è pacifico infatti tra le parti che il corrispettivo impianti non è sottoposto, a differenza del corrispettivo di gestione riconoscibile alla ricorrente, alla regolazione MTR approvata con la delibera 443/2019. Per tali determinazioni, infatti, occorre applicare una tariffa unitaria derivante dai contratti di riferimento (l’estensione dei metodi tariffari basati sui costi efficienti è scattata per tali soggetti solo con il MTR-2, relativo al periodo 2022-2025 )”.

Questa affermazione del T.a.r., secondo l’appellante, dovrebbe essere riformata in quanto il corrispettivo degli impianti, in TO TS, è una componente separata della tariffa e passante per EI SC.

Non è tuttavia contestato che il corrispettivo riconosciuto ai gestori degli impianti era determinato, ai sensi degli art. 7.7 e 7.8 del MTR RE, in modo diverso dal modello “costi efficienti” applicato al ST, essendo calcolato come prodotto tra i quantitativi conferiti (espressi in tonnellate) e il corrispettivo unitario del servizio (€/tonn) che, in presenza di tariffe amministrate, corrispondeva alla tariffa approvata dall’Ente territoriale competente.

In tale ottica, non è chiaro l’interesse dell’appellante alla riforma di un passaggio argomentativo che non altera il senso del ragionamento svolto dal primo giudice.

Per quanto riguarda, poi, l’applicazione del limite alla crescita sull’intero corrispettivo e non solo sulla componente di EI SC, in sede di appello la TO – senza idonea contestazione da parte di EI – ha sostenuto che in realtà se si leggono i valori disaggregati per singolo Comune contenuti negli allegati alle delibere approvati da TO in ordine al PEF 2021, si rileva, sommando i dati per singolo Comune, a livello complessivo di Ambito, che qualora TO SC UD avesse adottato, come lamentato dall’appellante, la Metodologia frazionata, la decurtazione del corrispettivo EI SC 2021 sarebbe stata a livello complessivo di Ambito pari a € 14.082.263, quale eccedenza del corrispettivo ante Limiti (€ 142.561.904), rispetto al corrispettivo corrispondente ai Limiti (€ 128.479.641).

Invece l’applicazione della Metodologia Onnicomprensiva da parte di TO ha portato ad una decurtazione del Corrispettivo EI SC pari a € 12.694.229, inferiore quindi per €1.388.034 rispetto a quello che si sarebbe avuto applicando la Metodologia Frazionata. Tale minore decurtazione del Corrispettivo EI SC è appunto stata resa possibile dalla destinazione, grazie all’applicazione della Metodologia onnicomprensiva da parte di TO SC UD, dei margini formatisi nelle altre due componenti del corrispettivo complessivo (corrispettivo impianti e corrispettivo comuni) che in alcuni Comuni presentavano un Corrispettivo ante Limiti inferiore al rispettivo Corrispettivo corrispondente ai Limiti.

In sostanza, l’TO ha documento di avere riconosciuto al ST del servizio proprio quei benefici di sfruttamento dei margini disponibili presso le altre componenti del PEF (ad es. impianti o costi comunali) che il ricorso contesta ad TO di non aver applicato.

Il motivo in esame risulta quindi inammissibile per difetto di interesse.

13. Il sesto mezzo dell’appello riguarda la reiezione del quinto motivo articolato in primo grado.

Con tale motivo la società ha dedotto l’illegittimità derivata delle delibere comunali (di recepimento del sistema tariffario declinato dalla TO SC sud).

Nello specifico la società ha sollevato dubbi di illegittimità costituzionale dell’art. 3 bis comma 1 bis d.l. n. 138/2011 s.m.i. per contrasto con gli artt. 3, 5, 117 comma 6, 118 della Costituzione nella parte in cui sottrae ai Comuni ogni facoltà in ordine alla determinazione delle tariffe connesse al servizio pubblico di gestione dei rifiuti. La disposizione, inoltre, si porrebbe in contrasto con altre norme dell’ordinamento di settore (come l’art. 1 commi 683, 639, 651 e 652 del d.lgs. n. 147/2013, che in materia di TARI assegnerebbero solo al Comune, in quanto ente pubblico più vicino ai cittadini, il compito di fissare la tariffa TARI, in applicazione del principio di sussidiarietà verticale).

I Comuni, in ogni caso, avrebbero violato l’art. 117 del TUEL il quale assegna agli Enti l’onere di approvare le tariffe dei servizi pubblici in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della connessa gestione.

13.1. Il T.a.r. – premesso che, la legittimità degli atti presupposti esclude in nuce ogni ipotesi di invalidità o caducazione degli atti conseguenti o connessi – ha comunque ritenuto il motivo inammissibile, in considerazione del carattere cumulativo dell’impugnazione riferito a plurime e distinte sequenze procedimentali, nonché irrilevante la questione di legittimità costituzionale prospettata.

13.2. In sede di appello EI ha ribadito però che anche se apparentemente diversi, tutti gli atti approvativi della TARI dell’ambito territoriale di riferimento sono da considerare parte di un unico procedimento, erroneamente svolto in maniera automatica e vincolata dai Comuni.

Al riguardo, ha quindi riproposto la questione di legittimità costituzionale dall’art. 3 bis comma 1 bis del d.l. n. 138/2011 secondo cui: “ Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei (…)”.

Tale norma, però, sottrae ai Comuni ogni margine di discrezionalità e di controllo sull’operato degli ETC in un settore, quello della TARI, che di norma dovrebbe rientrare nella competenza degli enti locali.

Difatti la normativa sulla TARI (art. 1 comma 639 d.lgs. n. 147/2013), in declinazione del principio di sussidiarietà verticale e in virtù del principio europeo “chi inquina paga”, assegna al soggetto pubblico più vicino al cittadino il potere di porre le tariffe della tassazione dei rifiuti (più si producono rifiuti = maggiore sarà il tributo).

La questione di legittimità costituzionale sarebbe rilevante perché i singoli Comuni avrebbero potuto verificare l’effettiva correttezza della determina TO di approvazione, senza limitarsi a prenderne atto quasi come “costretti” e comunque “sollevati da ogni responsabilità al riguardo

13.3. Il Collegio ritiene che – in disparte l’ammissibilità del motivo in relazione al quale è stata dedotta la questione di costituzionalità – quest’ultima sia manifestamente infondata.

Le disposizioni recate dalla norma censurata rappresentano infatti una scelta di merito del legislatore relativamente ad un servizio pubblico locale, la cui organizzazione, a livello nazionale, rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza (art. 117, comma 1, lett. e), Cost.) e dell’ambiente (art. 117, comma 1, lett. s) nonché in materia di organi di governo e funzioni fondamentali dei Comuni (art. 117, comma 1, lett. p).

In tal senso la Corte Costituzionale (sentenza n. 173 del 13 luglio 2017) nell’affine materia del servizio idrico integrato, ha sottolineato che la disciplina degli ambiti territoriali ottimali attraverso i quali viene gestito tale servizio è riconducibile alla competenza statale in materia sia di «tutela dell’ambiente» sia di «tutela della concorrenza».

Allo Stato, infatti, spetta la disciplina del regime dei servizi pubblici locali, vuoi per i profili che incidono in maniera diretta sul mercato, vuoi per quelli connessi alla gestione unitaria del servizio.

In precedenza, nella sentenza n. 303 del 2003, la Corte aveva già chiarito come l’ art. 118, primo comma, Cost., nel declinare il principio di sussidiarietà introduca un meccanismo dinamico “ che finisce col rendere meno rigida [...] la stessa distribuzione delle competenze legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. E' del resto coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della sussidiarietà che essa agisca come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere [...].

In definitiva, anche il motivo in esame è infondato.

14. Il settimo mezzo ripropone la domanda di risarcimento del danno, commisurato al riconoscimento dell’equilibrio economico finanziario tramite il recupero del differenziale perso a causa dell’agire, asseritamente “errato ed omissivo” dell’TO appellata.

In disparte la declaratoria di inammissibilità resa dal T.a.r., la domanda, in assenza di un’attività amministrativa illegittima, e quindi di un danno ingiusto, deve essere respinta.

15. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

In relazione alla complessità della fattispecie, sussistono tuttavia i presupposti per la compensazione integrale tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE ER, Presidente

IL NO, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL NO	CE ER

IL SEGRETARIO