Pubblicato il 24/02/2025

N. 01577/2025REG.PROV.COLL.

N. 07007/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7007 del 2024, proposto da IN di OR SA GI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Angelo Clarizia e dall’Avvocato Marco Machetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore , Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona del Direttore pro tempore , Agenzia del Demanio Direzione Regionale Marche, in persona del Direttore pro tempore , tutti rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei ORghesi, n. 12;
Comune di OR SA GI, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
EO e PA EN e C. s.a.p.a., non costituita in giudizio.

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Amco-Asset Management Company s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Marco Proietto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza n. 694 del 2024 del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sez. I, resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dell’Agenzia del Demanio, dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, dell’Agenzia del Demanio Direzione Regionale Marche e del Comune di OR SA GI;

visto l’atto di intervento ad adiuvandum di Amco-Asset Management Company s.p.a.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante, IN di OR SA GI s.r.l., l’Avvocato Angelo Clarizia e l’Avvocato Marco Machetta, per il Comune di OR S. GI l’Avvocato Giacomo Graziosi e per l’interventrice Amco-Asset Management Company s.p.a. l’Avvocato Laura Marras in sostituzione dell’Avvocato Marco Proietto.

viste conclusioni della parte appellata, come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto formale n. 10 del 28 luglio 2006 della Capitaneria di OR di SA Benedetto del Tronto, la odierna appellante, IN di OR SA GI s.r.l. (di qui in avanti, per brevità, IN), ha ottenuto la concessione di un’area demaniale marittima, situata nel Comune di OR SA GI (di qui in avanti il Comune), di complessivi mq. 229.517,45 (di cui mq. 109.072,66 di area demaniale e mq. 120.444,79 di specchi acquei), per realizzare, mantenere e gestire un porto turistico con adiacenti piazzali, infrastrutture e servizi.

1.1. Le funzioni amministrative, in materia demaniale, sono state poi trasferite al Comune contro il quale l’odierna appellante ha intrapreso un contenzioso per la determinazione dei canoni relativi alle annualità 2015, 2017 e 2018, contenzioso che si è concluso con le sentenze nn. 832/2018, 29/2019 e 86/2019 del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (di qui in avanti il Tribunale) di parziale accoglimento e passate in giudicato per conferma in appello.

1.2. Nelle more dei giudizi di appello proposti solo dall’Agenzia del Demanio, il Comune ha dato esecuzione alle sentenze di primo grado, che non erano state sospese, rideterminando i canoni nel contraddittorio con la ricorrente e considerando anche le sopravvenute disposizioni normative al riguardo (d.l. n. 104 del 2020).

1.3. Nessuno degli atti di determinazione e rideterminazione dei canoni è stato poi oggetto di gravame da parte dell’odierna appellante fino all’instaurazione del presente giudizio.

1.4. Non avendo questa provveduto al pagamento, l’odierna appellante ha accumulato così, secondo i calcoli del Comune, un debito complessivo, al 31 dicembre 2022, di € 970.516,06 ovvero una cifra ritenuta largamente superiore a due annualità (limite fissato nell’atto di concessione) quantificate in € 423.146,70 in base al canone 2022 (€ 211.573,35).

1.5. Su tale presupposto, oltre alla mancata presentazione di una adeguata polizza fideiussoria, il Comune ha avviato il procedimento di decadenza della concessione ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. d) ed f), cod. nav.

1.6. All’esito della fase partecipativa il Comune ha adottato, per le medesime ragioni, il provvedimento di decadenza.

2. Avverso tale provvedimento l’odierna appellante ha proposto avanti al Tribunale il ricorso R.G. n. 362/2023, esteso anche contro i presupposti atti di determinazione e rideterminazione del canone non impugnati in precedenza.

2.1. Nell’ambito di tale ricorso, originariamente proposto solo contro il Comune di OR SA GI, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Agenzia del Demanio e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che si sono poi costituiti in giudizio per resistere al gravame.

2.2. È inoltre intervenuta, ad adiuvandum , EO e PA EN & C. s.a.p.a.

2.3. La determinazione del canone per l’anno 2022, non pagato, è stata poi oggetto dell’autonomo ricorso R.G. n. 539/2023 proposto contro la cartella di pagamento emessa dall’Agenzia delle Entrate – Riscossione.

2.4. I ricorsi sono stati dal Tribunale riuniti per ragioni di connessione oggettiva e parzialmente soggettiva.

3. All’esito del giudizio, il Tribunale, con la sentenza n. 694 del 22 luglio 2024, ha dichiarato i ricorsi in parte irricevibili e in parte infondati.

4. In particolare, il primo giudice ha:

a) ritenuto irricevibili le censure mosse contro gli atti di determinazione degli importi (ordine di introito prot. 21087 del 30 agosto 2016 (canone 2016); provvedimento prot. 31544 del 30 ottobre 2019 (rideterminazione canoni 2015, 2016, 2017, 2018 e 2019); ordine di introito prot. 16062 del 28 luglio 2020 (canone 2020); ordine di introito prot. 3119 del 2 febbraio 2022 (canone 2021); ordine di introito prot. 23011 del 10 agosto 2022 (canone 2022), atti in base ai quali è stato quantificato il debito complessivamente accumulato dalla ricorrente) che non sarebbero affetti da nullità, per violazione del giudicato, a differenza di quanto ha sostenuto la ricorrente in prime cure, in quanto le sentenze del Tribunale, confermate da questo Consiglio di Stato in appello, non sono interpretabili come pretende l’appellante nel senso che abbiano voluto completamente escludere le opere c.d. “di difficile rimozione” dal calcolo del canone, ma soltanto dai criteri di calcolo commisurati al valore di mercato (cfr. paragr. 4.5, sent. n. 832/2018 e corrispondenti paragrafi delle altre due sentenze) e, inoltre, le predette sentenze avevano inoltre affermato (respingendo uno specifico motivo di gravame dedotto al riguardo) la computabilità, nel calcolo del canone, dell’area occupata da depositi di sabbia pari a circa mq. 60.000 (cfr. paragr. 4.6, sent. n. 832/2018 e corrispondenti paragrafi delle altre due sentenze), sicché, contrariamente a quanto deduce l’appellante, su tali profili si è invece formato un giudicato ad essa sfavorevole;

b) precisato che la nota prot. 31544 del 30 ottobre 2019 costituiva il “ minimum ” che la ricorrente era tenuta al momento a pagare (non avendolo impugnato), salvo eventuale maggiorazione all’esito del giudizio di appello proposto dall’Agenzia delle Entrate, e da ciò deriva quindi la tardività dei corrispondenti motivi di gravame da valere come vizi di legittimità nel calcolo del debito complessivo, che deve considerarsi definitivamente accertato nell’importo complessivo di € 970.516,06 derivante dalla mera somma (matematicamente non contestata) dei calcoli annuali ormai inoppugnabili,

c) respinto la censura relativa al presunto inadempimento del Comune perché dedurre, dopo 3 anni dall’istanza e dopo 17 anni dalla concessione, che il mancato pagamento del proprio debito (calcolato a partire dall’anno 2007) sia giustificato dall’inerzia del Comune dell’adottare una variante al PRG (come una sorta di eccezione “ inadimplenti non est adimplendum ”), appare una deduzione obiettivamente pretestuosa e, peraltro, va ulteriormente osservato che l’istanza di riequilibrio non avrebbe avuto effetto retroattivo ma solo per il futuro anche perché si chiedeva, ai sensi dell’art. 10, comma 3, del d.P.R. n. 509 del 1997, un ulteriore periodo, pari ad anni 32, con nuova scadenza della concessione al 2064;

d) respinto la censura in ordine alla determinazione degli interessi perché ha osservato che la quantificazione degli interessi risulta predeterminata dalla legge, per cui la liquidazione stessa si risolve in una operazione matematica, che il contribuente può conseguentemente verificare facendo riferimento ai tassi determinati ex lege , e nel caso di specie l’obbligo motivazionale è stato assolto dall’Agenzia delle Entrate - Riscossione mediante l’indicazione dell’atto presupposto, della sorte capitale (€ 248.988,04 pari al canone 2022 di € 211.573,35 più € 37.414,69 di conguaglio sul canone 2021), della causale del credito nonché della norma di riferimento per il calcolo degli interessi di mora e dei relativi criteri (pag. 1 della cartella), mentre l’appellante non ha opposto, alla quantificazione operata nell’atto impugnato (€ 9.522,94), un proprio calcolo degli interessi comportante un risultato diverso.

5. IN di OR SA GI s.r.l. ha appellato la sentenza, censurandone l’erroneità sotto diversi profili che saranno successivamente esaminati, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguentemente annullamento dell’atto di decadenza impugnato in primo grado e di tutti gli atti presupposti impugnati, in quanto asseritamente nulli per violazione/elusione dei pregressi giudicati amministrativi, di cui meglio si dirà.

5.1. Si è costituito il Comune e si sono costituiti il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, l’Agenzia del Demanio e l’Agenzia delle Entrate – Riscossione, che, oltre a sollevare talune eccezioni preliminari, hanno chiesto di respingere il ricorso ex adverso proposto.

5.2. È altresì intervenuta ad adiuvandum anche Amco – Asset Management Company s.p.a., creditrice dell’odierna appellante, per sostenerne le ragioni avanti a questo Consiglio di Stato.

5.3. Nella camera di consiglio dell’8 ottobre 2024, fissata per l’esame dell’istanza di sospensione proposta dall’appellante, il Collegio, su richiesta concorde dei difensori, ha rinviato la causa, per l’esame sollecito del merito, all’udienza pubblica del 14 gennaio 2025.

5.4. Infine, nella pubblica udienza del 14 gennaio 2025 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

6. L’appello è infondato.

6.1. Ritiene il Collegio, per il principio della ragione più liquida (Cons. St., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5), di prescindere dalle eccezioni preliminari sollevate dal Comune (pp. 5-9 della memoria difensiva), stante l’infondatezza dell’appello in tutti i suoi motivi, per quanto si dirà.

7. Con il primo motivo di appello (pp. 4-25 del ricorso), che si articola in diversi profili di censura di cui ora meglio si dirà, IN di OR S. GI, nel merito, ha eccepito la nullità di tutti i provvedimenti di determinazione e rideterminazione dei canoni demaniali, non impugnati tempestivamente in precedenza nel termine di sessanta giorni, per il presunto contrasto con il giudicato delle sentenze nn. 832/2018, 29/2019 e 86/2019 del Tribunale.

7.1. In particolare è stato contestato dall’appellante (pp. 4-18 del ricorso), anzitutto, come il Comune, in violazione del giudicato derivante dalle suddette pronunce, anziché rideterminare il canone per le annualità oggetto di contenzioso (2015, 2017 e 2018) e per le ulteriori di riferimento (per effetto « dell’annullamento automatico ex tunc di tutti i provvedimenti di rideterminazione dei canoni » in senso difforme dalla normativa) escludendo, quindi, dal calcolo del canone demaniale, le aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate durante il rapporto concessorio, abbia illegittimamente applicato, per tali tipologie di aree, il valore tabellare per le “aree scoperte”.

7.2. Con una statuizione che l’appellante definisce a dir poco sorprendente, invece, il Tribunale ha ritenuto non sussistere, nel caso di specie, alcuna violazione di giudicato da parte del Comune.

7.3. In particolare, secondo il Tribunale, le suddette sentenze non sarebbero interpretabili nel senso prospettato da IN, finalizzato, cioè, ad escludere le aree coperte da opere di difficile rimozione dal calcolo del canone.

7.4. L’interpretazione che lo stesso Tribunale fa delle proprie pronunce è esclusivamente quella di escludere tali aree « dai criteri di calcolo commisurati ai valori di mercato » che, su tale profilo, si sarebbe determinato un giudicato sfavorevole alla ricorrente.

7.5. Orbene, tale capo della sentenza sarebbe emblematico dell’assoluta illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto il Tribunale giunge alla statuizione dell’irricevibilità dei ricorsi introduttivi sulla base di un presupposto ictu oculi erroneo e/o contraddittorio.

7.6. Difatti, l’interpretazione autentica fornita dal Tribunale alle sentenze nn. 832/2018, 29/2019 e 86/2019, finalizzata ad escludere tali aree dai criteri di calcolo commisurati ai valori di mercato, implicherebbe, difatti, l’accertamento di un presupposto e, cioè, la presunta sussistenza di “pertinenze demaniali”, che gli stessi giudizi hanno definitivamente accertato non sussistere nella fattispecie in esame.

7.7. La questione centrale, relativa ai giudizi afferenti i canoni 2015, 2017 e 2018, era quindi quella di stabilire se le opere di difficile rimozione ricadenti nell’area oggetto di contestazione fossero o meno da considerare come pertinenze demaniali e, quindi, già di proprietà statale al momento del rilascio della concessione ovvero se fossero state realizzate dalla concessionaria, nel corso del rapporto di concessione.

7.8. Nel primo caso, infatti, le aree relative sarebbero dovute essere assoggettate al canone concessorio anche se la concessione, come nel caso di specie, fosse stata rilasciata prima dell’entrata in vigore dell’art. 1, commi 251 e 252, della l. n. 296 del 2006, con applicazione dei criteri di calcolo commisurati ai valori di mercato, nella formulazione vigente ratione temporis , prima della novella dell’art. 3 comma 1, lettera b), punto 2.1) del d.l. n. 400 del 1993 e ss.mm introdotta dall’art. 100, comma 2, del d.l. n. 104 del 2020.

7.9. Nel secondo caso, invece, le aree, in base ai principi normativi e giurisprudenziali sopra evidenziati, sarebbero dovute essere escluse dall’applicazione del canone, se la concessione era stata rilasciata prima della entrata in vigore della legge citata.

8. L’appellante continua a sostenere, anche nel presente grado del giudizio, che le aree occupate da opere di difficile rimozione realizzate dal concessionario sarebbero esonerate non solo dal canone di mercato previsto per le “pertinenze demaniali”, ma da qualsiasi canone.

8.1. Il Comune di OR SA GI sarebbe tenuto a tale vincolo di “gratuità” in base alle sentenze del nn. 832/2018, 29/2019 e 86/2019 del Tribunale (docc. 19-20-21 fasc. parte appellante), confermate con le sentenze nn. 9173/2022, 9189/2022, 9218/2022 di questo Consiglio di Stato (docc. 25- 26-27 fasc. parte appellante).

8.2. Si tratta, come visto, delle pronunce che annullarono la determinazione dei canoni 2015/2017/2018/2019, perché quantificati dal Comune in violazione dei criteri medio tempore enunciati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 29 del 2017 e da questo Consiglio di Stato nella sentenza n. 218 del 2018.

8.3. Il Tribunale afferma che le sentenze sarebbero interpretabili nel senso che le opere di difficile rimozione sarebbero dovute essere escluse dall’applicazione dei criteri di calcolo al valore di mercato, ma tale assunto, presuppone la presenza, nell’atto concessorio, di “pertinenze demaniali marittime”, viceversa pacificamente esclusa, così come sopra evidenziato.

8.4. Pertanto, la rideterminazione dei canoni, in contraddittorio con il Comune, alla luce dell’erronea interpretazione fornita dal Tribunale nella sentenza impugnata in questa sede, non avrebbe potuto essere applicata, proprio in considerazione dell’insussistenza di pertinenze demaniali marittime.

8.5. L’unica interpretazione possibile e costituzionalmente orientata delle citate sentenze – dato per pacifico, dimostrato e non contestato che le opere di difficile rimozione sono state realizzate dalla concessionaria nel corso del rapporto concessorio – sarebbe stata quella per cui le aree occupate da opere di difficile rimozione, non avrebbero dovuto essere prese in considerazione ai fini della determinazione dell’entità del canone.

8.6. Tale conclusione appare, peraltro, del tutto legittima e corretta, tenuto conto, da una parte, che le opere inamovibili realizzate dal concessionario, allo stato attuale, ai sensi dell’art. 49 cod. nav., saranno acquisite gratuitamente dall’ente concedente (in contrasto i principi dell’accessione sanciti dagli artt. 934 e 936 c.c. che prevedono il riconoscimento dell’indennizzo a favore del soggetto che ha edificato su fondo altrui) e, dall’altra la circostanza per cui l’ente concedente, nella concessione successiva, potrà applicare i maggiori valori tabellari previsti dalla normativa vigente.

9. Il motivo è infondato.

9.1. Ciò che le pronunce del Tribunale, confermate da questo Consiglio di Stato (cfr. per tutte, sentenza n. 832/2018 del Tribunale, punto 4.5 doc. 19) hanno testualmente disposto è unicamente che il Comune riquantificasse « il canone in contraddittorio con la società ricorrente e applicando i principi di diritto affermati dalla Corte Costituzionale e poi precisati dal Consiglio di Stato » con la sentenza n. 218 del 2018.

9.2. E il principio di diritto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 29 del 2017 non era certo quello, sostenuto dall’appellante con argomenti certo suggestivi ma non persuasivi, di non far pagare nulla per le aree occupate da pertinenze eseguite dal concessionario, bensì di sottoporre tali spazi comunque al pagamento di un canone per l’utilizzo del suolo.

9.3. Basti qui rilevare che anche di recente, all’esito dei due giudizi civili instaurati dall’odierna appellante contro l’Agenzia del Demanio per la corretta determinazione dei canoni, la I sez. civ. della Corte di Cassazione, peraltro con autorità di giudicato rispetto alle parti del presente giudizio (anche nei confronti del Comune, contumace nei due giudizi), abbia affermato nella sentenza n. 21103 del 29 luglio 2024, depositata dal Comune appellato il 5 ottobre 2024 (v. allegato B), come sia indubitabile, alla luce della sentenza n. 29 del 2017 della Corte costituzionale, che nelle concessioni che prevedono la realizzazione di infrastrutture da parte del concessionario, come quella per cui è controversia, il pagamento del canone debba riguardare soltanto – ma comunque - «“ l’utilizzo del suolo e non anche i manufatti, sui quali medio tempore insiste la proprietà superficiaria dei concessionari e lo Stato non vanta alcun diritto di proprietà” ».

9.4. Del resto, è la stessa appellante ad ammettere che dalle citate sentenze del Tribunale, confermate da questo Consiglio di Stato, non possa trarsi alcuna statuizione precisa e puntuale in ordine alla sicura esclusione delle aree coperte da opere di difficile rimozione dal pagamento di qualsivoglia canone, ma che esse debbano essere interpretate in modo conforme alla Costituzione.

9.5. E questa interpretazione, l’unica conforme a Costituzione, si badi, è fornita proprio dalla Corte costituzionale nella richiamata sentenza n. 29 del 2017 la quale senza dubbio, come ha chiarito di recente anche la Corte di Cassazione nella sentenza n. 21103 del 29 luglio 2024 appena richiamata, ha precisato nelle motivazioni di detta sentenza della Corte costituzionale che il pagamento del canone anche per le aree occupate, dovuto, debba riguardare solo l’utilizzo del suolo e non anche i manufatti, sui quali medio tempore insiste la proprietà superficiaria dei concessionari e lo Stato non vanta alcun diritto di proprietà.

9.6. Questa conclusione esplicitamente e indubitabilmente affermata dalla stessa Corte costituzionale non comporta, come afferma l’appellante, alcun arricchimento dello Stato a danno del concessionario, se è vero, come è vero, che anche la Corte di Giustizia UE, nella sentenza della sez. III, 11 luglio 2024, in C-598/22, ha chiarito che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione, posto che « l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico » (§ 53) e « il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili » (§ 54).

9.7. Sarebbe invece un illegittimo arricchimento del concessionario, contrario al principio di inalienabilità del demanio riaffermato anche dalla Corte di giustizia dell’UE, l’esenzione totale dal pagamento del canone anche per le aree coperte da opere non amovibili, “premiando”, per così dire, il concessionario che occupi la maggior estensione dell’area demaniale con opere non facilmente amovibili mediante l’esonero dal pagamento di ogni canone, anche quello per l’area scoperta.

9.8. È dunque chiaro che gli atti di determinazione del canone effettuati dal Comune in seguito alle sentenze del Consiglio di Stato, per i canoni contestati nei giudizi definiti da dette sentenze, così come, a maggior ragione, quelli inerenti ad annualità successive a dette sentenze, non sono nulli per elusione del giudicato, come sostiene l’appellante, ma costituiscono atti, a tutto concedere, annullabili (e in realtà, come detto, legittimi), che sarebbero dovuti essere impugnati nel termine di sessanta giorni.

10. Così, tuttavia, non è stato sicché l’appellante non può, in questa sede, pretendere di rimettere in discussione il debito, correttamente quantificato dal Comune sulla base di atti non nulli e non ritualmente impugnati nei sessanta giorni previsti dalla legge.

10.1. L’appellante non ha corrisposto il versamento integrale dei canoni concessori per un importo maggiore a due annualità, che l’ente comunale quantifica in € 970.516,06.

10.2. La suddetta quantificazione dei canoni discende dal riaccertamento della natura ed entità delle aree concesse in contraddittorio con il concessionario, come indicato dalla sentenza n. 29 del 2017 della Corte costituzionale e richiesto nelle sentenze di cui si è detto.

10.3. Il contraddittorio si è svolto sulla base di una perizia prodotta dal concessionario medesimo, assunta dal Comune con determina dirigenziale n. prot. 31544 del 30 ottobre 2019.

10.4. Ciò posto si rileva che:

- il Comune ha agito nel pieno rispetto del contraddittorio delle parti, in ottemperanza alle pronunce del Consiglio di Stato e del Tribunale, sopra indicate;

- la determina dirigenziale n. prot. 31544 del 30 ottobre 2019, adottata, come detto, in ottemperanza ai precedenti giurisdizionali intercorsi tra le parti, si è ormai cristallizzata, non essendo stata impugnata dalla concessionaria decaduta avanti al giudice amministrativo;

- neppure è stato contestato il ricalcolo dei canoni effettuato dal Comune in attuazione dell’art. 100, comma 3, del d.l. n. 104 del 2020 (provvedimento comunale prot. 3119 del 2 febbraio 2022), al di là di ogni questione sulla innovatività e, comunque, sulla stessa legittimità dello stesso art. 100, comma 3, del d.l. n. 104 del 2020 e dei canoni fissati da tale norma, questione preclusa dalla tardiva impugnazione anche di tale provvedimento solo in questa sede, dovendosi qui precisare che nel ricalcolo, comunque, non sono assolutamente conteggiate “opere di difficile rimozione”;

- non sono stati impugnati neppure gli ordini di introito, inevasi, che ne sono scaturiti.

10.5. Ne deriva l’inammissibilità in parte qua delle censure proposte con l’originario ricorso e, conseguentemente, l’infondatezza dell’appello nella misura in cui pretende, a torto, di ri-valutare la legittimità di provvedimenti amministrativi non più impugnabili, in violazione del divieto del ne bis in idem .

10.6. Non si comprende, dunque, sotto quale profilo il provvedimento impugnato possa essere censurato se non sottoponendo a riesame provvedimenti amministrativi ormai consolidati.

10.7. Peraltro, si deve qui osservare che, per sfuggire alle irrimediabili conseguenze della mancata impugnazione, in particolare, del provvedimento n. 31544/2019, l’appellante sostiene e sottolinea anche che tale atto non sarebbe stato definitivo.

10.8. Lo dimostrerebbe il fatto che, con nota del 22 gennaio 2020, il Comune definì “provvisoria” la rideterminazione contenuta in questo provvedimento.

10.9. La gravata sentenza, come si è visto, ha correttamente respinto tale prospettazione: se l’atto n. 31544/2019 veniva a gennaio 2020 indicato come provvisorio, è perché in quel momento erano ancora oggetto d’appello da parte dell’Agenzia del Demanio le sentenze del Tribunale favorevoli alla concessionaria, alle quali il provvedimento comunale n. 31544 aveva dato esecuzione in favore di IN.

10.10. Il senso evidente, ed inequivocabile, della comunicazione comunale era che, le sentenze del Tribunale fossero state riformate, anche il provvedimento attuativo delle medesime avrebbe dovuto essere riesaminato in pro dell’Agenzia.

10.11. Alla fine, con il passaggio in giudicato delle sentenze del Consiglio di Stato n. 9173, n. 9189 e n. 9218 del 2022 (tutte confermative delle sentenze del Tribunale), e stante la mancata impugnazione del provvedimento prot. 31544 da parte di IN, le conclusioni sulla consistenza delle aree e sui canoni definite in questo atto sono tutte divenute definitive, con ciò determinando l’impossibilità di ridiscuterne il contenuto nel presente giudizio.

11. Ne discende quindi, e complessivamente, che il provvedimento decadenziale impugnato rappresenta il risultato di una attività, quella della pubblica amministrazione, legittima e priva di qualsiasi profilo discrezionale, tenuto conto della accumulata morosità da parte del concessionario e ormai incontestabile.

12. Da quanto detto non può che discendere, come ha bene rilevato il primo giudice, l’irricevibilità delle censure mosse contro la contestata morosità, i cui pregressi atti di determinazione a monte da parte del Comune non sono stati mai impugnati dall’odierna appellante ritualmente, nel termine di sessanta giorni, se non nel presente giudizio unitamente al provvedimento di decadenza, ma questi atti, si ripete, non possono ritenersi in nessun modo nulli per elusione del giudicato amministrativo, come a torto sostiene l’appellante.

13. Il debito dell’appellante, dunque, deve ritenersi ed è ormai definitivamente acclarato nell’importo di € 970.516,06, con la conseguente decadenza dell’appellante, ai sensi dell’art. 47 cod. nav., trattandosi di cifra ritenuta largamente superiore a due annualità (limite fissato nell’atto di concessione) quantificate in € 423.146,70 in base al canone 2022 (€ 211.573,35).

14. Parimenti sono infondate le ulteriori censure del motivo in esame (pp. 18-25 del ricorso) con cui, in sostanza, l’appellante si duole che avrebbe errato il primo giudice nel ritenere ininfluente e/o infondata, ai fini della legittimità della decadenza di cui all’art. 47 cod. nav., l’istanza di riequilibrio proposta al Comune e reiterata più volte, sul quale esso sarebbe rimasto sempre silente, sostenendo l’odierna appellante di avere contestato in primo grado un conclamato inadempimento, perpetrato negli anni, da parte dell’ente comunale in ordine alla mancata adozione del piano regolatore che consentisse a IN la realizzazione delle opere e delle strutture di cui in concessione e, in ogni caso, il venir meno ab origine del principio di corrispettività che deve comunque caratterizzare tali atti.

14.1. Secondo il ragionamento dell’appellante, in sintesi, poiché il Comune avrebbe solo tardivamente approvato le previsioni urbanistiche necessarie a realizzare alcune opere portuali, era doveroso riconoscere al concessionario un prolungamento del rapporto concessorio e rinunciare a contestare gli inadempimenti pregressi.

14.2. Il rifiuto di tale prolungamento costituirebbe quindi un vizio del decreto di decadenza.

14.3. L’assunto è infondato.

14.4. Innanzitutto, come bene ha eccepito il Comune, non si comprende quale sia il nesso tra la questione della mancata concessione di un piano di riequilibrio e la legittimità della pronuncia della decadenza.

14.5. La concessione del 2006 non conteneva alcuna specifica obbligazione del Comune relativa all’approvazione entro termini prefissati di un piano regolatore che consentisse a IN di realizzare opere portuali non esistenti al momento della stipula.

14.6. Il Tribunale ne ha correttamente dato conto, lì dove ha evidenziato che l’atto concessorio non contenesse alcuna obbligazione del Comune circa l’approvazione del Piano del OR, né alcuna precisa indicazione di quali fossero le opere da realizzare, né alcun termine per adempiere, né alcun nesso tra eventuali obblighi del Comune ed il pagamento dei canoni.

14.7. E non poteva essere diversamente, dato che la concessione del 2006 è stata rilasciata dalla Capitaneria di OR (e, quindi, dallo Stato), non dal Comune, ragion per cui essa non poteva contrarre obblighi a carico di terzi.

15. La richiesta di riequilibrio, d’altra parte, non conteneva alcuna contestazione riferita ai canoni e, come tale, è e deve restare estranea al sindacato da compiere nel presente giudizio, in cui si discute della legittimità dell’atto di decadenza pronunciato per inadempimento del concessionario.

16. Che le due questioni siano completamente distinte è del resto dimostrato dal fatto che IN, come essa stessa ha dedotto (p. 23 del ricorso), ha azionato una specifica causa civile – completamente autonoma dalla presente – per essere risarcita dei danni asseritamente patiti a causa dei supposti ritardi comunali nell’approvazione del Piano del porto.

16.1. La causa è iscritta al R.G. n. 1858/2023 del Tribunale civile di Fermo ed è attualmente pendente.

16.2. Trattandosi di questione del tutto estranea a quella oggi in discussione, per cui non può valere in nessun modo un meccanismo analogo all’eccezione di inadempimento, difettandone, nel caso di specie, tutti i presupposti per non esservi alcun rapporto o vincolo di sinallagmaticità, né sul piano legislativo né su quello provvedimentale, tra il pagamento dei canoni o la prestazione della fideiussione, da parte di IN, e il presunto obbligo del Comune, la odierna appellante non può quindi invocare i presunti ritardi del Comune come fonte di una propria legittimazione a violare la concessione, ad interrompere il pagamento dei canoni o a rifiutare la fideiussione.

17. L’appellante ripropone, infine, la tesi secondo cui il Comune avrebbe dovuto considerare l’istanza di riequilibrio anche perché nel calcolo dei canoni sarebbe stata erroneamente compresa una vasta area occupata da “ sabbie di dragaggio ”.

17.1. La censura è inammissibile, prima che infondata, perché il decreto di decadenza dà puntualmente conto di come la questione dell’abbancamento della sabbia sia stata espressamente affrontata dal Tribunale con la sentenza n. 832/2018 e con le altre due decisioni gemelle del 2019.

17.2. Già nei giudizi decisi da tali pronunce la società aveva dedotto che dalle superfici da sottoporre a canone andasse esclusa un’area di circa 60.000 mq. occupata da cumuli di sabbia.

17.3. Investito della questione, il Tribunale l’ha respinta con la motivazione per cui « le ragioni per le quali IN di OR SA GI asserisce di non poter utilizzare in concreto la porzione di terreno in argomento, esulano completamente dalle clausole della concessione demaniale e involgono problematiche che la società deve far valere in un separato giudizio e ad altro titolo » e « peraltro, in base alle stesse allegazioni di parte ricorrente, le pretese di cui sopra non sembra possano essere fatte valere né nei riguardi del comune di OR SA GI (visto che nel ricorso si parla dei comuni ubicati a Nord e della Regione Marche) […] perché l’impossibilità di utilizzare l’area de qua non è addebitata a condotte dell’Ente concedente » e « nell’atto di concessione del 28/7/2006 l’area in argomento è ricompresa e dunque il canone va determinato computando anche la relativa superficie ».

17.4. Alla luce della suddetta sentenza, confermata in appello e passata in giudicato, risultano dunque infondate, se non inammissibili per violazione del giudicato, le doglianze che l’appellante continua a sollevare al fine di vedersi ridurre le aree da computare nel calcolo dei canoni.

18. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, il primo articolato motivo, qui esaminato, va respinto in quanto infondato in ogni suo aspetto.

19. Alla luce delle ragioni sin qui esposte, deve essere respinto il secondo motivo (pp. 25-27 del ricorso), con cui l’appellante deduce che avrebbe errato il primo giudice nel dichiarare improcedibile il motivo proposto in primo grado in ordine alla prestazione della polizza fideiussoria, dato che le censure proposte contro il provvedimento di decadenza per via del mancato pagamento dei canoni, per le ragioni in precedenza esaminate, erano invece fondate.

19.1. Al contrario, per quanto detto, dette censure sono invece infondate, sicché, a fronte di un provvedimento di decadenza plurimotivato, come bene ha ritenuto la sentenza impugnata, non vi era e non vi è più interesse a contestare, e ad esaminare, la questione inerente alla mancata prestazione della polizza fideiussoria, sul quale poggia – in modo autonomo rispetto a quella dei canoni non pagati – il contestato provvedimento di decadenza.

19.2. Il motivo, dunque, va respinto.

20. Per le ragioni sopra esposte, con cui sono state dichiarate irricevibili dal primo giudice tutte le questioni inerenti alla determinazione del canone, e alle quali ci si richiama qui per obbligo di sintesi, va respinto anche il terzo motivo (p. 27), relativo al rigetto dei motivi di ricorso di cui al procedimento riunito, portante R.G. 539/2023, avente ad oggetto la cartella di pagamento relativa al canone demaniale del 2022 (v., comunque, supra § 10.4.).

21. Va anche respinto l’ultimo motivo di appello (pp. 27-30 del ricorso), con cui l’appellante censura la statuizione della sentenza impugnata, laddove ha autorizzato il Comune ad escutere la polizza fideiussoria, prestata dalla concessionaria in ottemperanza dell’ordinanza cautelare n° 259/2023, limitatamente all’importo di €. 970.516,06, per non aver considerato “l’aggiornamento” depositato in giudizio a giugno 2024, in cui risultava che l’intero debito 2007/2021 era stato pagato o rateizzato.

21.1. Come ha bene eccepito il Comune appellato, infatti, ogni questione relativa alla avvenuta escussione della polizza, anche se prestata in esecuzione di una statuizione cautelare del giudice amministrativo ed eventualmente autorizzata, come nel caso di specie, dallo stesso giudice amministrativo in sentenza (la quale, per replicare ad un’obiezione sollevata nella memoria di replica dall’appellante, non preclude certo alla parte di proporre al giudice civile le questioni inerenti alla sua corretta escussione), non può che spettare alla cognizione del giudice ordinario secondo il criterio di riparto fondato sul petitum sostanziale e sulla causa petendi , che lo devolve alla cognizione del giudice ordinario, in base al generale principio, vigente in questa materia, secondo cui « la controversia avente ad oggetto l’escussione, da parte del Comune, di una polizza fideiussoria rilasciata a garanzia dell’adempimento di obblighi ed oneri assunti dal privato in relazione ad un rapporto di concessione di beni pubblici, rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario, atteso che, in detta ipotesi, la P.A. agisce nell’ambito di un rapporto privatistico, senza esercitare, neppure mediatamente, pubblici poteri » (Cass., Sez. Un., 28 aprile 2017 n. 10560).

21.2. E questo è talmente vero che l’odierna appellante, senza che vi sia stata puntuale contestazione riguardo tale specifica circostanza, comprovata, come ora si dirà, anche documentalmente dal Comune, ha già proposto al Tribunale civile di Fermo le contestazioni circa la fase escussoria delle garanzie che assume qui essere state indebitamente versate nel presente appello (rateizzazione, eccetera).

21.3. Non può non osservarsi al riguardo che il giudice civile, nel provvedimento ex art. 700 c.p.c. del 13 gennaio 2025 su ricorso proposto dall’odierna appellante, depositato dal difensore del Comune all’udienza pubblica del 14 gennaio 2025 e ritualmente acquisito dal Collegio perché successivo al maturarsi di ogni preclusione processuale nel presente giudizio, ha bene osservato, respingendo l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Agenzia del Demanio, che in quel giudizio si controverte del diritto soggettivo del Comune all’escussione della polizza assicurativa, seppure stipulata in attuazione del provvedimento sospensivo adottato dal giudice amministrativo, trattandosi di accordo negoziale, sotteso alla polizza, che ha dato luogo a rapporti privatistici.

21.4. Anche questo ultimo motivo, dunque, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella ordinaria, già adita dall’odierna appellante in sede cautelare, senza che vi sia necessità di disporre, quindi, alcuna translatio iudicii.

22. In conclusione, pertanto, l’appello deve essere respinto in tutti i suoi motivi e, con esso, tutti gli eguali o corrispondenti argomenti proposti ad adiuvandum dall’interventrice, con la conferma della sentenza qui impugnata.

23. Le spese del presente grado del giudizio, per la complessità delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra tutte le parti del presente grado del giudizio, anche nei confronti dell’interventrice ad adiuvandum.

23.1. Rimane definitivamente a carico di IN per la soccombenza il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da IN di OR SA GI s.r.l., lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra tutte le parti, compresa anche l’interveniente Amco-Asset Management Company s.p.a., le spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di IN di OR SA GI s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO