Pubblicato il 19/03/2025

N. 02271/2025REG.PROV.COLL.

N. 03396/2023 REG.RIC.

N. 03944/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3396 del 2023, proposto da
Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni e Chiara Reggio D'Aci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Chiara Reggio D'Aci in Roma, via Po 22;

contro

Aps Holding s.p.a., non costituito in giudizio;
Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Luisa Londei, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 3944 del 2023, proposto da
Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Luisa Londei, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Luca Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi 5;

contro

Aps Holding, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto e Vincenzo Mizzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Veneto (sezione Prima) n. 1594/2022, resa tra le parti,

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione del Veneto e di Comune di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Reggio D'Aci e Zanlucchi Zanlucchi e Reggio d'Aci su delega dell'avv. Lotto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la domanda di riconoscimento dell'indicizzazione dei corrispettivi del contratto esercizio dovuti per gli anni 2002-2009, come richiesto nell'atto di costituzione in mora del 23 dicembre 2010, e maturati successivamente alla sottoscrizione nel 2001 del contratto di servizio per lo svolgimento del servizio di trasporto di persone con il Comune di Padova.

2. Aps Holding s.p.a. (di seguito: “Aps”) ha presentato ricorso:

- per l’annullamento della nota a firma della Regione Veneto n. 41993 del 28 gennaio 2011, successivamente pervenuta con la quale è stato negato alla S.p.a. APS HOLDING il riconoscimento della indicizzazione dei corrispettivi del contratto esercizio dovuti per gli anni 2002-2009, come richiesto nell'atto di costituzione in mora del 23.12.2010, e maturati successivamente alla sottoscrizione nel 2001 del contratto di servizio per lo svolgimento del servizio di trasporto di persone con il Comune di Padova;

- avverso il silenzio opposto dalla Provincia di Padova alla medesima costituzione in mora, rimasta priva di riscontro e, ove occorra, di ogni provvedimento consequenziale, presupposto e connesso al precedente, ancorché sconosciuto alla ricorrente;

- per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità e la consequenziale sostituzione automatica della clausola di cui all'art. 1.23 del contratto sottoscritto con la Provincia di Padova nella parte in cui dispone in merito alla revisione che “il presente contratto è soggetto a revisione : a) nei casi di ridefinizione del programma di esercizio di cui all' art. 1.1 del presente contratto, salvo le variazioni di cui al 1° e 2° comma art. 1,2; b) per variazioni delle risorse finanziarie regionali per i periodi contrattuali successivi al primo anno di applicazione del contratto; c) nel caso di interventi in grado di comportare una revisione strutturale e gestionale del servizio; d) ove intervengano cause di forza maggiore che ne impongano la modifica ai sensi del comma 3 dell'art. 1.2; e) modifiche legislative; f) nuova regolamentazione della materia. L'onere finanziario conseguente alle variazioni previste ne precedente comma, con esclusione del caso di cui alla lettera d), non potrà superare complessivamente, entro il periodo di validità del presente contratto, il 5% del corrispettivo stabilito dall'art. 7, comma 1, salvo per circostanze imprevedibili”, ovvero di ogni ulteriore parte dello stesso contratto nella quale si nega esplicitamente la revisione o la limita rispetto alle norme cogenti;

- per l'accertamento dell'obbligo esistente in capo ad entrambe le amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di propria competenza, di avviare il procedimento istruttorio amministrativo previsto dall'art. 6 L.537/1994 e ss.mm. nonché dalle disposizioni di legge che lo hanno successivamente recepito e sostituito da effettuarsi con i dirigenti delle Amministrazioni resistenti e diretto alla valutazione in contraddittorio delle voci di costo relative al servizio di TPL svolto soggette a revisione;

- per il conseguente accertamento dell'ammissione alla revisione annuale dei corrispettivi effettuata sulla base delle valutazioni dell’Amministrazione e del riconoscimento della fondatezza della domanda di cui alla costituzione in mora del 23.12.2010 in ordine al contratto del 2001 avente ad oggetto l'erogazione continuativa del servizio di trasporto pubblico di linea per il trasporto di persone (con decorrenza indicata in contratto dal 1.1.2001 al 31.12.2003, successivamente prorogato sino ad oggi, senza alcuna attività di revisione contrattuale) per l'ammontare da determinarsi in sede di istruttoria, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

3. Il Tar Veneto, con sentenza 18 ottobre 2022 n. 1594, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati.

4. La Regione Veneto ha appellato la sentenza con ricorso n. 3944 del 2023.

5. Il Comune di Padova ha appellato con ricorso 3396 del 2023.

6. In seguito all’udienza del 24 novembre 2024 la Sezione, con ordinanza n. 9794 del 2024, ha sollecitato il contraddittorio sull’ammissibilità delle questioni ivi indicate (su cui infra ), fissando udienza al 6 marzo 2025.

6.1. All’udienza del 6 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. I ricorsi sono stati riuniti con ordinanza n. 9794 del 2024, ai sensi dell’art. 96 comma 1 c.p.a., in quanto proposti avverso la stessa sentenza.

8. Prioritariamente si rileva l’infondatezza della censura di difetto di giurisdizione, solleva con entrambi i ricorsi in appello.

L’interesse fatto valere, con plurime domande, anche caducatorie, con il ricorso introduttivo attiene alla revisione del corrispettivo del contratto di servizio per lo svolgimento del servizio di trasporto di persone.

La domanda finalizzata a ottenere l’indicizzazione dei corrispettivi del contratto, così come formulata dal ricorrente in primo grado, si incardina sull’art. 6 della legge n. 537 del 1993 e sull’art. 115 del d. lgs. n. 163 del 2006 (così anche la sentenza impugnata).

Così facendo la parte ricorrente in primo grado, indipendentemente dalla fondatezza della domanda e dall’applicabilità al caso di specie dell’art. 115 del d. lgs. n. 163 del 2006, ha prospettato l’applicazione della revisione di stampo pubblicistico. Infatti la Sezione ha già avuto modo di precisare che, quando si faccia applicazione della revisione di cui all’art. 6 della legge n. 537 del 1993 e all’art. 115 del d. lgs. n. 163 del 2006, “ I risultati del procedimento di revisione prezzi, come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, sono quindi espressione di una facoltà discrezionale, che sfocia in un provvedimento autoritativo ” e “ la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo ” (Cons. St., sez. V, 6 settembre 2022 n. 7756).

Il contratto controverso è stato stipulato ai sensi dell’art. 22 della l.r. n. 25 del 1998, che dispone che gli enti competenti “ fanno ricorso a procedure concorsuali per la scelta del gestore dei servizi o dei soci privati delle società che gestiscono i servizi, in conformità alla normativa comunitaria e statale sugli appalti pubblici di servizi e sulla costituzione delle società miste ”.

La clausola contenuta nell’art. 1.23 del contratto di servizio, dedicata alla revisione, non consente di assimilare la revisione ivi disciplinata a una revisione privatistica, volta a ripristinare l’equilibrio leso, senza spendita di potere pubblico. Ciò in quanto le ragioni indicate nello stesso art. 1.23 del contratto, che giustificano la revisione, sono correlate a esigenze pubblicistiche o che comunque richiedono di essere concretamente amministrate considerando l’interesse pubblico (ridefinizione del programma di esercizio, variazione delle risorse finanziarie, modifiche legislative, cause di forza maggiore e nuova regolamentazione della materia), come evidenziato anche dal riferimento alla “revisione del contratto”, e non del solo prezzo, così evidenziando la potenziale incidenza di detta revisione anche sugli impegni assunti dal privato contraente, in punto di soddisfazione degli interessi pubblici ai quali è preordinato il contratto.

Pertanto, ai fini di stabilire la sussistenza della giurisdizione del g.a., la revisione prospettata da parte ricorrente è una revisione di diritto pubblico.

La revisione di natura pubblicistica trova la propria ratio nell’esigenza di “ salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta), e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte ” (Ad. plen. 2021 n. 14) e di “ evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto ”. Al contempo la “ disciplina è posta a tutela dell’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni ”.

Il richiedente è titolare di un interesse legittimo con riferimento all’ an (“ La posizione dell’appaltatore in ordine all’an della revisione ha –come si è accennato- natura di interesse legittimo ”, così l’Ad. plen. 2021 n. 14) e di un diritto soggettivo al successivo quantum (Ad. plen. 2021 n. 14 e Cass. civ., sez. I, ordinanza 24 novembre 2023 n. 32672).

La presenza di un interesse pubblico sotteso all’istituto, e la conseguente necessità della spendita di un potere pubblico al fine di perseguirlo, determina il riconoscimento di situazioni giuridiche, almeno in parte, di interesse legittimo.

Trova quindi giustificazione la devoluzione della materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dall’art. 133 lett. e) n. 2 c.p.a. con riferimento alle controversie relative “ alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 ”.

E in ogni caso la posizione del privato è di interesse legittimo, quanto meno con riferimento all’ an , oggetto del presente giudizio (Cons. St., sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756).

Pertanto la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.

12. Superata la questione di giurisdizione, la Regione ha chiesto, con il ricorso in appello, di essere estromessa dal giudizio per carenza di legittimazione.

12.1. La censura è fondata.

12.2. La domanda di maggiorazione del corrispettivo è proposta dalla società ricorrente in primo grado in ragione del contratto stipulato con il Comune di Padova, con il quale è stabilito che “ il Comune di Padova assicura il versamento del corrispettivo ” (art. 1.13).

Pertanto l’obbligazione di corrispondere il prezzo vede come debitore il Comune, non con la Regione, ed è al primo che debbono essere quindi indirizzate le istanze e le pretese che attengono al corrispettivo, compresa la “ revisione del contratto ” di cui all’art. 1.23 del contratto.

In tale contesto residua la circostanza che a nota impugnata è della Regione.

Nondimeno con essa la Regione Veneto si è limitata a rappresentare di non avere competenza a decidere sull’istanza di revisione del corrispettivo in quanto il contratto è “ stipulato dall’impresa di trasporto con l’ente affidante, e cioè le province e i comuni ”, esponendo “ per completezza ” la propria interpretazione della disciplina sull’adeguamento dei corrispettivi contrattuali.

La legge regionale Veneto n. 25 del 1998, attuativa del d. lgs. 422 del 1997 (“ Conferimento alle Regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di TPL a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59” ) ha chiarito i ruoli dei diversi enti pubblici nel campo del trasporto pubblico locale.

Agli enti locali sono conferite tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale che non richiedano l'unitario esercizio a livello regionale nel rispetto dei principi di sussidiarietà, economicità, efficienza, responsabilità, unicità ed omogeneità dell'amministrazione (art. 1 comma 2 lett. a).

Alla Regione spettano funzioni di programmazione e indirizzo, nonché di diretta gestione dei servizi regionali e intraregionali (art. 7).

Quanto ai servizi minimi la Regione “ determina, con il concorso degli enti locali, il livello dei servizi quantitativamente e qualitativamente sufficienti a garantire la domanda di mobilità dei cittadini e le risorse finanziarie atte ad assicurare tale livello di servizi ” (art. 1 comma 2 lett. d, art. 7 comma 1 lett. d e art. 20).

In tale contesto il finanziamento del trasporto locale da parte della Regione (al Comune) non vale a spostare la competenza.

Infatti l’art. 32 della l.r. n. 25 del 1998 specifica che la Regione “ assegna annualmente agli enti affidanti i finanziamenti destinati alla copertura degli oneri derivanti dalla stipula dei contratti di servizio con gli affidatari dei servizi minimi di trasporto pubblico locale ” (comma 1) mentre “ provvede a corrispondere direttamente agli affidatari i contributi per i servizi minimi di competenza regionale ” (comma 2).

Pertanto il primo profilo è volto a indicare la fonte del finanziamento dei servizi minimi (i cui costi, in base all’art. 4 comma 2, sono a carico della Regione, a differenza dei servizi aggiuntivi), mentre il secondo, riguardante gli oneri derivanti sai servizi minimi di competenza regionale, il debitore (per i servizi di competenza regionale).

La prima regola è quindi una regola che individua la copertura delle risorse necessarie per l’erogazione dei servizi minimi, come evidente anche dal fatto che il comma 3 dell’art. 32 precisa che “ L'onere complessivo risultante dai contratti di servizio relativi a tutti i servizi minimi corrisponde allo stanziamento complessivo che la Regione iscrive nel proprio bilancio di previsione ”. Allo stesso modo attiene alla disciplina del reperimento delle risorse pubbliche necessarie per assicurare il servizio la previsione di cui all’art. 9 comma 2 lett. a) della l.r. n. 25 del 1998, in base alla quale “ l'erogazione delle risorse finanziarie necessarie a far fronte agli obblighi derivanti dai contratti di servizio relativi ai servizi di trasporto urbano minimi ”.

La circostanza che le risorse impiegate dal Comune possano trovare fonte in un finanziamento regionale non incide sull’obbligazione di corrispondere il corrispettivo, la quale non risente delle vicende legate al primo, non potendosi rendere incerta l’obbligazione in ragione di criticità della procedura di spesa pena la negazione delle esigenze di certezza che connotano l’ordine pubblico economico.

In generale infatti le regole contabilistiche che disciplinano le procedure di spesa non hanno riflessi sugli impegni esterni che il soggetto pubblico ha assunto, fatte salve diverse (e specifiche) previsioni normative. Tanto è vero che la variazione delle risorse finanziarie derivanti dalla Regione è stata assunta quale espressa causa di revisione del contratto dall’art. 1.23 del contratto, che, altrimenti, non si sarebbe riverberata sul rapporto convenzionale.

Peraltro, in analoga controversia la Corte di cassazione ha statuito che “ La domanda di pagamento delle differenze è stata introdotta dalla ricorrente nei confronti della Regione Veneto, e non nei confronti delle controparti contrattuali, ossia il Comune e la Provincia di Padova ”. Si tratta quindi di una pretesa che non ha titolo nel contratto, rispetto a cui la Regione Veneto è estranea (Cass., sez. III civ., 23 aprile 2020 n. 8106).

Nella stessa pronuncia si legge altresì che la legge n. 422 del 1997, “ all'art. 17, demanda infatti ai contratti di servizio pubblico di cui all'art. 19, di stabilire le compensazioni economiche nel rispetto dei criteri indicati dal Regolamento UIE. (Regolamento UE n. 1191 del 1969, che ha subito parziali modifiche ad opera del regolamento n. 1893 del 1991).

Infine, la legge regionale del Veneto (n. 25 del 1998) affida alla Giunta di fissare i criteri della politica tariffaria tenendo conto dell'art. 11 del Regolamento (art. 27).

Come si può agevolmente dedurre, nè dal Regolamento UE, nè dalla legge nazionale, nè da quella regionale deriva un obbligo a carico della Regione Veneto di compensare lo svantaggio economico nei termini pretesi dalla società ricorrente; piuttosto la compensazione è rimessa alla contrattazione delle parti, la quale deve tener conto dei criteri fissati nel Regolamento UE ”.

Ne consegue che “ gli obblighi che la legge impone, ad integrazione del contratto, sono obblighi che gravano sugli stipulanti, sulle parti del contratto e non nei confronti di terzi ”.

La Regione, considerate le domande formulate, rivolte a ottenere, dalal controparte contrattuale, una maggiorazione del corrispettivo, è priva di legittimazione e deve essere estromessa.

13. Superate le questioni pregiudiziali, il thema decidendum devoluto a questo Giudice con i ricorsi in appello risulta circoscritto rispetto a quello sul quale si è pronunciato il giudice di primo grado.

Il Tar ha infatti accolto il ricorso, annullando gli atti impugnati, “ con salvezza del riesercizio del potere amministrativo ”.

Pertanto la sentenza ha un contenuto caducatorio, al quale si accompagna l’effetto conformativo circa il riesercizio del potere. In tale prospettiva deve essere interpretata la sentenza anche laddove il Tar ha ritenuto che “ l’indicizzazione del corrispettivo è comunque dovuta in base all’art. 6 della legge n. 537 del 1993 ”. Con detto capo della sentenza il giudice di primo grado non ha riconosciuto il bene della vita, che altrimenti non avrebbe potuto demandare al riesercizio del potere il riconoscimento dell’utilità anelata.

Le ulteriori domande formulate con il ricorso introduttivo non sono state accolte e, non essendo riproposte nel presente grado, né essendo impugnata la sentenza dal ricorrente in primo grado, non rientrano nel thema decidendum del presente grado di giudizio.

9. L’atto impugnato dal ricorrente in primo grado e annullato dal Tar è la nota a firma della Regione Veneto n. 41993 del 28 gennaio 2011.

Non può invece ritenersi che l’annullamento del Tar abbia avuto altresì ad oggetto la clausola contrattuale, posto che nulla di esplicito sul punto è stato statuito dal giudice di primo grado.

Senonché la domanda di annullamento della nota 28 gennaio 2011 n. 41993 è inammissibile, come rilevato con ordinanza n. 9794 del 2024.

Con essa, come già precisato, la Regione Veneto si è infatti limitata a rappresentare di non avere titolo a decidere sul punto in quanto il contratto è “ stipulato dall’impresa di trasporto con l’ente affidante, e cioè le province e i comuni ”, esponendo “ per completezza ” la propria interpretazione della disciplina sull’adeguamento dei corrispettivi contrattuali.

Pertanto la Regione non ha deciso e amministrato la questione alla stessa sottoposta, limitandosi a riferire un’interpretazione giuridica, non vincolante e non lesiva.

Pertanto difetta l’interesse a ricorrere del ricorrente in primo grado rispetto a detta domanda.

10. Tanto basta per ritenere inammissibile il ricorso introduttivo, nella parte devoluta a questo Giudice di appello.

10. Si aggiunge comunque che, come visto, la domanda volta a ottenere il riconoscimento dell’adeguamento del corrispettivo non è stata decisa. Il Tar ha piuttosto ritenuto fondata la censura di violazione dell’art. 6 della legge n. 537 del 1993.

In ogni caso, anche a ritenere che il Tar l’abbia accolta, la stessa è inammissibile in quanto l’Ente competente, che ha stipulato il contratto, non si è pronunciato sulla stessa.

Sicché la domanda è inammissibile ai sensi dell’art. 34 comma 2 c.p.a., in base al quale “ in nessun caso il giudice può pronunciarsi su poteri non esercitati ”.

11. Pertanto il ricorso introduttivo, nella parte devoluta a questo Giudice di appello, è comunque inammissibile.

12. Risultano quindi assorbite le rimanenti questioni e censure, di rito e di merito.

12. In conclusione, pronunciando sugli appelli riuniti, così come in epigrafe proposti, va estromessa la Regione Veneto in accoglimento del ricorso in appello, e il ricorso introduttivo va dichiarato inammissibile in riforma della sentenza impugnata.

La particolarità delle questioni giuridiche sottese alla presente controversia giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti e come riuniti, estromette la Regione Veneto in accoglimento del ricorso in appello dalla stessa presentato, e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo in riforma della sentenza impugnata.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO