Pubblicato il 18/04/2025

N. 03412/2025REG.PROV.COLL.

N. 00247/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 247 del 2023, proposto dal Comune di Ascea, rappresentato e difeso dagli Avvocati Antonio Bruno e Carmine Pepe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Villaggio Turistico Le Palme S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Laura Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici di quest’ultima siti in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma della sentenza del T.A.R. di Salerno n. 1466/2022, pubblicata in data 30.05.2022 e mai notificata

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Consigliere Michele Tecchia, e uditi per le parti l’Avvocato Eliseo Laurenza su delega di Laura Clarizia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado proposto dinanzi al TAR Campania Salerno, la società Villaggio Turistico le Palme S.r.l. ha chiesto l’annullamento della determina n. 7 del 31 luglio 2017 con cui il Comune di Ascea – a fronte dell’istanza con cui detta società aveva domandato il rilascio di un’autorizzazione paesaggistica “postuma” ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004 per alcune opere realizzate in difformità dai titoli autorizzativi – ha determinato con apposita perizia di stima la sanzione pecuniaria (alternativa alla demolizione) in misura pari ad € 297.050,71 ai sensi dell’art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004 e dell’art. 1, comma 37, della legge Regione Campania n. 308 del 2004.

2. Il ricorso era affidato a cinque distinti motivi di impugnazione con cui l’odierna appellata contestava:

(i) in primo luogo l’asserita abnormità della determina impugnata e della relativa perizia di stima per essere detta determina, in tesi, completamente eccentrica rispetto allo schema legale tipico previsto degli artt. 167 D.lgs. 42/2004 e 1, commi 37 e 39, L.308/2004 ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica c.d. “postuma”;

(ii) in secondo luogo il vizio di incompetenza del provvedimento impugnato, in quanto quest’ultimo risulterebbe emanato da un ufficio di dirigenziale che – siccome preposto al settore urbanistico – sarebbe completamente privo di competenza in materia paesaggistica;

(iii) in terzo luogo l’illegittimità dell’atto impugnato lì dove lo stesso ha subordinato il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica “postuma” al previo pagamento della sanzione economica ora impugnata, in tal modo invertendo – sempre ad avviso dell’odierna appellata – la scansione procedimentale tipica all’uopo prevista dalla legge (in base alla quale l’Amministrazione dovrebbe prima rilasciare l’autorizzazione paesaggistica postuma e, poi, reclamare il pagamento della sanzione pecuniaria, mentre nel caso di specie sarebbe stato fatto il contrario);

(iv) in quarto luogo l’erroneità del quantum della sanzione, in quanto calcolata sulla base di due parametri ( id est rendita catastale complessiva di euro 83.382,00 e coefficiente moltiplicatore di 105) in tesi errati; in particolare, la società ricorrente sosteneva che il Comune di Ascea avrebbe basato il proprio calcolo su una rendita catastale inattuale, nonchè su un coefficiente moltiplicatore erroneamente riferito al gruppo catastale A (civili abitazioni) anziché al gruppo catastale D/2 (immobili di villaggi turistici) in cui ricadono le opere de quibus ;

(v) in quinto luogo la violazione degli artt. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990 (garanzie procedimentali).

3. Il Comune di Ascea si costituiva nel giudizio di primo grado per resistere al ricorso, instando:

(i) innanzitutto per la declaratoria del difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo adìto, ciò sul presupposto che la sanzione impugnata sarebbe un atto puramente sanzionatorio e non ripristinatorio;

(ii) inoltre per la declaratoria di inammissibilità ( rectius irricevibilità) del ricorso, in quanto notificato oltre il termine di 30 giorni (ciò sempre sul presupposto che la sanzione sia priva di funzione ripristinatoria e soggiaccia, quindi, alla giurisdizione del Giudice Ordinario con conseguente applicazione delle regole sostanziali e processuali relative alle sanzioni ex legge n. 689/1981);

(iii) inoltre per la reiezione nel merito del ricorso.

4. All’esito della prima camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, il TAR Campania Salerno respingeva la domanda di misure cautelari per assenza di periculum in mora .

5. Successivamente, la società ricorrente ha depositato un’istanza di revoca dell’ordinanza cautelare.

6. A valle di tale richiesta si sono verificate le seguenti circostanze:

(i) il Comune di Ascea ha rilasciato alla società istante l’autorizzazione paesaggistica “postuma” (la n. 19 del 2018) e ha concordato con detta società un piano di rateizzazione a cui la società ha iniziato a dare esecuzione (seppur senza alcuna acquiescenza e con integrale prosecuzione del giudizio caducatorio pendente dinanzi al TAR Campania Salerno);

(ii) il TAR adìto ha accolto l’istanza di revoca dell’ordinanza cautelare di rigetto e, per l’effetto, ha da un lato sospeso il provvedimento impugnato dietro prestazione di apposita cauzione e ha dall’altro lato disposto una verificazione per la determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42 del 2004.

7. All’esito della verificazione, il verificatore ha rilevato l’incongruità della sanzione originariamente quantificata dal Comune ed ha osservato, in particolare, che in base al combinato disposto dell’art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42 del 2004, e degli artt. 2 e 3 del Decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 26 settembre 1997 (“ Determinazione dei parametri e delle modalità per la qualificazione della indennità risarcitoria per le opere abusive realizzate nelle aree sottoposte a vincolo ”) la quantificazione della sanzione pecuniaria deve compiersi sulla base delle seguenti premesse metodologiche:

(i) “ l’art. 167 comma 5 del D.Lgs. n.42/2004 recita: “… il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. …” ”;

(ii) “ Acclarato che non vi è stato “danno”, occorre determinare il “profitto conseguito dalla trasgressione” partendo dalla “trasgressione” medesima ”;

(iii) nel caso di specie “ è possibile evincere che la autorizzazione concerneva manufatti in legno che invece sono stati realizzati in muratura. Ciò determina che la “trasgressione” è consistita nella realizzazione di opere realizzate in maniera diversa da quanto autorizzato, ancorché a parità volumetrica, ma ritenute compatibili sotto il profilo paesaggistico ”;

(iv) “ Ne consegue che il “profitto” deve essere valutato in base alle opere realizzate, a nulla rilevando quanto precedentemente autorizzato ma non realizzato o completamente sostituito ”;

(v) “ La valutazione estimativa può essere fatta secondo varie metodologie, e molti Comuni hanno provveduto in tal senso. Il Comune di Ascea non ha regolamentato, secondo le attuali disposizioni normative, la materia ”;

(vi) “ Volendo applicare meccanicamente il disposto normativo prima riportato (DM del 26/09/1997) e le disposizioni catastali inerenti le rendite aggiornate, occorre fissare il “momento” a cui ancorare la stima dei fattori … la stima dei fattori deve essere effettuata alla attualità e condotta appunto sulla scorta delle determinazioni degli Uffici Catastali ”;

(vii) “ Come prima indicato, le metodologie estimative possono essere diverse, ed il Comune nel 2017 ha scelto di utilizzare il disposto “ordinario” dell’art.3 del DM 26/09/1997, operando sulla base dei dati disponibili al momento. Essendo però successivamente stata effettuata a cura degli Uffici del Catasto una nuova qualificazione dell’immobile e relativa sua rendita, che assumono il carattere di “definitività” sull’argomento, non sussistono motivi per non recepire tale dato, anche in presenza di una esplicita richiesta in tal senso della parte ”.

Sulla scorta di tali premesse, pertanto, il verificatore ha ritenuto che i due parametri chiave per il calcolo della sanzione pecuniaria ex art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42 del 2004 – ovverossia da un lato la rendita catastale complessiva degli immobili in questione e dall’altro lato il coefficiente moltiplicatore contemplato per il gruppo catastale in cui ricadono detti immobili – avrebbero dovuto essere quelli in vigore alla data della verificazione (e non quelli in vigore alla data di adozione del provvedimento impugnato).

Per l’effetto, dunque, il verificatore – acclarato che al 3 luglio 2019 gli immobili in questione hanno un classamento catastale in categoria D/8 (e non più D/2) e risultano avere una rendita pari a 44.508,78 euro (anziché euro 83.382,00) – ha ricalcolato la sanzione pecuniaria nella minor somma complessiva di euro 127.162,13 (a dispetto della maggior somma di euro 297.050,71 indicata nel provvedimento impugnato).

Va ribadito che questa minor somma è stata ottenuta applicando una rendita catastale di euro 44.508,78 (a dispetto della rendita catastale di euro 83.382,00 presa a riferimento dalla sanzione impugnata) ed un coefficiente moltiplicatore di 63 (a dispetto del coefficiente moltiplicatore di 105 preso a riferimento dalla sanzione impugnata).

La verificazione chiarisce, altresì, che “ il coefficiente moltiplicatore della rendita catastale di “105” utilizzato dal Comune è errato, in quanto per la intera classe “D” il coefficiente è di “63”: la determinazione n.7/2017 del Comune è, dunque, comunque errata quanto a coefficiente moltiplicatore utilizzato ”.

In sintesi, per quel che concerne il coefficiente moltiplicatore , quello corretto ammonta comunque a 63 a prescindere dal fatto che si prenda in considerazione il classamento catastale D/2 vigente alla data di adozione del provvedimento impugnato (31 luglio 2017) oppure il classamento catastale D/8 vigente alla data di redazione della verificazione (anno 2022): per l’intera classe D, infatti, il coefficiente moltiplicatore resta sempre uguale a 63, con conseguente erroneità del coefficiente 105 utilizzato dal Comune di Ascea.

Per quel che concerne, invece, la rendita catastale, il verificatore ha ritenuto di dover prendere a riferimento quella entrata in vigore nel 2019, senza quindi considerare quella (ben diversa) vigente alla data di adozione del provvedimento impugnato (31 luglio 2017).

8. Con la sentenza ora appellata, il TAR Campania Salerno – preso atto delle risultanze della verificazione (alle quali ha fatto integralmente rinvio) – ha statuito che il “ ricorso è fondato e va accolto sotto il profilo dell’errata quantificazione della sanzione pecuniaria ex art. 167, comma 5. D.Lgs. n. 42/2004, con assorbimento degli altri motivi ”.

Conseguentemente, pertanto, il primo giudice ha annullato la determina n. 7 del 31 luglio 2017 del Comune di Ascea e, per l’effetto, ha quantificato la sanzione pecuniaria dovuta dalla società ricorrente ex art. 167, comma 5. D.Lgs. n. 42/2004 in complessivi € 127.162,13 (come da risultanze della verificazione giudiziale).

9. Con l’odierno atto di appello ritualmente notificato e depositato presso la segreteria di questo Consiglio di Stato, il Comune di Ascea impugna la sentenza che ha accolto il ricorso della società.

L’atto di appello è affidato a 3 distinti motivi di gravame che verranno più avanti diffusamente scrutinati.

10. La società appellata si è tempestivamente costituita in giudizio per resistere all’appello e per riproporre ex art. 101 co. 2 c.p.a. – contestualmente – tutti i propri motivi di impugnazione che erano stati dichiarati assorbiti dal giudice di primo grado.

Si sono costituiti nel giudizio di appello con memoria di stile anche il Ministero della Cultura e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

11. All’udienza pubblica del 25 marzo 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

12. Con il primo motivo di appello, il Comune appellante censura la sentenza di primo grado per avere implicitamente affermato la giurisdizione del Giudice Amministrativo e per non avere considerato, quindi, che l’originaria domanda della società appellata ricadrebbe nel perimetro della giurisdizione del Giudice Ordinario.

Quanto precede sul presupposto che la misura pecuniaria impugnata – lungi dal potersi qualificare come un provvedimento amministrativo ripristinatorio funzionale al perseguimento di uno specifico interesse pubblico ( id est l’interesse al ripristino della legalità urbanistica e paesaggistica) – dovrebbe essere qualificata come un atto esclusivamente sanzionatorio e punitivo .

13. Il motivo appare infondato.

L’art. 167, comma 5, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, prevede la misura pecuniaria in esame come alternativa alla sanzione di carattere reale consistente nella rimozione dell’opera realizzata senza autorizzazione paesaggistica, rimettendo la scelta tra le due all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo (così Cons. Stato Sez. IV, 31 agosto 2017, n. 4109; Sez. VI, 8 gennaio 2020, n. 130).

Dunque, la sanzione è delineata non come mera sanzione pecuniaria, bensì come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante .

Proprio in ragione della sua natura di carattere ripristinatorio alternativo alla demolizione, la misura pecuniaria de qua viene ragguagliata per legge “ al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione ” e le somme “ sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate ”.

Pertanto, allo stesso modo delle altre sanzioni pecuniarie in materia edilizia, la misura in esame non ha carattere punitivo, con la conseguenza che essa da un lato soggiace alla giurisdizione del Giudice Amministrativo e, dall’altro lato, è sottratta al principio della responsabilità personale dell’autore della violazione di cui alla L. n. 24 novembre 1981, n. 689 (Cons. Stato, sez. VI, 9 aprile 2018, n. 2155; id., sez. V, 15 aprile 2013, n. 2060).

Ne discende, pertanto, che la sentenza appellata appare corretta lì dove ha implicitamente riconosciuto la giurisdizione del Giudice Amministrativo.

14. Con il secondo motivo di appello, poi, il Comune di Ascea censura la sentenza di primo grado per non avere dichiarato l’inammissibilità ( rectius irricevibilità) del ricorso, il quale avrebbe dovuto notificarsi, in tesi, entro il termine di 30 giorni dalla ricezione del provvedimento impugnato.

Ciò sempre sul presupposto secondo cui l’atto amministrativo impugnato consisterebbe in una sanzione esclusivamente punitiva, sicchè essa soggiacerebbe alle regole sostanziali e processuali applicabili alle sanzioni della legge n. 689/1981 (il cui termine di impugnazione dinanzi al GO ammonta, per l’appunto, a soli 30 giorni).

15. Sennonchè, anche questo motivo è infondato per le stesse identiche ragioni testè illustrare in relazione al primo motivo di appello (alle quali si deve fare integrale rinvio).

16. Con il terzo motivo di appello, infine, il Comune di Ascea censura la sentenza di primo grado per avere trascurato l’erroneità della verificazione nella parte in cui la stessa non tiene conto (come invece avrebbe dovuto) della rendita catastale vigente alla data di adozione del provvedimento impugnato (31 luglio 2017) bensì della rendita catastale quasi dimezzata entrata in vigore nel 2019.

Questa discrasia temporale avrebbe consentito alla società – in virtù del ri-classamento degli immobili de quibus sopravvenuto tra il 2017 e il 2022 e del loro conseguente passaggio da categoria D/2 a categoria D/8 – di beneficiare (in fase di calcolo della sanzione pecuniaria da parte del verificatore) di una rendita catastale complessiva di euro 44.508,78 anziché di euro 83.382,00, con inevitabile riduzione del quantum complessivo della misura pecuniaria in questione.

Ciò in dispregio dell’art. 2 del D.M. 27 settembre 1997, a tenore del quale l’indennizzo in questione deve essere quantificato “ alla data di effettuazione della perizia ” da parte del Comune procedente.

17. Il motivo appare fondato.

18. Ovviamente non è in discussione l’errore consistente nell’aver applicato un coefficiente moltiplicatore (il coefficiente 105) inerente fabbricati di classamento catastale A (civili abitazioni) completamente diversi rispetto ai fabbricati di classamento D in contestazione (ai quali si applica il coefficiente 63).

Quest’errore è stato correttamente rilevato dal verificatore nel corso del giudizio di primo grado ed è sufficiente ad invalidare l’atto impugnato, con conseguente obbligo del Comune di Ascea di rideterminarsi sul punto.

A nulla rileva, a tal proposito, la controversia sul classamento D/2 o D/8 delle opere in contestazione, posto che ai fini del coefficiente moltiplicatore la distinzione tra D/2 e D/8 è irrilevante, posto che per tutta la classe D il coefficiente moltiplicatore – come rilevato dal verificatore – è pari 63 (e non a 105).

19. Fermo quanto precede, se da un lato è vero che il provvedimento impugnato è illegittimo nella parte in cui ha preso a riferimento (ai fini del calcolo della sanzione) un coefficiente moltiplicatore di 105 (anziché di 63), dall’altro lato è anche vero, però, che non può essere condiviso l’assunto del verificatore (fatto proprio dal primo giudice) secondo il quale il coefficiente moltiplicatore deve essere applicato alla riserva catastale vigente alla data di effettuazione della verificazione.

Tenuto conto, infatti, che il presente giudizio verte sulla legittimità o meno di uno specifico provvedimento adottato ex art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42 del 2004, e cioè un provvedimento emanato nell’esercizio di un potere amministrativo autoritativo di tipo ripristinatorio (che radica, come visto, posizioni di interesse legittimo devolute alla cognizione del Giudice Amministrativo) è indubbio che la sua legittimità va scrutinata con riferimento al tempo della sua emanazione in ossequio al principio tempus regit actum .

Ne consegue, pertanto, che la misura pecuniaria in contestazione va determinata facendo sì che il coefficiente moltiplicatore di 63 sia applicato alla rendita catastale complessiva vigente alla data del 31 luglio 2017 , e non alla rendita catastale aggiornata vigente alla data di effettuazione della verificazione (anno 2022), ferme restando ovviamente tutte le altre condizioni e modalità di calcolo correttamente rilevate dal verificatore.

Va da sé che pur dovendosi confermare l’annullamento dell’atto sanzionatorio impugnato, cionondimeno la sentenza di primo grado va riformata nello specifico punto in cui ha statuito (in piena adesione alle conclusioni del verificatore) che la rendita catastale da prendere a base di calcolo è quella di 44.508,78 euro vigente alla data di effettuazione della verificazione.

Pertanto, in fase di rideterminazione della sanzione pecuniaria effettivamente dovuta, fermi restando il coefficiente moltiplicatore di 63 e tutte le altre modalità di calcolo già indicate dal verificatore nel giudizio di primo grado, il Comune di Ascea dovrà tenere conto della riserva catastale complessiva effettivamente vigente alla data di adozione del provvedimento impugnato (31 luglio 2017).

20. Il terzo motivo di appello va quindi accolto nei limiti di quanto testè esposto.

21. L’accoglimento parziale dell’appello impone di scrutinare gli ulteriori motivi di impugnazione inizialmente assorbiti dal giudice di primo grado, motivi che l’odierna appellata (originaria ricorrente) ha tempestivamente riproposto con la memoria di costituzione in appello.

22. Per quel che riguarda il prospettato vizio di incompetenza (secondo il quale il dirigente comunale responsabile del settore Urbanistica non sarebbe competente ad occuparsi del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma e del contestuale iter di determinazione della sanzione pecuniaria) quest’ultimo va disatteso.

Come puntualmente eccepito in primo grado dal Comune appellante, infatti, il regolamento comunale sull’organizzazione degli uffici comunali approvato con delibera giuntale n. 72/03, in uno alla linea funzionale n. 15 rubricata “tecnico ambientale” (allegata al Regolamento uffici e servizi del Comune di Ascea) assegna al dirigente responsabile del settore Urbanistica una competenza a spettro ampio in cui sono ricomprese tutte le attività necessarie alla protezione e gestione dell’ambiente e del paesaggio.

Ne deriva, pertanto, che il motivo di incompetenza risulta infondato.

23. Lo stesso dicasi per i due motivi incentrati sull’asserita eccentricità dell’iter procedimentale seguito dal Comune di Ascea rispetto allo schema legale tipico descritto dall’art. 167, co. 5, d.lgs. n. 42 del 2004.

La censura vuole principalmente stigmatizzare la scelta comunale di subordinare il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica “postuma” al pagamento della sanzione pecuniaria, come se tale pagamento fosse un prior logico essenziale del titolo autorizzatorio.

Va osservato che tale censura - originariamente sollevata con il ricorso di primo grado in un momento in cui la società appellata non aveva ancora ottenuto l’autorizzazione paesaggistica “postuma” - appare ormai sfornita di un concreto interesse ad agire, atteso che nelle more del giudizio di primo grado è pacificamente sopravvenuto il rilascio del titolo autorizzatorio “postumo”.

Il fatto che la società appellata abbia comunque ottenuto il bene della vita a cui anelava con il mezzo di impugnazione ora in esame, finisce per deprivare quest’ultimo di qualsiasi attualità e concretezza di interesse.

24. Per quel che riguarda, infine, il motivo incentrato sulla violazione degli artt. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990, va anzitutto rilevato che il Comune non era tenuto a trasmettere all’odierna appellata alcuna comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, atteso che nel caso di specie viene in rilievo un procedimento (quale quello di autorizzazione paesaggistica postuma ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004) che nasce su istanza di parte (ciò che esclude l’applicazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990).

Fermo quanto precede, il resto della censura in esame è assolutamente generico e indeterminato, sicchè lo stesso non può essere ulteriormente scrutinato e va dunque disatteso.

25. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l’appello va accolto in parte qua con esclusivo riferimento al terzo motivo di appello, ciò che significa che la sentenza appellata va riformata nei limiti di quanto sopra esposto, fermo restando tuttavia il già intervenuto annullamento dell’atto sanzionatorio impugnato, atto che il Comune appellante dovrà rideterminare nei suoi contenuti in ossequio al vincolo conformativo discendente dalla presente sentenza.

26. Tenuto conto della soccombenza reciproca delle parti, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua nei limiti di cui in parte motiva

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Marco Lipari

IL SEGRETARIO