Pubblicato il 09/12/2025

N. 09653/2025REG.PROV.COLL.

N. 08954/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8954 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Ditta Individuale PI di NI O., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Meriggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 11191/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Ditta Individuale PI di NI O.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. NN SC. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy propone appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 11191/2024 che ha accolto l’originario ricorso proposto dalla ditta individuale PI di NI O. e volto ad ottenere l’annullamento:

- del decreto n. 4099 del 15/12/2023 di revoca totale dell’agevolazione concessa con decreto direttoriale 24 giugno 2022 – Istanza: ZFUSC6_00003995 – C.F. [...]– CUP: B94F22002370001 – RNA-COR: 8933313,

- della lettera di accompagnamento del citato decreto;

- del preavviso di revoca del 18/09/2023, Prot. n. 323053;

- e di ogni ulteriore atto e/o provvedimento di diniego e revoca delle agevolazioni di cui all’istanza di cui sopra.

2. La ricorrente in primo grado ha esposto le seguenti premesse in fatto:

- PI è una pizzeria;

- sin dal 2017 ha presentato istanza di richiesta agevolazione per la cd. zona franca urbana, istituita per far fronte alle conseguenze del sisma che ha colpito il centro Italia nel 2016;

- il legislatore, a seguito dei gravi eventi sismici occorsi in quell’anno, ha previsto, ai sensi della legge 27/12/2006 n. 296 (cd. finanziaria 2017) e poi di tutte le ulteriori finanziarie che ne hanno esteso l’operatività negli anni successivi fino al 2023, con l’art. 46 del d.l. n. 50 del 24/04/2017 la “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia”, prevedendo esenzioni di tasse e contributi per le imprese che avessero subito una riduzione del fatturato almeno pari al 25% nel periodo di riferimento, ovvero per le nuove imprese ivi costituite a condizione che non ricadano in ipotesi di esclusione;

- la possibilità di presentazione di queste istanze è stata prorogata di anno in anno dal legislatore, dal 2017 fino al 2023;

- di conseguenza, la ditta PI ha presentato nel corso degli anni le relative istanze;

- le predette istanze hanno avuto tutte positivo accoglimento, con inserimento della ditta all’interno dei decreti via via emessi ed in particolare, per quanto qui interessa, nel decreto del 24 giugno 2022;

- per la domanda relativa all’anno 2023, il Ministero ha contestato, per la prima volta, l’inserimento nella Visura Camerale della Categoria “F” che impedirebbe di per sé l’ammissione alle agevolazioni;

- ne è seguita comunicazione di non ammissione alle agevolazioni che è stata impugnata dalla ditta PI dinanzi al Tar per il Lazio con separato ricorso;

- nel frattempo, alla ditta PI è stato trasmesso un preavviso di revoca anche per l’agevolazione del 2022;

- in data 21/12/2023, alla ditta PI è stata notificata la revoca totale delle agevolazioni concesse nel precedente anno 2022 con il decreto direttoriale del 24/06/2022.

2.1 Per quel che qui rileva, il decreto n. 4099 del 15/12/2023 di revoca totale dell’agevolazione concessa con decreto direttoriale 24 giugno 2022, impugnato nel giudizio di primo grado, contiene la seguente motivazione:

« VISTO il decreto 24 giugno 2022 del Direttore Generale della Direzione generale per gli incentivi alle imprese del Ministero dello Sviluppo Economico, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 155 del 5 settembre 2022 che ha approvato gli elenchi dei soggetti ammessi alle agevolazioni di cui all’articolo 46, comma 2 della legge 50/2017 e successive modificazioni e integrazioni;

VISTO l’allegato 1 del decreto direttoriale del 24 giugno 2022 dal quale l’impresa AM DI FR O. risulta ammessa alle agevolazioni per un importo pari a € 13.109,92;

VISTO il preavviso di revoca del 18/09/2023, prot. n. 323053, inviato via PEC dal Ministero ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge 241/90 e ss.mm.ii., nel quale si evidenzia che, sulla base di evidenze camerali, svolge un’attività economica appartenente alla categoria F “Costruzioni” della codifica AT 2007 e che alla data del 24 agosto 2016 non disponeva di una sede legale e/o operativa all’interno della zona franca urbana;

VERIFICATO che, a fronte delle osservazioni formulate dall’impresa con comunicazione inviata al Ministero tramite PEC il 12/10/2023, prot. n. 351521, non risulta essere superato il profilo di criticità di cui al suddetto preavviso di revoca del 18/09/2023, in quanto, indipendentemente dal motivo che ha previsto l’inserimento del codice AT (43.39.01) in visura, sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza, un’attività appartenente alla categoria “F”, come risultante dal certificato camerale e non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016, come previsto dal paragrafo 5, lettera i) della circolare del 28 marzo 2022 n. 120680;

(omissis)

DECRETA

Art. 1

(Revoca)

È revocata l’agevolazione concessa con decreto direttoriale 24 giugno 2022 all’impresa AM DI FR O., (omissis) di importo pari a €13.109,92 ».

3. A sostegno dell’impugnativa la ditta PI formulava i seguenti motivi di ricorso:

I. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 46 del d.l. n. 50/2017 istitutivo della Zona Franco Urbana. Erronea applicazione ed interpretazione del comma 3 dell’art. 46 d.l. n. 50/2017. Violazione e falsa applicazione del decreto interministeriale 10/04/2013, art. 19 e legge n. 241/1990, articolo 21- quinquies . Falsa rappresentazione dei fatti a fondamento della misura agevolativa. Eccesso di potere per erroneità nei presupposti: presenza di tutte le condizioni richieste per accedere all’aiuto previsto ed illegittimità di una interpretazione formalistica e restrittiva. Errore e difetto di motivazione anche ex art. 3 l. n. 241/1990. Illegittimità e contrarietà alla normativa della citata circolare 28/03/2022 n. 120680 (e della successiva n. 156351/2023), erroneamente applicate.

Erronea interpretazione della ratio e finalità della misura agevolativa. Violazione dei principi di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione, ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione ex artt. 97 e 98 della Costituzione.

La ricorrente sostanzialmente deduceva che la propria classificazione è “ATRI Codice 56.10.2 – “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, esercitata fin dal 07/12/2017 e rappresentante l’attività non solo prevalente ma esclusiva al pubblico.

II. Ulteriore falsa ed erronea applicazione del richiamato articolo 19 del decreto ministeriale 10/04/2013 e dell’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990. Illegittima retroattività dei presupposti e dell’efficacia della disposta revoca. Difetto e carenza di motivazione ex art. 3 legge n. 241/1990. Illegittimità della revoca retroattiva.

3.1 La ditta PI chiedeva anche la condanna delle Amministrazioni convenute alla riammissione della ricorrente alle agevolazioni già disposte secondo l’istanza concessa con decreto direttoriale del 22/06/2022 ovvero in subordine, anche in forma risarcitoria per equivalente, condanna al pagamento dell’importo pari ad € 13.109,92 oltre interessi moratori dal giorno della domanda.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero delle Imprese e del Made in Italy con mera memoria di stile.

5. Il Tar per il Lazio (con ordinanza n. 1255/2024) dapprima accoglieva l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente sulla base della seguente motivazione:

« Rilevato:

- che l’impugnato diniego è stato motivato sull’assunto che “non risulta essere superato il profilo di criticità di cui al suddetto preavviso di revoca del 18/09/2023, in quanto, indipendentemente dal motivo che ha previsto l’inserimento del codice AT (43.39.01) in visura, sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza, un’attività appartenente alla categoria “F”, come risultante dal certificato camerale e non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016, come previsto dal paragrafo 5, lettera i) della circolare del 28 marzo 2022 n. 120680”;

- che la ricorrente ha dedotto di essere, “dall’inizio della sua attività, già beneficiaria delle agevolazioni in discussione, da sempre relativa alla Classificazione ATRI Codice 56.10.2 – “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, esercitata fin dal 07/12/2017 e rappresentante l’attività non solo prevalente ma esclusiva al pubblico” (cfr. pag. 7);

- che a fronte di tale deduzioni l’Amministrazione resistente (costituitasi con memoria formale in data 5.3.2024) nulla ha eccepito;

Ritenuti sussistenti i presupposti per disporre un riesame della domanda, da effettuarsi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza ».

5.1 Con sentenza n. 11191/2024 il Tar per il Lazio ha accolto il ricorso presentato dalla ditta PI.

5.1.1 Dopo aver richiamato la propria ordinanza cautelare (prima citata) e, quindi, l’invito a riesaminare la domanda entro 30 giorni, il Tar ha statuito quanto segue:

« Nessun riesame è stato disposto – ed ingiustificatamente –dall’Amministrazione resistente.

All’udienza in Camera di Consiglio del 29 maggio 2024 il Collegio ha avvisato le parti della possibile definizione della controversia ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e la causa è stata trattenuta per la decisione.

Tanto premesso, il Collegio rileva che pure a fronte di evidenti sintomi di illegittimità dell’impugnato provvedimento, posti a base della delibazione cautelare, l’Amministrazione è rimasta ingiustificatamente inerte.

Pertanto, sulla scorta degli elementi posti a base della delibazione cautelare, da confermare anche nel merito, il ricorso dev’essere accolto e l’impugnato decreto di revoca va annullato, con la conseguenza, quale obbligo conformativo, della restituzione alla ricorrente del contributo di €. 13.109,92, ove già recuperato dal Ministero resistente.

Si ravvisano i presupposti per la compensazione delle spese processuali ».

6. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 11191/2024 ha proposto appello il Ministero delle Imprese e del Made in Italy per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si è costituita in giudizio la ditta individuale PI di NI O. (i) eccependo l’inammissibilità dell’appello; (ii) sostenendo la sua infondatezza nel merito; (iii) riproponendo i motivi assorbiti in primo grado.

8. All’udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. I motivi di appello proposti dal Ministero (i) non sono specificamente rubricati (ii) si aprono con una lunga esposizione della normativa che disciplina le Zone Franche Urbane (ZFU) e (iii) in particolare ricordano le norme succedute al comma 2 dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017 n. 96 e ss.mm.ii., che ha definito la perimetrazione della ZFU che comprende il territorio dei Comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016, riportati negli allegati 1, 2 e 2- bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189.

La norma appena citata concede agevolazioni per la Zone Franche Urbane Sisma Centro Italia, agevolazioni per le quali la ditta PI ha presentato istanza.

1.1 Venendo alla fattispecie concreta oggetto del presente giudizio parte appellante sostiene che:

- il Ministero ha proceduto alle attività di controllo documentale per la verifica del possesso dei requisiti richiesti per l’accesso alle agevolazioni, alla data di presentazione della domanda;

- nella dichiarazione sostitutiva di atto notorio l’impresa appellata ha dichiarato di possedere tutti i requisiti richiesti dalla circolare del 28 marzo 2022, n. 120680, che disciplina le modalità e i termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni ZFU Sisma Centro Italia;

- in particolar modo, al punto 4, lettera a) ha dichiarato, di essere un soggetto già beneficiario di agevolazioni ZFU Sisma Centro Italia con id pratica ZFUSC5_00003318 e, pertanto, di disporre dei requisiti previsti dal bando in virtù di soggetto già beneficiario (par. 6, lett. a) della circolare del 28 marzo 2022, n. 120680, confermando di operare nei settori che rientrano nel campo di applicazione del Regolamento (UE) n. 1407/2013 e di mantenere i requisiti di accesso già dichiarati in sede d’istanza ed eventualmente variati o aggiornati per effetto di comunicazioni di variazione trasmesse al Ministero e da questo approvate e di non rientrare nella tipologia di soggetti esclusi indicati al paragrafo 5 della circolare;

- tuttavia, gli accertamenti condotti dall’Amministrazione hanno evidenziato che la ditta in parola, lungi dal mantenere le condizioni di accesso alle agevolazioni sui bandi precedenti, come dichiarato nell’istanza, è risultata esercitare, oltre all’attività di “Ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto” Codice AT 56.10.2, indicata nell’istanza di accesso alle agevolazioni, anche “Attività non specializzate di lavori edili (muratori)”, Codice AT 43.39.01, esclusa dalle agevolazioni in parola in quanto ricadente nel settore AT F, come da visura camerale allegata;

- nelle proprie controdeduzioni l’impresa ha rappresentato che l’attività secondaria in parola, aggiunta l’8 agosto 2022 ed avente ad oggetto “attività non specializzate di lavori edili (muratori)”, era stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore, nell’impossibilità di trovare in tempi stretti ed a costi accessibili, anche per via del terremoto che aveva colpito il territorio di Corridonia e le zone vicine, una ditta che effettuasse le opere necessarie, sicché l’indicazione di tale nuovo codice Ateco era risultata indispensabile per avviare le pratiche amministrative/burocratiche presso il Comune di Corridonia e anche per avere un’adeguata tutela infortunistica;

- siffatte osservazioni non hanno consentito di superare le criticità segnalate, in quanto, indipendentemente dalle motivazioni che hanno indotto l’impresa all’inserimento dell’attività con codice Ateco 43.39.01, la richiamata circolare stabilisce espressamente che non sono ammessi alle agevolazioni i soggetti che presentano sul certificato camerale un’attività appartenente alla categoria “F” e alla data del 24 agosto 2016, non avevano alcuna sede all’interno della zona franca urbana;

- il paragrafo 5 della circolare, che prevede, con precisione, che siano esclusi dalle agevolazioni i soggetti che: « i. svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica AT 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016 »;

- la circolare in parola non opera alcuna distinzione tra chi svolge attività con AT F in modo prevalente o secondario, ma esclude qualsiasi impresa svolga in modo primario o secondario attività con AT F;

- la volontà del legislatore con la novella normativa di cui all’art. 1, comma 759, legge 30 dicembre 2018, n. 145 è quella, in buona sostanza, di escludere dalle agevolazioni in parola tutte quelle attività operanti nel settore dell’edilizia e dell’impiantistica insediatesi nei territori colpiti dagli eventi sismici dell’agosto 2016 in data successiva al loro verificarsi e, quindi, porre un freno ai numerosi comportamenti speculativi e opportunistici che sono stati posti in essere da chi operava in questi settori;

- farraginosamente la ditta invoca l’illegittimità del provvedimento per falsa rappresentazione dei fatti ed erroneità nei presupposti, nonché per contrarietà alla normativa di riferimento, lamentando che il Ministero si fermerebbe – ai fini della propria valutazione - sul « solo dato camerale, che – in base alla sua circolare – sarebbe l’unico idoneo ad identificare il diritto all’agevolazione o meno »;

- la verifica delle informazioni presenti sul certificato camerale rappresenta, al contrario, l’adempimento da parte del Ministero, appunto, di una espressa prescrizione normativa;

- per giunta, l’impresa muove dalla ormai risalente e vetusta impostazione che riduce le circolari amministrative a meri atti organizzativi interni;

- l’esperienza degli ultimi decenni mostra, al contrario, sempre più spesso, fenomeni di circolari aventi efficacia esterna e la cui normatività sembra difficile da contestare, in quanto acquista rilevanza nell’ordinamento generale, potendo costituire sia oggetto che parametro di controllo giurisdizionale;

- in questa categoria, va, senza dubbio, collocata la circolare de qua ;

- essa, infatti, è tutt’altro che un atto di indirizzo interno, trovando il proprio fondamento in una disposizione normativa ed operando in attuazione della stessa;

- l’articolo 1, comma 748, della legge 29 novembre 2022, n. 197, la legge di bilancio 2023, ha, infatti, demandato al Ministero delle Imprese e del Made in Italy l’adozione di appositi bandi finalizzati all’impiego delle risorse stanziate, nonché delle eventuali economie emergenti dai bandi precedenti, mediante i quali è riconosciuta facoltà al Ministero di prevedere clausole di esclusione per le imprese che hanno già ottenuto le agevolazioni di cui all'articolo 46, comma 2, del decreto-legge 50/2017 e che, alla data di pubblicazione dei bandi, non hanno fruito, in tutto o in parte, dell'importo dell'agevolazione concessa complessivamente in esito ai bandi precedenti;

- in attuazione di quanto prescritto dalla richiamata norma di legge, l’Amministrazione ha adottato la circolare n. 120680 del 28 marzo 2022 concernente le « Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016 » allo scopo di stabilire, appunto, le modalità e i termini di presentazione delle istanze di agevolazione ai fini dell’accesso alle agevolazioni fiscali e contributive di cui all’articolo 46 del decreto-legge 50/2017, relativamente allo stanziamento per l’annualità 2022;

- in quest’ottica, la circolare si pone come estrinsecazione interpretativa del potere normativo integrativo della Pubblica Amministrazione, incidendo direttamente ed indirettamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei destinatari;

- per coloro che vengano in contatto con la Pubblica Amministrazione - come i potenziali beneficiari delle agevolazioni, nel caso di specie - la norma giuridica statale viene applicata secondo quelle modalità con cui è stata interpretata dalla stessa Amministrazione, tramite siffatte circolari, che nella loro via interpretativa rendono meglio intellegibile e applicabile la fonte normativa primaria e quella secondaria a cura dell’Amministrazione;

- seguendo le prescrizioni normative citate e la circolare richiamata che le interpreta conformemente, il Ministero ha legittimamente adottato il provvedimento di revoca;

- per giurisprudenza consolidata, nelle vicende legate allo strumento agevolativo in parola, la perdita di un requisito legittimante l’accesso alle agevolazioni non può che determinare un provvedimento di revoca delle stesse;

- dal complesso di fonti e norme richiamate si ricava incontrovertibilmente che l’esercizio di un’attività inammissibile con AT F, contestualmente alla riscontrata mancanza di una sede legale e/o operativa all’interno della zona franco-urbana alla data del 24.8.2016 configurano suffragate e valide ragioni di esclusione dalle agevolazioni in parola;

- è pacifico che l’attività prevalente è quella di attività di installazione, ampliamento, trasformazione, manutenzione degli impianti di seguito indicati: a) impianti di produzione, trasformazione, trasporto, distribuzione, utilizzazione dell’energia elettrica (v. pag. 5 del ricorso e l’istanza di agevolazione avanzata dalla società).

2. Costituendosi in giudizio, la ditta individuale PI di NI O. eccepisce preliminarmente: « Inammissibilità dell’appello per la mancata contestazione delle specifiche motivazioni a sostegno della sentenza appellata. Mancata censura specifica della pronuncia nel suo nucleo motivazionale essenziale. Violazione dell’art. 101 c.p.a. anche in relazione all’art 73 comma 3, c.p.a. Mancata impugnazione dell’ordinanza cautelare e mancato riesame. Integrazione postuma del provvedimento di revoca, in sede processuale, da parte della p.a. interessata ».

Parte appellata sostiene che:

- l’atto di appello non contesta la ragione specifica dell’accoglimento del ricorso di primo grado;

- l’atto di appello è fondato esclusivamente sull’asserito valore normativo della circolare ministeriale del 28 marzo 2022;

- il Ministero non coglie – né contesta – la questione centrale sia del ricorso che, per quel che più conta essendo in sede di appello, della sentenza di prime cure: PI, come è evidente alla luce del nome oltreché dalle foto e da amplissima documentazione versata in atti, è sempre e solo stata una Pizzeria, non avendo mai svolto attività edile;

- il Ministero non critica né censura la parte sostanziale della sentenza ove il Tar rileva l’inerzia dinnanzi all’imposto Riesame (“Nessun riesame è stato disposto – ed ingiustamente – dall’Amministrazione resistente” … “l’Amministrazione è rimasta ingiustificatamente inerte”), né – addirittura – il corpo motivazionale e centrale della stessa, riguardante l’asserito profilo per il quale PI è una Pizzeria e non può dirsi abbia mai svolto altra attività che la vendita al pubblico di pizze;

- i rilievi proposti in sede di appello, come ampiamente noto, non possono di certo costituire una integrazione postuma e processuale del provvedimento originariamente impugnato, il quale è stato annullato con la Sentenza e non può “rivivere” con l’atto processuale gravato.

Alla luce di siffatte considerazione, parte appellata chiede venga dichiarata l’inammissibilità dell’appello.

2.1 Tale eccezione di inammissibilità è assorbita dal fatto che l’appello si rileva infondato nel merito.

3. La ditta individuale PI ha depositato in giudizio numerosi atti dai quali si desume (vedi ad esempio la dichiarazione dei redditi) dai quali si desume che l’unica attività esercitata dalla stessa è quella di esercizio di una Pizzeria.

Per converso nessun elemento è emerso che comprovi lo svolgimento di attività edili nei confronti del pubblico e la stessa Amministrazione non ha prodotto altro elemento che non sia la visura camerale (ma la ditta individuale ha spiegato la ragione del riferimento alle attività edili contenute in detta visura: l'attività secondaria aggiunta l’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili –muratori- è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l'immobile di proprietà sede dell'attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un'unità abitativa posta al piano superiore).

L’unico dato documentale (la visura camerale), non suffragato da nessun altro elemento, ma al contrario smentito da altri dati documentali ed effettuali non può essere sufficiente a fondare il provvedimento di revoca.

3.1 Non condivisibili sono le considerazioni svolte dal Ministero appellante in ordine alla natura delle circolari.

Come chiarito da Cons. Stato, sez. III, 19/12/2024, n. 10223, le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l'onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d'ufficio dal giudice investito dell'impugnazione dell'atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti.

Più specificamente, in motivazione, Cons. Stato, sez. VI, 02/03/2017, n. 986 ha affermato che la circolare non è una fonte normativa, ma rappresenta soltanto l'opinione di una delle due parti del rapporto fra cittadino e amministrazione, e come tale ha valore soltanto se conforme alla legge. In altri termini, l'interpretazione di cui alla circolare o è legittima o non lo è, e non sussiste una terza possibilità; non si può invece sostenere che un dato provvedimento è legittimo o illegittimo perché conforme o difforme da una circolare.

La visura, può essere uno degli strumenti utilizzati per valutare lo “svolgimento dell’attività”, ma certamente non può essere l’unico. Occorre appurare in altro modo l’effettivo svolgimento dell’attività edilizia, ma questo non è avvenuto.

Nel caso di specie, peraltro, parte appellata aveva già ottenuto da molti anni l’erogazione delle agevolazioni proprio in ragione dello svolgimento dell’attività di pizzeria.

3.2 Nel caso specifico è dato riscontrare una discrasia tra norma di legge e circolare.

L’articolo 1, comma 759, della l. 145/2018 così recita: All'articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 è sostituito dal seguente: « 3. Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica all'interno della zona franca entro il 31 dicembre 2019, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica AT 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229 ».

L’art. 46 (rubricato « Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia ») del d.l. 50/2017, al secondo comma recita: « Le imprese e i professionisti che hanno la sede principale o l'unità locale all'interno della zona franca di cui al comma 1, e che hanno subito a causa degli eventi sismici la riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento nel periodo dal 1° settembre 2016 al 31 dicembre 2016, rispetto al corrispondente periodo dell'anno 2015, possono beneficiare, in relazione ai redditi e al valore della produzione netta derivanti dalla prosecuzione dell'attività nei citati Comuni, delle seguenti agevolazioni: a) esenzione dalle imposte sui redditi del reddito derivante dallo svolgimento dell'attività svolta dall'impresa nella zona franca di cui al comma 1 fino a concorrenza, per ciascun periodo di imposta, dell'importo di 100.000 euro riferito al reddito derivante dallo svolgimento dell'attività svolta dall'impresa nella zona franca; b) esenzione dall'imposta regionale sulle attività produttive del valore della produzione netta derivante dallo svolgimento dell'attività svolta dall'impresa nella zona franca di cui al comma 1 nel limite di euro 300.000 per ciascun periodo di imposta, riferito al valore della produzione netta; c) esenzione dalle imposte municipali proprie per gli immobili siti nella zona franca di cui al comma 1, posseduti e utilizzati dai soggetti di cui al presente articolo per l'esercizio dell'attività economica; d) esonero dal versamento dei contributi previdenziali e assistenziali, con esclusione dei premi per l'assicurazione obbligatoria infortunistica, a carico dei datori di lavoro, sulle retribuzioni da lavoro dipendente. L'esonero di cui alla presente lettera spetta, alle medesime condizioni, anche ai titolari di reddito di lavoro autonomo che svolgono l'attività all'interno della zona franca urbana ».

Il comma 3 dello stesso articolo 46 del d.l. 50/2017 recita: « Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese e ai professionisti che intraprendono una nuova iniziativa economica all'interno della zona franca entro il 31 dicembre 2021, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica AT 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229 ».

La Circolare Ministeriale n. 120680 del 28 marzo 2022 (« Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016. Chiarimenti in merito alle modalità e ai termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni a valere sullo stanziamento per l’annualità 2022 previsto dall’articolo 57, comma 6, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 » con riferimento ai soggetti beneficiari, dispone quanto segue (paragrafo 5, lettera i): « Sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica AT 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016 ».

Elemento dirimente è lo svolgimento o meno dell’attività edilizia.

Il riferimento al certificato camerale, operato dalla circolare, non è previsto dalla legge e in ogni caso non può valere da solo a giustificare la revoca del contributo se non corroborato da altri elementi specie quando esistono altri elementi da cui si può ricavare che l’attività edilizia non era esercitata nei confronti del pubblico e che l’unica attività esercitata era quella di pizzeria.

4. Il rigetto dell’appello esime il Collegio dall’esaminare i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello da parte appellata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 2.000,00 (duemila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO De FE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NN Gallone, Consigliere

NN SC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN SC	IO De FE

IL SEGRETARIO