Pubblicato il 29/07/2025

N. 06707/2025REG.PROV.COLL.

N. 01648/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1648 del 2023, proposto da
Vanilla Ice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Pannone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di SA (Sezione Prima) n. 02286/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso in appello notificato in data 20/02/2023 e depositato in data 21/02/2023, la Vanilla Ice S.r.l. ha impugnato la sentenza del T.A.R. per la Campania – sezione staccata di SA n. 2286/2022 pubblicata in data 31/08/2022 con cui è stato rigettato il ricorso avente ad oggetto il D.M. n. 2476 del 29 maggio 2017, adottato dal Ministero dello Sviluppo Economico, di revoca delle agevolazioni concesse nell’ambito del Contratto di Programma stipulato il 27 marzo 2006 fra il Ministero e il Consorzio “B.S.I. Baronia Sviluppo Impresa S.c.p.a”, nonché di restituzione delle somme già erogate.

Il decreto impugnato ha dato specifica contezza delle segnalazioni inoltrate dalla Guardia di Finanza – Nucleo Speciale spesa pubblica e repressione frodi comunitarie che, con nota prot. n. 60306/2016 del 5 maggio 2016, ha trasmesso al Ministero gli esiti dell’attività ispettiva in materia di indebita percezione di finanziamenti pubblici svolta nei confronti dell’impresa consorziata “Vanilla Ice S.r.l.” da parte del Nucleo di Polizia Tributaria di Avellino.

A seguito di richiesta di approfondimenti, il Nucleo, con nota prot. n. 444792/2016 del 14 settembre 2016, ha integrato la precedente relazione fornendo ulteriori elementi.

È stata dunque notificata all’impresa interessata la comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni concesse, con nota prot. 127558 del 23/12/2016, con cui sono state allegate le seguenti irregolarità: i) utilizzo di false fatturazioni emesse da impresa individuale riconducibile al legale rappresentante della società beneficiaria del contributo; ii) esibizione di false dichiarazioni in atto notorio; iii) mancato avvio dell’attività produttiva; iv) distoglimento dall’uso previsto delle immobilizzazioni agevolate prima del termine contrattualmente previsto (30 dicembre 2016), mediante cessione in locazione a terzi (avvenuta in data 2 dicembre 2015 e mai comunicata all’Amministrazione) dello stabilimento oggetto del programma di investimenti.

L’impresa ha effettuato l’accesso agli atti e, successivamente, con nota del 9 marzo 2017 ha chiesto chiarimenti in ordine ai rilievi contenuti nella comunicazione di avvio del procedimento.

Il Ministero, tuttavia, non ha ritenuto di dar seguito a tale ultima richiesta, riconoscendo portata probatoria sufficiente ed adeguata agli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza.

In particolare, il mancato avvio dell’attività produttiva è stato ritenuto “ riscontrabile dall’analisi dei bilanci d’esercizio depositati presso il Registro delle imprese di Avellino relativi agli esercizi 2012 e 2013 e dai dati di contabilità per gli esercizi 2014 e 2015 (anni per i quali non risulta peraltro depositato presso il Registro delle imprese alcun bilancio di esercizio) ”. Inoltre “ negli esercizi in questione la Società ha conseguito livelli di fatturato non significativi (Euro 2.800,00 nel 2012 – Euro 0,00 nel 2013 – Euro 1.127,00 nel 2014 – Euro 0,00 nel 2015) a fronte di materie prime acquistate anch’esse non significative (Euro 2.783,00 nel 2012 – Euro 7.032,00 nel 2013 – Euro 4.347,00 nel 2014 – Euro 333,90 nel 2015) e, peraltro, non completamente utilizzate in quanto riportate nel conto rimanenze finali negli anni 2013 e 2014 ”.

Ulteriori elementi di riscontro relativamente al mancato avvio dell’attività produttiva sono stati ricavati dalla considerazione delle seguenti circostanze:

“ a) dalla nota integrativa al bilancio 2012 dalla quale emerge che “la società non ha ancora realmente iniziato a svolgere l’attività propria dell’oggetto sociale che consiste nella produzione e vendita di gelati, in quanto i prodotti realizzati verso fine anno sono prove di assaggio e campioni destinati a sondare il mercato”;

b) dalla nota integrativa al bilancio 2013 dalla quale emerge che “la società ha appena iniziato a svolgere l’attività propria dell’oggetto sociale che consiste nella produzione e vendita di gelati. Sono stati realizzati prodotti sotto forma di prove di assaggio e campioni destinati a sondare il mercato che, però, purtroppo non ha dato soddisfacenti risposte”;

c) dalla mancata assunzione di personale dipendente, fatta eccezione per l’anno 2013 (anno di regime) dove sono risultati formalmente assunti – per brevi periodi – 4 dipendenti comunque licenziati a far data dal 16 novembre 2013 (il fatturato conseguito nell’esercizio 2013 è stato pari ad Euro 0,00);

d) dalle dichiarazioni rese dal LR della Società al Nucleo di P.T. in data 8 aprile 2015 che, in risposta alla richiesta di chiarimenti in ordine alla persistente situazione di non operatività dell’azienda, ha attestato di non essere in grado di dimostrare la produzione del gelato in quanto al momento non disponeva delle materie prime necessarie che sarebbero state acquistate quanto prima;

e) dall’avvenuta cessione in locazione, in data 2 dicembre 2015, ad altro imprenditore dello stabilimento oggetto del programma di investimenti, come peraltro contestato alla Società con la nota prot.n. 127558 del 23 dicembre 2016 ”.

Per tutti gli elementi istruttori acquisiti, è stato così ritenuto che l’impresa sia stata pressoché inattiva nei cinque anni di vincolo all’uso obbligatorio dei beni agevolati successiva all’ultimazione del programma di investimenti, con conseguente frustrazione dell’interesse pubblico alla concessione delle agevolazioni.

Il decreto impugnato ha, quindi, specificato che “ il distoglimento dei beni agevolati si possa verificare anche nel caso in cui: a) l’impresa non faccia uso dei beni agevolati, rendendoli di fatto inutilizzati nel quinquennio successivo all’entrata in funzione; b) laddove, in rapporto con l’entità dell’investimento agevolato, si verifichi dal bilancio dell’impresa che il livello dei ricavi della produzione sia sproporzionatamente basso ”.

A sostegno del ricorso di primo grado, la società ricorrente ha articolato tre motivi di ricorso con cui ha dedotto, rispettivamente, i seguenti vizi:

- il difetto di motivazione, atteso l’acritico recepimento degli accertamenti eseguiti dalla Guardia di Finanza;

- la violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, in relazione alla mancata considerazione delle osservazioni di parte;

- la violazione dell’art. 8 del D.M. n. 527/1995, in quanto il decreto impugnato non esprimerebbe un valido motivo di revoca totale (bensì tutt’al più parziale) dell’agevolazione concessa.

Ad esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R. ha integralmente rigettato il ricorso rilevando, preliminarmente, che il gravato decreto di revoca, è stato adottato nei confronti della Vanilla Ice per:

1) utilizzo di false fatturazioni emesse da impresa individuale riconducibile al legale rappresentante della società beneficiaria del contributo;

2) esibizione di false dichiarazioni in atto notorio;

3) mancato avvio dell’attività produttiva;

4) distoglimento dall’uso previsto delle immobilizzazioni agevolate prima del termine contrattualmente previsto (30 dicembre 2016), mediante cessione in locazione a terzi (avvenuta in data 2 dicembre 2015 e mai comunicata all’Amministrazione) dello stabilimento oggetto del programma di investimenti.

La sentenza ha, dunque, ritenuto che il provvedimento impugnato fosse riconducibile alla categoria degli atti plurimotivati, con la conseguenza che solo l’accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui esso risulta incentrato può comportarne l’annullamento.

Il primo motivo di censura è stato rigettato in quanto la motivazione per relationem del provvedimento di revoca è fondata su una situazione rappresentata con puntuale precisione dalla Guardia di Finanza, all’esito di specifiche indagini che avrebbero assunto, secondo il Giudice di primo grado, un imprescindibile valore probatorio.

La sentenza evidenzia, inoltre, che la società ricorrente, pur contestando il valore probatorio delle relazioni della Guardia di Finanza, non ha proceduto a specificare per quale ragione i fatti contestati sarebbero insussistenti, con conseguente genericità del motivo di censura.

Relativamente alla dedotta violazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990, la sentenza ha principalmente osservato che la norma si applica ai procedimenti ad istanza di parte e non a quelli attivati d’ufficio, come quello per cui è causa.

Passando al merito delle contestazioni, la sentenza ha ritenuto di accordare rilievo dirimente alla circostanza per cui la veridicità degli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza non solo non è stata confutata dalla società ricorrente ma è stata, sotto svariati profili, ammessa dalla stessa in corso di giudizio.

Si legge, infatti, che “ la stessa società sostanzialmente ammette che la produzione non sarebbe iniziata né nel 2012, né nell’anno successivo, riferendo che l’attività si sarebbe effettivamente limitata a ‘prove di simulazioni’, né, tanto meno, negli anni seguenti, avendo costei dato in affitto l’opificio con contratto del 2 dicembre 2015, così riconoscendo che nessuna produzione industriale sia mai neppure iniziata nello stabilimento in questione ”.

Passando poi ad esaminare un altro nucleo motivazionale autonomo del provvedimento impugnato, la sentenza si esprime nei seguenti termini: « quanto alle “false dichiarazioni” del legale rappresentante della società, contenute nell’atto notorio in cui affermava l’entrata in funzione dell’impianto alla data del 30 dicembre 2011, è palese come ciò trovi conferma nel dato della produzione mai avviata, come accertata dagli organi di polizia e documentata dai bilanci di esercizio degli anni immediatamente successivi, nonché ammessa dalla stessa beneficiaria che ne tenta una giustificazione appellandosi genericamente alla “gravità della crisi economica” ».

Ulteriore rilievo dirimente è stato accordato alle dichiarazioni rese in data 8 aprile 2015 dal legale rappresentante della società al Nucleo di Polizia Tributaria. Rispondendo alle richieste di chiarimenti in ordine alla persistente inoperatività dell’azienda, il legale rappresentante ha riconosciuto “ di non essere in grado di dimostrare la produzione del gelato, in quanto al momento non disponeva delle materie prime necessarie che sarebbero state acquistate quanto prima, valendo ciò a dimostrare che, ancora nel 2015, la produzione non era stata avviata ”.

All’esito di tali riscontri, la sentenza ha ritenuto acclarate almeno due delle circostanze poste a fondamento del provvedimento di revoca, consistenti nel mancato avvio dell’attività produttiva e nella esibizione di false dichiarazioni in atto notorio, suscettibili di compromettere il rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione.

La sentenza ha altresì ritenuto sussistente l’illecito connesso con l’intervenuta locazione dell’opificio con contratto del 2 dicembre 2015, mai comunicato all’amministrazione, in violazione dell’art. 8, comma 1, lettera b), del D.M. n. 527/1995.

L’ultimo motivo di censura, relativo alla disposta revoca integrale del contributo, è stato rigettato in quanto le gravi violazioni accertate hanno dimostrato la non meritevolezza dell’iniziativa nel suo complesso, con conseguente applicazione dell’art. 8, comma 2, del D.M. n. 527/1995 che prevede che in caso di “ mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati, la revoca è pari all’intero contributo concesso ”.

Avverso tale sentenza è stato proposto ricorso in appello con cui parte appellante reitera le doglianze avanzate in primo grado, deducendo che il provvedimento impugnato:

- è illegittimo per “ violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Omessa motivazione. Mancata garanzia del contraddittorio amministrativo. Violazione artt. 24 e 111 Costituzione ” in quanto l’Amministrazione si sarebbe limitata a recepire acriticamente gli accertamenti eseguiti dalla Guardia di Finanza;

- incorre in una violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990 - ritenuto dall’appellante non applicabile unicamente ai procedimenti ad istanza di parte - per l’omissione di una fase partecipativa, in quanto il Ministero non avrebbe fornito chiarimenti in risposta alla nota controdeduttiva della società;

- è illegittimo per “ violazione dell’art. 8 del DM 527/1995 – violazione di legge per insussistenza dei profili di revoca totale e subordinata sussistenza di revoca parziale ”, in quanto non esprime un motivo di revoca tipicamente previsto e le contestaste irregolarità avrebbero potuto dar luogo, tutt’al più, ad una revoca parziale.

Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, già Ministero dello Sviluppo Economico, si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

All’udienza del 21 novembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

Con ordinanza n. 9521 del 27 novembre 2024, sono stati disposti incombenti istruttori, volti ad acquisire gli allegati della nota del 14 settembre 2016 della Guardia di Finanza con la quale sono stati trasmessi al Ministero elementi integrativi e documentazione a supporto dell’esito del controllo amministrativo svolto nei confronti della società consorziata Vanilla Ice S.r.l., necessari al fine di verificare quali siano stati nello specifico gli addebiti mossi all’odierna appellante e quale l’istruttoria svolta in merito.

In data 19 dicembre 2024 il Ministero appellato ha ottemperato alla predetta ordinanza istruttoria, depositando la documentazione richiesta in atti.

Alla udienza pubblica del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello viene riproposta la doglianza in ordine all’aver recepito il decreto impugnato mere relazioni redatte dalla Guardia di Finanza, evidenziando che in primo grado era stata contestata “l’incompiutezza” degli accertamenti svolti.

Il motivo è infondato.

L’intero motivo di censura è dedicato a contrastare la parte di sentenza, prima illustrata, con cui è stata esaminata la questione relativa all’omesso inizio dell’attività produttiva.

Tuttavia, come ampiamente evidenziato, è la stessa sentenza impugnata ad aver ritenuto che il provvedimento di revoca avesse natura di atto plurimotivato, con la conseguenza che ciascun nucleo motivazionale autonomo è idoneo di per sé a sorreggere l’intero provvedimento.

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza amministrativa, “in presenza di un atto c.d. plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le una dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento” (ex plurimis, Cons Stato n. 4866 del 2020; id. n. 6190 del 2019; id. n. 2019 del 2018;i d. n. 2910 del 2017; id. n. 4297 del 2017; id. 4045 del 2017).

Il Giudice di primo grado, in proposito, ha ritenuto che l’esibizione di false dichiarazioni in atto notorio abbia assunto rilevanza autonoma ed adeguata idoneità a giustificare, sul piano motivazionale, il provvedimento di revoca.

L’omessa impugnazione di tale capo della sentenza esime dal verificare la fondatezza della censura concernente l’omesso inizio dell’attività produttiva in quanto farebbe, comunque, difetto l’interesse all’accoglimento della censura, posta la formazione del giudicato in ordine ad un capo di sentenza autonomo e da solo sufficiente a sorreggere la decisione .

Ferma tale valutazione di per sé assorbente, il Collegio in ogni caso evidenzia che gli accertamenti della Guardia di Finanza attestano plurime violazioni e sono idonei a giustificare l’adozione del provvedimento impugnato con conseguente infondatezza delle censure avanzate dal privato.

Per quanto attiene al mancato avvio dell’attività produttiva e alla cessione a del complesso produttivo prima dello spirare del periodo di vincolo quinquennale stabilito dal Contratto di Programma, a fronte dei puntuali accertamenti svolti al riguardo dall’Amministrazione, le doglianze dell’appellante sono meramente generiche e non smentiscono quanto attestato dalle indagini amministrative condotte. In particolare, non è smentita l’intervenuta locazione a terzi dell’opificio.

Sempre nell’ambito del primo motivo, l’appellante impugna il capo di sentenza concernete la dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990. Sul punto, il gravame si limita ad affermare che “ Circa l’affermazione che l’art. 10 bis si applichi unicamente ai procedimenti ad istanza di parte, si ha più di un dubbio ” e a sostenere che l’amministrazione, in sede procedimentale, non avrebbe controdedotto rispetto alle difese avanzate.

Si è in presenza di una censura inammissibile per difetto di specificità argomentativa, non essendo formulate specifiche censure al passaggio motivazionale della sentenza del Tar che ha evidenziato come l’art. 10 bis invocato non si applichi al caso di specie, non trattandosi di un procedimento ad istanza di parte.

In conclusione, dunque, il primo motivo di appello è infondato.

Con il secondo mezzo, l’appellante ripropone le censure, rigettate dal primo giudice, circa l’illegittimità del provvedimento di revoca, per violazione dell’art. 8 del D.M. n. 527/1995, atteso che non si sarebbe in presenza di un’ipotesi di revoca tipicamente prevista, sostenendo che, tutt’al più, si sarebbe dovuta applicare la revoca parziale.

Il motivo è infondato.

Parte appellante ripropone le argomentazioni attinenti all’effettivo inizio dell’attività per cui erano state ottenute le agevolazioni finanziarie.

È tuttavia doveroso puntualizzare che, in ragione di quanto in precedenza esposto, è stato accertato dall’amministrazione che la società non ha mai iniziato alcuna produzione industriale.

Il provvedimento impugnato, come in precedenza osservato, ha ritenuto che il distoglimento dei beni agevolati si realizzi nel caso in cui l’impresa non faccia uso dei beni stessi, rendendoli di fatto inutilizzati nel quinquennio successivo all’entrata in funzione dell’impianto.

Tale specifica prescrizione del decreto impugnato non è stata oggetto di specifica censura e la sentenza impugnata, sul punto, ha rilevato che la situazione di fatto riscontrata ha registrato una elargizione di denaro pubblico che “ è rimasta completamente sine causa ”.

L’art. 8 del D.M. n. 527/1995, alla lettera b), prevede che le agevolazioni siano revocate allorché le immobilizzazioni materiali o immateriali vengano distolte “ in qualsiasi forma ” dall’uso previsto.

La forma più grave di distoglimento si realizza, come correttamente previsto nel decreto impugnato, mediante il non uso dei beni agevolati che rendono priva di senso l’erogazione di denaro pubblico.

Alla gravità dell’illecito accertato deve conseguire la revoca totale delle agevolazioni, non comprendendosi le ragioni, neppure esplicitate dall’odierna appellante, per cui una parte di esse dovrebbe essere sottratta al recupero.

Orbene, nella specie, il motivo dirimente, idoneo a giustificare la revoca totale della provvidenza, è fondato sulla circostanza di fatto secondo cui l’attività produttiva non è mai stata avviata e che il complesso produttivo è stato ceduto a terzi prima dello spirare del periodo di vincolo quinquennale stabilito dal Contratto di Programma.

Come correttamente rilevato dal Tar, si applica l’art. 8, comma 2, D.M. n. 527/1995, secondo cui “ nel caso in cui la distrazione dall'uso previsto delle immobilizzazioni agevolate prima dei cinque anni dalla data di entrata in funzione dell'impianto costituisca una variazione sostanziale del programma stesso, determinando, di conseguenza, il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati, la revoca è pari all'intero contributo concesso a fronte del programma approvato ”.

Peraltro, nel caso di specie il contributo erogato a favore dell'odierno appellato rappresenta un aiuto di Stato e, pertanto, l’amministrazione ha il dovere, mercé le previsioni al riguardo poste dal diritto unionale, di recuperare le somme erogate laddove vengano meno i presupposti per la loro attribuzione.

Risulta, pertanto, corretta la sentenza impugnata e sussistono i presupposti per la revoca totale del contributo dato il mancato avvio dell’attività e la locazione dello stabilimento a società che svolge diversa attività produttiva.

In conclusione, per tutto quanto sopra esposto, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero appellato le spese di lite del presente grado quantificate in euro 5.000 (cinquemila), oltre accessori di legge ove dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO