Pubblicato il 08/05/2025

N. 03947/2025REG.PROV.COLL.

N. 03189/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 3189 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero per gli Affari Esteri e l’Ambasciata d’Italia a Teheran, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 2561/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il presente giudizio scaturisce dal ricorso proposto dall’odierna appellante, cittadina iraniana, avverso il provvedimento di rifiuto del visto di ingresso per motivi di studio emesso in data 21 ottobre 2023, avendo ella intenzione di frequentare il corso di laurea in medicina e chirurgia presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, al quale si è pre-iscritta telematicamente.

Il provvedimento impugnato, emesso dall’Ambasciata d’Italia a Teheran dopo aver instaurato il contraddittorio con l’interessata, scaturiva dal rilievo secondo cui “ il richiedente non ha dimostrato di possedere i requisiti per il rilascio del visto richiesto ai sensi del punto 15 dell’allegato A al Decreto Interministeriale n. 850/2011 e delle norme in esso richiamate; Le controdeduzioni e la documentazione rese a seguito del preavviso di rigetto non hanno fornito elementi sufficienti per una rivalutazione della domanda. […] il visto d’ingresso in Italia per ‘studio’ in questione è rifiutato per mancanza dei requisiti di legge ”.

Il T.A.R., con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso.

Dopo aver chiarito che la motivazione a corredo dell’impugnato provvedimento di diniego “ si fonda sulla premessa che le controdeduzioni svolte e la documentazione prodotta dalla parte ricorrente in seguito alla comunicazione del preavviso di rigetto non siano state tali da condurre a una rivalutazione della domanda, il che equivale a dire che la Rappresentanza diplomatica italiana ha ritenuto confermati i motivi ostativi all’accoglimento della istanza di visto in parola, tra i quali va annoverata anche la accertata sussistenza di un rischio migratorio ”, ed aver evidenziato che “ l’articolo 21 del Regolamento CE n. 810 del 13 luglio 2009 (c.d. codice dei visti) impone agli Stati membri di effettuare l’esame delle domande per verificare, fra l’altro, che il richiedente non presenti un rischio di immigrazione illegale o un rischio per la sicurezza del Paese e che intenda partire prima della scadenza del visto ”, mentre “ l’articolo 14, lett. d), del codice dei visti prevede, poi, che il richiedente debba fornire “informazioni che consentano di valutare l’intenzione […] di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto”, ossia elementi utili ad evidenziare l’effettiva intenzione di far rientro in patria alla fine del periodo dichiarato di viaggio ”, ha osservato il T.A.R. che “ la parte ricorrente in seguito alla richiesta di integrazione documentale e al preavviso di rigetto non avrebbe dovuto limitarsi a produrre nuovamente la medesima documentazione con la quale aveva integrato quella originaria, incombendo sulla stessa l’onere di arricchire il quadro istruttorio a disposizione dell’Ambasciata procedente con elementi oggettivi e univoci, atti a comprovare il reale svolgimento dell’attività lavorativa dichiarata. Tale sforzo partecipativo era vieppiù richiesto nella fattispecie in esame, in quanto già in sede infraprocedimentale era emerso come la documentazione prodotta non fosse esaustiva e, in parte, fosse stata ritenuta non attendibile dall’Ambasciata d’Italia a Teheran ”.

Mediante i motivi di appello, la ricorrente contesta in primo luogo la statuizione reiettiva della censura intesa a lamentare la carenza motivazionale del provvedimento impugnato, rilevando che anche nella sede procedimentale la stessa non è stata messa in condizioni di conoscere sotto quali profili la documentazione prodotta abbisognasse di essere integrata né le ragioni della inattendibilità delle informazioni fornite, laddove anche il provvedimento impugnato non consentiva di evincere le ragioni per le quali la documentazione integrativa fornita a riscontro del preavviso di rigetto non era stata ritenuta idonea a superare i dubbi palesati.

Deduce altresì la appellante che la titolarità di un reale interesse professionale a seguire il corso di laurea in Italia emerge dalla documentazione e dai certificati attestanti il fatto che ha lavorato e studiato in ambiti di carattere medico.

Ella allega di avere in particolare documentato sia la frequenza da parte sua di un corso universitario in scienze di laboratorio dal 2012 al 2016 sia la sua attività di lavoro presso una clinica otorinolaringoiatrica, all’esito della quale ha maturato la propria volontà di proseguire nel proprio percorso di professionalizzazione, iscrivendosi alla Facoltà di Medicina e conseguendo così la possibilità di maggiori e migliori sbocchi professionali.

Quanto poi al rilievo formulato dall’Amministrazione solo in sede di giudizio, secondo cui al numero di telefono della suddetta clinica non rispondesse nessuno, ella deduce che l’Amministrazione non ha fornito al riguardo alcuna evidenza documentale, né ha spiegato per quale ragione non avrebbe preso contatti con la clinica medesima attraverso l’invio di una email o altro strumento idoneo a lasciare prova scritta del tentativo effettuato.

L’appello, ad avviso del Collegio, è meritevole di accoglimento.

Occorre premettere che, tra le valutazioni rimesse all’Amministrazione nell’esercizio del potere di concessione del visto di ingresso in Italia per motivi di studio, vi è quella connessa all’esigenza di prevenire il cd. rischio migratorio, ovvero l’eventualità che il conseguimento del visto sia strumentalizzato dal richiedente al perseguimento di finalità diverse da quella (tipica) di intraprendere un percorso di studi in Italia, aggirando le norme che disciplinano l’ingresso degli stranieri sul territorio nazionale e permanendo sullo stesso oltre il tempo necessario alla realizzazione di quella esigenza, ritenuta dal legislatore astrattamente meritevole di apprezzamento.

Ai fini della realizzazione di quell’obiettivo, spetta all’Amministrazione verificare, da un lato, l’effettività dell’obiettivo dichiarato di svolgere un determinato percorso di studi in Italia, dall’altro lato, la permanenza di un radicamento dello straniero con la nazione di appartenenza, dove lo stesso dovrebbe rientrare dopo il completamento di quel percorso.

Va altresì evidenziato che, sebbene le suddette valutazioni sottendano l’attribuzione all’Amministrazione di un potere di carattere discrezionale, lo stesso deve comunque svolgersi secondo i canoni tipici cui tale tipologia di potere è subordinata, sia nella fase procedimentale che in quella strettamente provvedimentale, essendo rimesso al giudice amministrativo verificare che il suo esercizio si sia svolto attraverso la corretta acquisizione di tutti i dati di fatto rilevanti e la ragionevole ponderazione di tutti gli interessi coinvolti.

Ciò premesso, ed iniziando dall’aspetto dinamico dell’esercizio del potere, ovvero dalla sua progressione procedimentale, deve rilevarsi che, sebbene l’Amministrazione abbia ritenuto di applicare un modello partecipativo, notiziando la ricorrente della sussistenza di motivi ostativi alla favorevole definizione della sua istanza, esso non si è concretamente esplicato secondo criteri di effettività.

Deve invero osservarsi che il preavviso comunicato alla ricorrente ex art. 10- bis l. n. 241/1990 si limita ad affermare genericamente che “ le informazioni risultano inattendibili ” e che “ si ravvisa concreto rischio migratorio associato alla domanda ”: in particolare, non veniva indicato, al fine di sollecitare il proficuo confronto partecipativo con l’interessata e consentirle di corroborare le informazioni rese con ulteriori documenti, quale tra quelli già prodotti dovesse considerarsi inattendibile.

Anche il riferimento al “ rischio migratorio ”, in mancanza di elementi utili a comprendere le ragioni per le quali l’Amministrazione ha ritenuto di configurarlo, risulta una formula di stile, inidonea a consentire alla ricorrente di dare un apporto effettivo all’istruttoria procedimentale,

In tale quadro, la mancata produzione da parte dell’interessata di documenti ulteriori, rispetto a quelli già trasmessi all’Amministrazione, posta in evidenza dal T.A.R., non è ricollegabile alla negligenza dell’interessata nell’esercizio delle sue prerogative difensivo-collaborative, ma all’impossibilità di arricchire l’istruttoria procedimentale senza conoscere puntualmente i profili della sua lacunosità/inattendibilità.

Deve altresì rilevarsi che, come emerso nell’ambito del giudizio di primo grado (alla luce dell’attività difensiva ivi esplicata dall’Amministrazione), i motivi emersi in sede procedimentale circa la sussistenza del cd. rischio migratorio sono essenzialmente riconducibili all’eccessivo lasso temporale intercorso dalla conclusione del corso pre-universitario (che l’Amministrazione individuava inizialmente nel 2010), alla durata del corso di studi che la ricorrente vorrebbe intraprendere in Italia (di 6 anni cui aggiungere i 4 anni per la specializzazione, avendo la ricorrente già 31 anni) ed all’esito negativo dei contatti telefonici tentati con lo studio otorinolaringoiatrico presso il quale la ricorrente avrebbe lavorato dal 2016 al 2022.

Trattasi di profili che, unitariamente considerati, concorrono ad integrare il cd. rischio migratorio che l’Amministrazione ha posto a fondamento del provvedimento di diniego, in quanto suscettibili di generare significativi dubbi di attendibilità in ordine alla motivazione sottesa alla presentazione della richiesta di visto, in ordine ai quali, tuttavia, la ricorrente avrebbe potuto fornire ulteriori concreti elementi di valutazione all’Amministrazione, ove ne fosse stata debitamente e tempestivamente informata.

Quanto al primo aspetto, in particolare, la ricorrente ha dimostrato già in sede procedimentale che, dopo il corso pre-universitario, ha frequentato dal 2012 al 2016 il corso di laurea in Scienze di Laboratorio, conseguendo nel 2022 il diploma di laurea: tanto che la stessa Amministrazione, nella relazione istruttoria depositata agli atti del giudizio di primo grado, non vi fa più alcun riferimento quale motivo ostativo all’accoglimento della richiesta di visto.

Quanto al terzo profilo, invece, premesso che l’Amministrazione afferma di aver tentato inutilmente di contattare lo studio medico presso il quale la ricorrente avrebbe lavorato dal 2016 al 2022, essa avrebbe potuto fornire ulteriori elementi a dimostrazione della effettività del rapporto di lavoro: ciò senza considerare che nessuna indicazione viene data dall’Amministrazione in ordine al numero (se uno solo o ripetuti) ed all’orario dei tentativi effettuati.

Per finire, per quanto concerne il secondo profilo, sebbene esso non sia oggettivamente confutabile, non può escludersi che l’Amministrazione sarebbe potuta pervenire a diverse conclusioni in ordine alla sussistenza del cd. rischio migratorio, non ritenendo decisiva l’età della ricorrente, a fronte della durata del percorso di studi in Medicina, una volta che essa aveva dimostrato di aver concluso il percorso di studi nel 2016 (e non nel 2010, come ritenuto in prima battuta dall’Amministrazione) ed integrato la documentazione prodotta a dimostrazione della attività svolta nell’ambito medico-diagnostico dal 2016 al 2022.

Analoga carenza informativa, con i conseguenti riflessi, questa volta, sulla possibilità per la ricorrente di esercitare compiutamente il suo diritto di difesa, inficia ad avviso del Collegio il provvedimento di diniego impugnato.

Deve premettersi che la relativa motivazione pone in evidenza la carenza in capo alla richiedente il visto d’ingresso dei requisiti per l’accoglimento dell’istanza “ ai sensi del punto 15 dell’allegato A al Decreto interministeriale n. 850/2011 ”, che le osservazioni fornite in sede procedimentale “ non hanno fornito elementi sufficienti per una rivalutazione della domanda ” e che il visto d’ingresso è rifiutato “ per mancanza dei requisiti di legge ”.

Ebbene, a differenza di quanto ritenuto dal T.A.R., né il riferimento al preavviso di diniego – che, come si è detto, non reca elementi utili alla concreta individuazione dei profili di carenza/inattendibilità della documentazione presentata – né quello fatto al citato Decreto interministeriale (ed in particolare all’art. 15 del suo allegato A, concernente il “ Visto per studio ”) – non essendo indicato quale tra i requisiti in esso elencati farebbe difetto nella specie – consentono di percepire le reali ragioni del diniego.

Né la legittimità, sotto il profilo motivazionale, del provvedimento impugnato può trovare fondamento, come ritenuto dal T.A.R., nel fatto che esso riproduce il “ Modulo uniforme per la notificazione e la motivazione del rifiuto, dell’annullamento o della revoca di un visto ” di cui all’allegato VI del Regolamento CE n. 810 del 13 luglio 2009, con particolare riguardo al motivo di rifiuto di cui al punto 8, nel senso che “ le informazioni fornite per giustificare lo scopo e le modalità del soggiorno previsto non sono attendibili ”.

Deve invero osservarsi che il suddetto modulo non esclude la necessità di adattamenti e/o integrazioni in relazione alle peculiarità del caso concreto, al fine di uniformarne il contenuto informativo ai canoni di legittimità che vigono in ciascuno Stato membro ed allo standard motivazionale atto a consentire all’interessato di cogliere le ragioni del diniego ed eventualmente contestarle in giudizio.

Ritiene quindi il Collegio che, per le ragioni illustrate, il ricorso sia meritevole di accoglimento e che debba essere conseguentemente annullato il provvedimento impugnato in primo grado, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica nondimeno la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO