Pubblicato il 27/06/2025

N. 05600/2025REG.PROV.COLL.

N. 07599/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 7599 del 2024, proposto da
ES s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9880650A50, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cornicello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di San Lorenzo Bellizzi, Centrale Unica Committenza, non costituiti in giudizio;

nei confronti

SI ZI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 01177/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della SI ZI s.r.l. e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 Cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Alberto Urso, si dà atto che l’avv. Giovanni Spataro e l’avv. Francesco Cornicello hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con bando del 19 giugno 2023, il Comune di San Lorenzo Bellizzi (CS) indiceva tramite Centrale unica di committenza procedura di gara per l’affidamento dei lavori di messa in sicurezza del territorio - località centro abitato, secondo stralcio funzionale, che veniva aggiudicata alla SI ZI s.r.l.

Avverso il provvedimento di aggiudicazione e gli atti correlati proponeva ricorso la seconda classificata ES s.r.l. deducendo, in sintesi: erronea attribuzione dello stesso punteggio ad entrambe le concorrenti per il sub-criterio valutativo sub B.2) nonostante la migliore offerta presentata dalla ricorrente, che aveva offerto squadre complessivamente con dodici lavoratori anziché soli tre della controinteressata; erroneo mancato assoggettamento dell’offerta a verifica di anomalia benché superasse i 4/5 dei punteggi massimi economico e tecnico; il costo della manodopera era inferiore ai minimi salariali.

La ricorrente avanzava anche domanda risarcitoria.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza della SI ZI s.r.l., respingeva il ricorso, ritenendo, in sintesi, che: il criterio valutativo sub B.2 (“ organizzazione e qualificazione del personale ”) non risultava ancorato al numero di lavoratori impiegati, bensì a un giudizio qualitativo complessivo di idoneità dell’organigramma (considerato, peraltro, che non era precluso il coinvolgimento e impiego di collaboratori esterni, che la SI espressamente prevedeva).

In tale contesto, la valutazione espressa dalla stazione appaltante non poteva ritenersi manifestamente irragionevole od erronea alla luce del concreto contenuto delle due offerte in comparazione.

Al contempo, riteneva il Tar che l’assoggettamento a valutazione di anomalia andasse verificato sul punteggio ante riparametrazione (qui tale da non superare la soglia dei 4/5), e la scelta di svolgere comunque la verifica di anomalia rimanesse meramente facoltativa e discrezionale per la stazione appaltante.

Né erano condivisibili i rilievi (peraltro svolti solo successivamente, non già con originario ricorso) in ordine al costo della manodopera nel quadro dei principi sulla globalità e sinteticità della valutazione tecnico-discrezionale di anomalia, e della concezione delle tabelle ministeriali quale mero parametro di riferimento.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello la ES. deducendo:

I) error in ND : violazione e falsa applicazione della lex specialis ; eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità e ingiustizia manifesta;

II) error in ND : violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. n. 50 del 2016, nonché dell’art. 14 del bando di gara e dell’art. 21 del disciplinare di gara; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36 del 2023; eccesso di potere per difetto di istruttoria; illogicità ed ingiustizia manifesta.

4. Resiste al gravame la SI ZI, chiedendone la reiezione; s’è altresì costituito in resistenza il Ministero dell’Interno.

5. Con ordinanza n. 1745 del 2025, questa V Sezione ha disposto il rinvio della trattazione in attesa di pronunciamento dell’Adunanza plenaria sulla questione deferita giusta ordinanze n. 9116 del 2024 e n. 9225 del 2024 inerente all’ammissibilità dell’appello in caso di mancato deposito della sentenza impugnata unitamente al ricorso.

6. All’udienza pubblica del 22 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In IM IT , va osservata l’ammissibilità dell’appello pur a fronte dell’originario mancato deposito della sentenza impugnata, stante il principio al riguardo affermato di recente dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, a tenore del quale “ L’art. 94, comma 1, del codice del processo amministrativo non dispone l’inammissibilità o l’improcedibilità dell’impugnazione, nel caso di mancato deposito della sentenza impugnata ” (Cons. Stato, Ad. plen., 27 marzo 2025, n. 4).

1.1. Può prescindersi dall’esame delle altre eccezioni preliminari sollevate dall’appellata, stante il rigetto nel merito dell’appello.

2. Col primo motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore in cui sarebbe incorso il Tar nel respingere la censura con cui aveva dedotto in primo grado la manifesta irragionevolezza della valutazione della commissione giudicatrice in relazione all’applicazione del sub-criterio B.2 (relativo alla organizzazione e qualificazione del personale), con attribuzione del medesimo punteggio a entrambe le offerte quantunque quella della ES fosse nettamente superiore.

Nella specie, SI ZI aveva indicato un’unica squadra per un numero complessivo pari a 3 lavoratori, senza previsione di un capo squadra, né aveva menzionato alcunché in ordine all’esperienza in lavori similari; al contrario, la ES aveva indicato un numero di squadre pari a 3, per un complessivo di 12 lavoratori, e articolato in maniera completa l’esperienza da questi maturata nella specifica categoria di lavorazione.

In tale contesto, il criterio valutativo era privo di margini di opinabilità così ampi come quelli ritenuti dal Tar, considerato che aveva anche un portato quantitativo sul numero di risorse impiegate, oltreché quali-quantitativo in ordine al maggior numero di lavoratori esperti nelle lavorazioni oggetto dell’appalto.

Di qui la manifesta irragionevolezza dei punteggi attribuiti dalla commissione, trascurando l’effettivo portato del criterio valutativo, nei termini suesposti.

2.1. Il motivo non è condivisibile.

2.1.1. Occorre premettere che il criterio valutativo controverso, sub B.2, aveva a oggetto la “ ORGANIZZAZIONE E QUALIFICAZIONE DEL PERSONALE ”, prevedendo quanto segue: “ Sarà attribuito un punteggio più elevato a quelle proposte tecniche che mirano a definire meglio l’organigramma funzionale specifico con indicazione di squadre di lavoro, in numero idoneo correlato alla tipologia tecnica dell’opera, specificando compiti e responsabilità propri di ciascun ruolo previsto per l’esecuzione dell’appalto, con riferimento alle relative personali esperienze pregresse connesse alla specificità del presente appalto. Dovranno, altresì, essere definite le figure che svolgono funzioni specifiche relativamente al rispetto della normativa sui luoghi di lavoro di cui al D.lgs. n.81/2008 e la relativa organizzazione ”.

Ai fini della determinazione dei punteggi, il disciplinare prevedeva inoltre quanto segue: “ I coefficienti, variabili tra zero ed uno, da assegnare a ciascun criterio o sub-criterio avente natura qualitativa saranno determinati: a) mediante l’attribuzione discrezionale da parte di ogni commissario del coefficiente sulla base dei criteri metodologici (motivazionali) specificati nel presente disciplinare e sulla base di una valutazione graduata [su una] scala di giudizi ” ricompresa fra 0 (corrispondente a “ non trattato ”) e 1,0 (pari ad “ eccellente ”); “ b) determinando la media dei coefficienti espressi da tutti i commissari su ciascun criterio o sub criterio; c) attribuendo il coefficiente uno al valore medio massimo, riferito al criterio o sub criterio considerato, e proporzionando linearmente a tale media massima gli altri valori medi delle altre offerte ”.

Proseguiva il disciplinare stabilendo che “ Al fine di non alterare i pesi stabiliti per i vari criteri di valutazione, se nessun concorrente ottiene sui criteri di valutazione tecnica aventi natura qualitativa il punteggio pari al peso complessivo assegnato agli stessi, è effettuata la c.d. ‘riparametrazione’, assegnando al concorrente che ha ottenuto il punteggio totale più alto il massimo punteggio previsto e alle altre offerte un punteggio proporzionale decrescente ”.

In tale contesto, come pacifico ES e SI ZI ricevevano le medesime valutazioni da parte della commissione giudicatrice.

2.1.2. Tanto premesso, va rammentato che, secondo consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “ l’apprezzamento delle offerte e l’attribuzione alle stesse del punteggio rientra nella sfera della valutazione tecnico-discrezionale della commissione, insindacabile in sede giurisdizionale se non manifestamente irragionevole, illogica, arbitraria o fondata su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ” ( inter multis , Cons. Stato, V, 1 ottobre 2024, n. 7877; 14 febbraio 2024, n. 1501; 20 ottobre 2023, n. 9126; 10 luglio 2024, n. 6191; analogamente cfr., fra le tante, Id., 14 febbraio 2024, n. 1501; 24 maggio 2022, n. 4112; 12 novembre 2020, n. 6969; 20 ottobre 2020, n. 6335; IV, 22 giugno 2020, n. 3970; 18 novembre 2021, n. 7715; III, 9 giugno 2020, n. 3694; 21 novembre 2018, n. 6572; V, 25 marzo 2021, n. 2524; 20 febbraio 2020, n. 1292; 3 ottobre 2019, n. 6625; 8 gennaio 2019, n. 173; 22 ottobre 2018, n. 6026; 15 marzo 2016, n. 1027; 11 dicembre 2015, n. 5655).

Nella specie, i rilievi svolti dall’appellante non sono tali da manifestare profili di macroscopica erroneità o illogicità nelle valutazioni espresse dall’amministrazione.

Come già anticipato, infatti, il criterio aveva a oggetto “ l’organigramma funzionale specifico con indicazione di squadre di lavoro ”, rispetto a cui la lex specialis valorizzava il “ numero idoneo correlato alla tipologia tecnica dell’opera ”, nonché i “ compiti e responsabilità propri di ciascun ruolo previsto per l’esecuzione dell’appalto, con riferimento alle relative personali esperienze pregresse connesse alla specificità del presente appalto ”.

In tale contesto, dunque, non già il numero assoluto dei lavoratori impiegati, bensì quello “ idoneo correlato alla tipologia tecnica dell’opera ” assumeva rilievo ai fini della valutazione.

Alla luce di ciò, il fatto che la ES prevedesse l’impiego di tre squadre, ognuna con quattro lavoratori, ciascuno dei quali avente una singola, o poche limitate funzioni, mentre la SI ZI indicasse tre lavoratori dipendenti, ciascuno con varie mansioni e competenze, oltre ai vari responsabili e a due collaboratori esterni, non vale e manifestare profili di macroscopica erroneità o illogicità nelle suddette valutazioni della commissione, considerato appunto che la valutazione era ancorata al numero di lavoratori (non assoluto, bensì) “ idoneo correlato alla tipologia tecnica dell’opera ”, ciò su cui l’appellante non dimostra manifesti errori o inesattezze in cui la commissione è incorsa.

Quanto alle competenze ed esperienze pregresse, emerge dalla relazione tecnica della SI ZI l’indicazione delle competenze professionali di ciascun addetto, oltreché i vari corsi frequentati, elementi a fronte dei quali, di nuovo, non è dato ravvisare - nell’ambito della valutazione complessiva e unitaria espressa dalla commissione sul criterio - ragioni di macroscopica inattendibilità o manifesta irragionevolezza.

3. Col secondo motivo di gravame, l’appellante si duole dell’errore in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado nel respingere la censura con cui aveva dedotto l’illegittimo mancato assoggettamento a verifica di anomalia dell’offerta, anche a fronte dell’indicazione di un costo della manodopera inferiore ai minimi salariali ex art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50 del 2016.

Nella specie, alcuna riparametrazione - pur prevista dalla lex specialis - è stata eseguita dalla commissione giudicatrice, sicché, a fronte dei punteggi indicati nei verbali di gara sull’offerta tecnica ed economica, effettivamente la soglia di anomalia dei 4/5 risultava superata, con conseguente necessario svolgimento della verifica di anomalia ex art. 97 d.lgs. n. 50 del 2016.

Allo stesso modo, l’amministrazione avrebbe dovuto procedere in ogni caso alla verifica del costo della manodopera indicato dall’aggiudicataria, verifica in sé sempre necessaria; tanto più che nel caso di specie v’era una consistente differenza tra il costo indicato dalla concorrente (pari a € 150.000,00) e quello esposto nei documenti di gara ( i.e. , € 237.016,99).

In tale contesto, ancora, l’appellante deduce che si sarebbe nella specie in presenza di una vera e propria violazione dei minimi salariali in danno dei lavoratori, come emergerebbe dalla semplice moltiplicazione - in relazione ai tre lavoratori indicati dalla controinteressata - del costo orario della manodopera di un operaio di primo livello per i 365 giorni previsti per l’esecuzione dell’opera, con un risultato pari a € 222.854,40.

3.1. Il motivo non è fondato.

3.1.1. Non è condivisibile il primo profilo di censura, inerente alla necessaria verifica di anomalia cui l’offerta della controinteressata andava sottoposta.

Al riguardo, emerge chiaramente dal verbale di gara n. 4 che “ Dalla verifica di congruità delle offerte, eseguita ai sensi dell’art. 97 del D.Lgs. 50/2016 e preventivamente alla riparametrazione dei punteggi tecnici, nessuna offerta è da ritenersi anomala ”.

Il che l’appellante non confuta, non dimostrando che sia mancata, nella specie, una riparametrazione - cui l’amministrazione fa esplicito riferimento, e che, come già riportato, era espressamente prevista dal disciplinare, nell’ambito dell’art. 19.2 - e che dunque la soglia di anomalia andasse nella specie diversamente apprezzata.

Del resto, come correttamente ritenuto dal giudice di primo grado, la verifica del superamento delle soglie per l’assoggettamento dell’offerta a scrutinio di anomalia deve precedere la riparametrazione dei punteggi (Cons. Stato, V, 30 gennaio 2017, n. 373; 19 luglio 2018, n. 4398).

Quanto alla verifica del costo della manodopera, la (dedotta) mancata esecuzione della relativa verifica è, in sé sola considerata, priva di rilievo in assenza di evidenze circa l’integrazione di corrispondenti vizi di ordine sostanziale.

Nella specie, è di suo non rilevante la sola difformità tra il costo della manodopera esposto dalla concorrente e quello previsto nella lex specialis , determinato sulla base dei dati tabellari generali ai fini del valore da attribuire all’appalto (cfr. sulla possibile previsione, nel vigore del d.lgs. n. 50 del 2016 qui applicabile, di costi della manodopera diversi da quelli indicati nella lex specialis , Cons. Stato, V, 9 giugno 2023, n. 5665; v., ora, in generale, le previsioni di cui all’art. 41, comma 13, d.lgs. n. 36 del 2023, richiamato anche dal successivo comma 14).

Mentre la dedotta violazione dei minimi salariali invocata dall’appellante, come eccepito dall’appellata non è stata in effetti specificamente dedotta con ricorso di primo grado ove la ricorrente si doleva del fatto che “ Nel caso di specie, il costo della manodopera indicato dall’impresa SI ZI srl in sede di gara è pari a € 150.000,00 ovvero di molto inferiore rispetto al costo della manodopera indicato ai sensi dell’art. 41, comma 14 del Dlgs 36/2023, dal progettista in € 237.016,99. Ne deriva che pure ai sensi dell’art. 97, comma 6 del D.lgs. 50/2016 la stazione appaltante avrebbe dovuto valutarne la congruità ”, mentre solo in termini generici e non ancorati alla fattispecie affermava che “ la norma prevede che le offerte rispondano alla congruità del costo della manodopera che non può essere inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16 del codice ”, declinando poi, come visto, la propria censura in termini di scostamento del costo della manodopera da quello previsto nella lex specialis di gara.

Peraltro si rileva per completezza come la censura non sia adeguatamente dimostrata, risolvendosi nella asserzione di importi minimi salariali, contestati dalla controparte (che riconduce il dato, invece, ai valori medi tabellari), e non suffragata da dimostrazioni tecniche o documentali, come incombeva all’appellante (anche l’elaborato peritale prodotto, a ben vedere, si limita a ravvisare la differenza tra i costi indicati dalla lex specialis e quelli previsti dall’impresa, senza dimostrare la concreta violazione nel caso di specie di minimi salariali).

In tale contesto, neppure può censurarsi l’omesso svolgimento della verifica facoltativa di anomalia, considerato che tale valutazione - così come quella sostanziale di congruità dell’offerta - rientra di suo nell’apprezzamento discrezionale dell’amministrazione, rispetto a cui l’appellante non fornisce evidenze circa la manifesta irragionevolezza della decisione dell’amministrazione, nella prospettiva della sostenibilità dell’offerta (cfr. Cons. Stato, V, 28 marzo 2023, n. 3196; 26 aprile 2021, n. 3373).

4. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va respinto.

4.1. Le spese sono poste a carico dell’appellante, secondo criterio di soccombenza, e liquidate nella misura di cui in dispositivo in favore della SI ZI s.r.l., con attribuzione in favore del difensore antistatario, mentre vanno compensate con il Ministero dell’Interno, che si è limitato alla sola costituzione formale in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese in favore della SI ZI s.r.l., liquidandole nella misura di € 4.000,00, oltre accessori di legge, con attribuzione in favore del difensore antistatario avv. Giovanni Spataro, e le compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO