Pubblicato il 25/09/2025

N. 07541/2025REG.PROV.COLL.

N. 05069/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5069 del 2024, proposto da
MASSERIA LA CERRETA S.R.L. SEMPLIFICATA AGRICOLA IN LIQUIDAZIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Emilio Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

REGIONE CAMPANIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Vittoria De Gennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AZIENDA AGRICOLA SCIROCCO MARISA, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la CA, Sezione Terza, n. 708 del 2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Dario Simeoli;

Nessuno è comparso per gli avvocati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ In data 9 luglio 2018, la società Masseria La Cerreta S.r.l. Semplificata Agricola presentava alla Regione CA una domanda di finanziamento nell’ambito del «Progetto integrato giovani 6.1.1 e 4.1.2», come da Bando di Gara allegato al Decreto Dirigenziale n. 52 del 9 agosto 2017.

All’esito dell’istruttoria, la domanda veniva ritenuta non ammissibile perché corredata da «file in cartelle zippate completamente non leggibili».

1.1.‒ Il provvedimento di rigetto (prot. n. 2020.0076327 del 5.02.2020) veniva impugnato dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della CA, per violazione di legge ed eccesso di potere.

Secondo la prospettazione del ricorrente, né il bando né altre disposizioni di legge avrebbero vietato espressamente l’utilizzo dei file compressi.

Inoltre, nell’ottica della leale collaborazione, l’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere la produzione dei file non zippati, come la stessa società ricorrente si era proposta di fare.

2.‒ Con sentenza n. 708 del 26 gennaio 2024 il Tribunale rigettava il ricorso.

Preliminarmente, il giudice di prime cure evidenziava che, diversamente da quanto sostenuto da parte privata, il motivo della esclusione della ricorrente non era stato l’impossibilità di usare dei file compressi, bensì la circostanza essi fossero diventati illeggibili.

Sotto altro profilo, la sentenza riteneva che, nel caso di specie, non potesse trovare applicazione l’invocato istituto del soccorso istruttorio, non solo perché inoperante – in generale – in materia di procedure di assegnazione di finanziamenti e contributi, ma anche perché richiesto in assenza dei presupposti di legge (i.e. non trattandosi di una mera integrazione documentale).

3.‒ La società ha, quindi, proposto appello, sostenendo l’erroneità della sentenza per i seguenti profili:

i) con il primo motivo di gravame (che riproduce il primo motivo del ricorso di primo grado) l’appellante sostiene che il giudice di prime cure avrebbe fatto erronea ed incompleta interpretazione dell’art. 9 della Circolare applicativa del 9 maggio 2019, rubricato “File non leggibili”; il T.a.r. avrebbe dovuto infatti considerare ed applicare il secondo comma della norma citata, che disciplinerebbe proprio le ipotesi di soccorso istruttorio; il Tribunale, altresì, non avrebbe tenuto conto della giurisprudenza secondo cui nei procedimenti non comparativi il soccorso istruttorio dispiega la sua massima portata applicativa (richiama, a tal fine, Consiglio di Stato, sez. III, 21 marzo 2022, n. 2003);

ii) con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce che la sentenza appellata avrebbe erroneamente e frettolosamente rigettato il secondo motivo di ricorso avente ad oggetto il difetto di istruttoria per non aver richiesto la produzione dei file in formato non compresso; la sentenza, nel punto sopra trascritto, non soltanto avrebbe fatto un cattivo uso del principio dell’assorbimento dei motivi, ma sarebbe altresì sfociata in un palese vizio di omessa motivazione.

4.‒ La Regione CA si è costituita in giudizio per resistere al gravame, eccependone la sua infondatezza.

5.‒ Con memoria del 18 luglio 2025, la società ricorrente ha insistito per l’accoglimento dell’appello; mentre, con la successiva memoria di replica del 25 luglio 2025, l’istante ha chiesto al Collegio di valutare una verificazione, di cui all’art. 66, c.p.a., volta a verificare l’esistenza dei file zip inviati alla Regione dall’odierna appellante e la loro apertura con i normali software per la gestione di file compressi.

6. All’odierna udienza pubblica del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ Ritiene il Collegio che il giudice di prime cure abbia puntualmente scrutinato tutti i punti controversi contenuti della domanda di annullamento, i quali possono così sintetizzarsi:

i) l’assenza di prescrizioni che impedissero l’utilizzazione di file compressi;

ii) il conseguente erroneo richiamo dell’Amministrazione alla circolare applicativa del 9 maggio 19 prot. 289346;

iii) la violazione del soccorso istruttorio;

iv) il difetto istruttorio, in quanto l’Amministrazione (in sede di riesame) avrebbe dovuto, nell’ottica della leale collaborazione, richiedere la produzione dei file non zippati, come la stessa società ricorrente si era dichiarata disponibile a fare.

Rispetto a ciascuna delle questioni appena citate, gli argomenti utilizzati dal giudice di prime cure, ai fini del rigetto, sono pienamente condivisi dal Collegio.

2.‒ Il primo profilo di contestazione è inconferente.

La ragione dell’esclusione, infatti, non risiede nel divieto di utilizzare file compressi (divieto non contemplato, né nel bando, né in altre disposizioni normative o tecniche).

La motivazione è, invece, incentrata sulla sola circostanza che i files (all’esito della procedura di compressione) risultassero «completamente non leggibili».

3.– Sulla base di quanto appena rilevato, l’Amministrazione (anche in sede di valutazione della richiesta di riesame), si è correttamente attenuta al primo capoverso del paragrafo 9 della circolare del 9 maggio 2019 prot.0289346, secondo cui: «[n]el caso in cui tutti i file allegati alla domanda di sostegno risultino non leggibili, data l’impossibilità di verificare il corretto caricamento delle necessarie informazioni e/o documentazione richieste dai bandi, le domande di sostegno devono essere considerate inammissibili» (cfr. verbale del 20 novembre 2019, prot. n. 0717383 del 26 novembre 2019).

Tale previsione era, del resto, coerente con la lex specialis, la quale (al capitolo 13.2.1 del bando) stabiliva che la documentazione tecnica e amministrativa indicata nel bando dovesse essere presentata all’atto della domanda; qualora si fosse verificata la mancanza o la incompletezza anche di uno solo dei documenti previsti, la domanda era considerata non ammissibile al sostegno.

4.– Il fatto storico dell’illeggibilità del file, va aggiunto, non è stato oggetto di puntuali allegazioni di segno contrario da parte della società istante. Quest’ultima, peraltro, in sede procedimentale (nella richiesta di riesame), aveva confermato che: «[…] sicuramente ci sarà stata una cattiva gestione dei file (fase di compressione file) in possesso dell’azienda durante il caricamento sul portale AGEA che hanno determinato una siffatta situazione […]».

Non avendo parte ricorrente offerto alcun elemento o, almeno, principio di prova, per dimostrare che i file in questione fossero leggibili, correttamente il T.a.r. ha disatteso la richiesta istruttoria, del tutto esplorativa (e reiterata altrettanto genericamente in appello), di «verificare in contraddittorio che gli stessi files, benché compressi, fossero in effetti perfettamente leggibili con un semplice programma di decompressione».

5.‒ Sotto altro profilo, nel caso in esame non poteva neppure invocarsi il soccorso istruttorio.

Vero è che la legge generale sul procedimento amministrativo attribuisce al responsabile del procedimento il compito di chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete (legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 6, comma 2, lettera b); che tale istituto è volto a garantire la massima collaborazione possibile tra privato ed amministrazione pubblica e, nel contempo, il soddisfacimento della comune esigenza alla definizione del relativo procedimento, con il risultato che l’esclusione da una procedura amministrativa per motivi di carattere squisitamente formale è giustificata soltanto se necessario per la tutela di contrapposti valori giuridici (cosicché se tale necessità non ricorre, è lo stesso principio di proporzionalità a rendere irragionevole l’adozione di un provvedimento negativo basato sulla mera incompletezza o erroneità dell’istanza: cfr. Consiglio di Stato, sentenza 24 febbraio 2022, n. 1308).

Cionondimeno, nelle procedure nelle quali concorrono una pluralità di operatori economici richiedenti agevolazioni finanziarie (in un contesto, peraltro, di risorse scarse), il soccorso istruttorio sconta un generale limite strutturale di attivazione: lo stesso non può essere utilizzato per consentire la produzione ex novo, spirato il termine, dell’intera documentazione (la produzione di file illeggibili è, infatti, equiparabile alla mancata produzione della documentazione) richiesta a pena di esclusione dalla lex specialis, risultando altrimenti irrimediabilmente pregiudicata la par condicio e la speditezza dell’azione amministrativa.

Gli stessi capoversi secondo e seguenti dell’art. 9 della circolare esplicativa, invocati dalla società istante, prevedono sì il soccorso istruttorio, ma a condizione che «solo alcuni dei file [e non tutti] caricati risultino non leggibili», e soltanto al ricorrere di specifiche ipotesi, ovvero quando: «il documento risulta reperibile presso altro Ente pubblico»; ii) «il documento è attinente a documentazione formale (es: autodichiarazioni)»; iii) «per mero errore, siano stati allegati files contenenti fogli bianchi o relativi ad altre persone».

6.‒ Tutte le ragioni sopra esposte – segnatamente: la corretta applicazione della lex specialis che prescrive l’inammissibilità della domanda contenente file illeggibili, nonché l’insussistenza dei presupposti per il soccorso istruttorio – sorreggono il rigetto anche del preteso difetto istruttorio in cui sarebbe incorsa la ricorrente per non aver richiesto la produzione dei file in formato non compresso. Con la denominazione di «difetto istruttorio», la società non fa, infatti, che riproporre quanto già precedentemente sostenuto a proposito del vizio (ritenuto insussistente dal Collegio) in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione per non aver richiesto la produzione dei file in formato non compresso.

7.‒ Sussistono giusti motivi per compensare le spese del secondo grado di giudizio, in considerazione della natura degli interessi coinvolti e del carattere risalente della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa tra le parti le spese di lite del secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO