Pubblicato il 10/02/2026

N. 01090/2026REG.PROV.COLL.

N. 08780/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8780 del 2025, proposto dalla società Dp Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Donato Lettieri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Caliendo in Roma, via del Trullo n.6;

contro

la società EA AM s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 19901 del 10 novembre 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società EA AM s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 il consigliere LE FO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società DP Costruzioni s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 19901 del 10 novembre 2025, che ha respinto il ricorso ex art. 116 c.p.a., per l’annullamento del diniego di accesso e l’accertamento della fondatezza dell’istanza.

2. Per i fatti rilevanti per la decisione, può farsi riferimento a quelli sintetizzati dal T.a.r. e sulla cui ricostruzione non vi sono particolari contestazioni delle parti.

Nel mese di novembre 2023, a seguito di selezione svoltasi non in applicazione delle procedure di cui al d.lgs. n. 36/2023, EA ambiente ha affidato alla ricorrente i lavori relativi all’adeguamento idraulico dell’impianto di trattamento di rifiuti non pericolosi di OT TT (GR) alla società DP Costruzioni s.r.l.

Nel mese di giugno 2024, dopo varie contestazioni fra le parti sull’esecuzione contrattuale, EA AM ha risolto il contratto, dichiarando di volersi avvalere della clausola risolutiva espressa prevista dal contratto e ha escusso la polizza fideiussoria prestata per la corretta esecuzione dell’appalto di lavori.

La società DP Costruzioni ha pertanto incardinato un complesso contenzioso in sede civilistica, ancora pendente, in cui ha chiesto il risarcimento del danno e contestato l’escussione della polizza fideiussoria.

Nel frattempo, EA ambiente ha trasmesso la documentazione della vicenda risolutiva ad EA s.p.a., che in data 27 giugno 2024 ha sospeso la ricorrente per dodici mesi dall’elenco dei fornitori, con conseguente interdizione della partecipazione a tutte le gare indette da EA e dalle altre società del gruppo.

Con il ricorso r.g. 7137/2024 la società DP Costruzioni ha impugnato la sospensione dinanzi al T.a.r. per il Lazio.

In data 23 settembre 2024, la ricorrente ha formulato una prima richiesta di accesso ad EA ambiente, per ottenere l’ostensione della “ analisi dei prezzi ”, impugnando il relativo diniego innanzi al T.a.r. per il Lazio.

Con la sentenza n. 19533/2024, il T.a.r. ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso, condannando alle spese la resistente, in quanto EA ambiente ha dedotto in giudizio che “ tale documento non è mai stato formato ”.

In data 6 giugno 2025, la società DP Costruzioni ha poi formulato una seconda istanza di accesso difensivo, ai sensi degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/90, nonché quale accesso civico generalizzato, al fine di ottenere “ a. Contratto di appalto con l’impresa subentrata; b. SAL ad oggi emessi con l’impresa Subentrata ; c. Approvazioni divarianti dei lavori ”, deducendo l’interesse strumentale “ alla difesa in giudizio innanzi al Tribunale di Roma nonché in relazione alla prossima udienza per la nomina e conferimento incarico al CTU e per il giudizio pendente innanzi al TAR di Roma ”.

Con la nota del 19 giugno 2025, EA ambiente ha rigettato l’istanza, ponendo a base del diniego:

- la natura privatistica del contratto e della relativa documentazione,

- nonché la mancata allegazione da parte dell’istante della sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, e la mancata dimostrazione della strumentalità tra la documentazione richiesta di astratta pertinenza con la situazione finale controversa.

3. Con il ricorso n.r.g. 7297/2025, la società DP Costruzioni ha impugnato innanzi al T.a.r. per il Lazio anche questo secondo diniego.

4. Con la sentenza n. 19901/2025, il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso e ha condannato la società ricorrente al pagamento delle spese di lite.

5. La società DP Costruzioni ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando tre motivi di appello.

Si è costituita in giudizio l’EA ambiente, articolando, nella memoria del 13 gennaio 2026, difese di rito e di merito.

6. Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In limine litis , va evidenziato che il T.a.r. ha respinto la domanda relativa all’accesso civico generalizzato, affermando che “ tale accesso non può mai essere sorretto da finalità esclusivamente egoistiche, potendo, al più, tali finalità soltanto concorrere con quelle tipiche dell’istituto ”, mentre nel caso di specie “ la richiesta di accesso civico è dichiaratamente ed esclusivamente finalizzata alla realizzazione di un interesse meramente personale ”.

Questo capo della sentenza non è stato impugnato dalla società appellante ed è dunque passato in giudicato.

8. Con i tre motivi di appello, la società DP Costruzioni ha sostanzialmente censurato le motivazioni con cui il T.a.r. ha ritenuto infondata la domanda di accesso formulata ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990.

L’appellante ha rilevato che la natura privatistica dell’appalto e dei relativi documenti, con conseguente mancata applicazione della disciplina di cui al d.lgs. n. 36/2023, sarebbe irrilevante ai fini dell’applicazione della disciplina generale contenuta nella legge n. 241/1990, perché la documentazione richiesta si collegherebbe pur sempre all’attività compiuta da un’impresa pubblica e sarebbe comunque sottoposta al principio di trasparenza dell’attività amministrativa.

L’appellante ha inoltre rimarcato la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale ad accedere e ha altresì allegato le circostanze che dimostrerebbero la sussistenza di un nesso di strumentalità fra la documentazione di cui si è domandato l’accesso e la tutela dei propri interessi nell’ambito dei vari giudizi incardinati innanzi al Giudice civile e a quello amministrativo.

8.1. Ritiene il Collegio che i motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente, in quanto basati su censure ed argomentazioni tra loro collegate ed anche parte coincidenti.

8.2. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per mancata notificazione del ricorso introduttivo del giudizio ad un controinteressato, che EA ambiente ha proposto nella sua memoria difensiva, riprendendo una questione enucleata dal T.a.r. nel corpo della motivazione della pronuncia di primo grado, ma non decisa in considerazione della ritenuta manifesta infondatezza del ricorso.

8.3. In argomento, va ribadito il costante orientamento di questo Consiglio secondo cui qualora l'amministrazione, in sede procedimentale, non ravvisi posizioni di controinteressato rispetto alla domanda di accesso, come avvenuto nel caso di specie, l'istante non è tenuto a notificare il ricorso ad altri oltre all'amministrazione, dovendo il Giudice, laddove ravvisi posizioni di controinteresse, imporre la notifica del ricorso di primo grado alla parte controinteressata (Cons. Stato sez. V, 13 gennaio 2025, n. 162).

9. Considerato che questo Collegio non ravvisa alcuna posizione di controinteresse, può procedersi all’esame di merito dei motivi di appello.

9.1. Va preliminarmente evidenziato che il T.a.r. ha dichiarato l’infondatezza della richiesta di accesso difensivo ex art. 22 legge n. 241/1990, sulla scorta di una duplice motivazione, in quanto:

i. ha giudicato che “ i documenti dei lavori commissionati da EA AM non riguardano attività amministrativa finalizzata alla cura di un pubblico interesse, ma si esauriscono in documenti contrattuali di natura privatistica relativi ad un’attività dell’impresa pubblica che, proprio in quanto irrilevante per la cura del pubblico interesse ad essa affidato, è anche sottratta all’applicazione del Codice dei contratti pubblici ”;

ii. ha dichiarato che “ la ricorrente comunque non ha fornito alcun elemento in merito alla effettiva sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale alla ostensione degli atti richiesti …”, in quanto “ la mera pendenza di un complesso contenzioso fra le parti, avente ad oggetto taluni aspetti del rapporto contrattuale avviato a seguito della selezione di cui si è detto, non è sufficiente a determinare in capo alla ricorrente la legittimazione alla ostensione della documentazione relativa ad un successivo rapporto, intercorrente tra EA AM e una terza società; piuttosto, a riguardo la ricorrente avrebbe dovuto rappresentare, quantomeno in astratto, le ragioni per le quali proprio il contratto, i SAL e le eventuali varianti, oggetto della istanza, per quanto relativi ad un diverso rapporto giuridico e sottoscritti da EA AM con un altro contraente, siano, comunque, direttamente collegati alla situazione giuridica oggetto di contenzioso e siano quindi strumentali alla sua difesa ”.

9.2. Le motivazioni poste a sostegno della pronuncia di primo grado meritano conferma.

9.3. Quanto alla prima statuizione ( sub i ), va preliminarmente chiarito che, ai fini della decisione, non è direttamente rilevante se l’appalto di lavori assegnato dapprima all’odierna appellante e poi ad un’impresa terza dovesse o meno essere disciplinato dal d.lgs. n. 36/2023, in quanto, nel presente giudizio non si controverte della violazione delle regole speciali che il codice dei contratti pubblici detta, agli artt. 35 e 36, per tale ambito di materia. Invece, oggetto del giudizio è la dedotta violazione della disciplina di cui agli artt. 22 e ss. legge n. 241/1990.

A tale proposito, va ribadito, come, in linea di principio, questo Consiglio di Stato abbia già chiarito che risulta irrilevante la natura pubblicistica o privatistica degli atti detenuti dall’amministrazione pubblica o da un soggetto ad esso equiparato (come un ente pubblico, anche economico, o un concessionario di pubblico servizio) quando l’attività di quest’ultimo “ si manifesta nella gestione di interessi pubblici ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 22 aprile 1999, n. 4).

Venendo alla disamina di merito della censura, variamente articolata nei tre motivi di appello, circa la natura prettamente privatistica degli interessi sottesi alla vicenda in esame va evidenziato che, a fronte delle contestazioni di EA ambiente e, altresì, dell’articolata motivazione esposta dal T.a.r., l’appellante non ha dimostrato che si ricada in uno dei casi in cui l’accesso è ritenuto ammissibile anche nei confronti di soggetti diversi dall’amministrazione e rispetto a documenti che sono attinenti ad un’attività che non è disciplinata da regole pubblicistiche.

In particolare, non risulta né specificamente dedotto né puntualmente dimostrato il collegamento fra l’attività a cui si correlano i documenti in questione e l’attività di rilievo pubblicistico che l’appellante ha allegato essere svolta dall’impresa pubblica EA ambiente, non avendo l’odierno appellante né allegato né provato il rilievo pubblicistico dell’appalto di lavori affidato all’impresa terza né la strumentalità di tale appalto con l’attività di rilievo pubblicistico svolta da EA.

Il nesso di strumentalità che, in tesi, giustificherebbe l’accesso alla documentazione richiesta è stato, infatti, apoditticamente dato per presupposto.

9.4. Allo stesso modo va confermata anche la seconda statuizione (riportata sub ii ).

La società ricorrente, nell’istanza del 6 giugno 2025, ha motivato la sua domanda di accesso affermando che la documentazione richiesta potesse avere un suo rilievo, nell’ambito dei giudizi civili incardinati, “ al fine di far acclarare la illegittimità dei provvedimenti adottati dalla S.A. e da ultimo la risoluzione contrattuale e far consacrare ex art. 1440 c.c. il dolo incidente della S.A…. ” e dando semplicemente conto anche della pendenza di un giudizio innanzi al T.a.r.

Nel dichiarare l’infondatezza della domanda formulata ai sensi dell’art. 22 legge n. 241/1990, il T.a.r. ha messo in evidenza come l’istanza dell’odierna appellante non abbia adeguatamente chiarito le ragioni per le quali la documentazione attinente ad un rapporto fra l’EA ambiente ed un terzo fosse dirimente rispetto all’interesse diretto, concreto e attuale allegato con l’istanza in sede di procedimento amministrativo.

A fronte di questa motivazione, l’appellante ha censurato che la documentazione richiesta sarebbe strumentale all’interesse sostanziale fatto valere nei vari processi incardinati dalla società, perché si tratterebbe di documenti “ preordinati a dimostrare in modo puntuale: 1. Il subentro è avvenuto agli stessi patti e condizioni stabiliti con la DP (Contratto Subentrato e SAL): L’ostensione del contratto e dei SAL del subentrato è l’unica prova diretta per verificare le condizioni economiche e tecniche del nuovo affidamento e, di conseguenza, dimostrare che AC non ha subito perdite o maggiori costi tali da giustificare l’escussione della polizza. 2. AC non ha ordinato alcun ripristino per i lavori eseguiti dalla DP: La risoluzione era basata su presunte inadempienze della DP, inclusa la "non corretta conduzione dei lavori" e mancata protezione degli scavi. I documenti relativi al subentro (in particolare i SAL) sono necessari per verificare se AC ha dovuto effettivamente sostenere costi di ripristino o ha semplicemente continuato i lavori senza interventi correttivi sulle opere già eseguite da DP, confermando l'infondatezza delle contestazioni iniziali. 3. AC ha dovuto riadeguare il progetto come era stato richiesto dalla DP in sede di esecuzione (Approvazioni di Varianti): La DP aveva lamentato che i problemi riscontrati in cantiere (ad esempio, la continua presenza di acqua durante gli scavi e la necessità di variazioni del percorso idraulico) erano dovuti a carenze o errori progettuali, e non a inadempimenti dell'appaltatore ”.

Tanto puntualizzato in punto di fatto, va evidenziato, in diritto, che, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un “ giudizio sul rapporto ”, come del resto si evince dall’art. 116, comma 4, del d. lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, « ordina l’esibizione dei documenti richiesti » (così, testualmente, A.P. n. 10/2020 §. 11.8.). Tuttavia, il medesimo alto consesso ha rimarcato che “ il c.d. giudizio sul rapporto, pur in sede di giurisdizione esclusiva, non può essere la ragione né la sede per esaminare la prima volta avanti al giudice questo rapporto perché è il procedimento la sede prima, elettiva, immancabile, nella quale la composizione degli interessi, secondo la tecnica del bilanciamento, deve essere compiuta da parte del soggetto pubblico competente, senza alcuna inversione tra procedimento e processo ” (cfr., ibidem , §. 11.9.).

Risulta pertanto da accogliere l’eccezione formulata dalla società resistente, laddove rileva che “ nel tentativo di contestare vanamente la decisione del TAR, l’appellante integra le argomentazioni a supporto dell’interesse sotteso all’accesso ”, prospettando per la prima volta in giudizio argomenti a supporto del proprio interesse non dedotti con l’istanza formulata nei confronti della società resistente.

Nella vicenda in esame, per di più, tali motivazioni risultano allegate esclusivamente nel giudizio innanzi al Consiglio di Stato, non essendovi analoghe considerazioni nell’ambito del ricorso introduttivo del giudizio, il che implica anche una violazione dell’art. 104 c.p.a.

Questo Collegio viene pertanto sollecitato ad essere l’autorità che per “ la prima volta ” è chiamata ad esaminare la “ sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso medesimo ”, in spregio a quanto statuito dalla sentenza dell’Adunanza plenaria poc’anzi richiamata.

10. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Dp Costruzioni s.r.l. alla rifusione, in favore della società EA AM s.r.l., delle spese del giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU BO, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

LE FO, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE FO	LU BO

IL SEGRETARIO