Pubblicato il 25/11/2025

N. 09237/2025REG.PROV.COLL.

N. 00348/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 348 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaella Chiummiento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Salaria 103;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. HO TH e udito per la parte appellante l’avvocato Raffaella Chiummiento;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante -OMISSIS-, dirigente di Polizia penitenziaria, impugna la sentenza che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti contro:

a) il diniego del 18.12.2017 riguardante la sua richiesta a percepire l’indennità di trasferimento di cui all’art. 1 comma 1 della legge n. 86/2001;

b) il rigetto del 13.2.2018 concernente l’ulteriore sua richiesta di percepire il trattamento di missione (art. 13 comma 12 del DPR n. 51/2009) o rimborso forfetario di (art. 7 comma 9 del DPR n. 164/2002).

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’odierno appellante all’epoca dei fatti presupposti ai provvedimenti gravati era direttore della casa circondariale di -OMISSIS-. Con provvedimento del 1.8.2017 veniva assegnato provvisoriamente al provveditorato regionale a Roma. Successivamente, con atto del 7.9.2017, il signor -OMISSIS-veniva trasferito presso la SA AR di -OMISSIS-quale direttore aggiunto, dove rimaneva in servizio fino al 11.2.2019.

2.2. Con istanza del 20.10.2017 il signor -OMISSIS-chiedeva di percepire l’indennità di trasferimento prevista dall’art. 1 della legge n. 86/2001 e richiamata dall’art. 12 del d.lgs. n. 63/2006.

2.3. Tale istanza veniva rigettata in quanto secondo il Ministero l’indennità presupporrebbe un trasferimento presso altra sede, ma nel “ caso di specie, i provvedimenti di questo Provveditorato del 1 agosto 2017 e del 7 settembre 2017, con cui l’interessato è stato assegnato temporaneamente al Provveditorato di Roma prima ed alla SA AR -OMISSIS-poi, sono stati adottati in attesa della definizione delle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali superiori e, pertanto, non costituiscono provvedimenti definitivi di trasferimento .”

2.4. Con richiesta del 31.1.2018 il signor -OMISSIS-chiedeva all’Amministrazione – in alternativa – il trattamento di missione nella forma del rimborso forfettario (art. 13 comma 2 del DPR n. 51/2009, già art. 7 comma 9 del DPR n. 164/2002).

2.5. Il Provveditore Regionale respingeva tale richiesta con atto del 31.1.2018 ritenendo che:

a) non sussistevano motivi che giustificano la permanenza del signor -OMISSIS-in Roma “oltre il normale orario di lavoro”;

b) sussistendo l’obbligo per il dipendente inviato in missione anche per incarichi di lunga durata, di rientrare giornalmente in sede qualora la natura del servizio che esplica, riferita alle possibilità di pratiche del rientro, lo consenta e la località della missione non disti dalla sede di servizio più di novanta minuti di viaggio con il mezzo più veloce, la tratta ferroviaria -OMISSIS-/Roma permette di raggiungere le due città in un tempo ampiamente inferiore ai 90 minuti;

c) il signor -OMISSIS-fruisce o può fruire della mensa di servizio presso la SA AR -OMISSIS-.

3. L’interessato ha progressivamente impugnato i vari provvedimenti sfavorevoli emessi nei suoi confronti dinanzi al TAR per il Lazio.

3.1. In particolare, con il ricorso introduttivo ha chiesto l’annullamento del provvedimento del 18.12.2017 e l’accertamento della disciplina giuridica applicabile al caso di specie.

3.2. Con i motivi aggiunti ha impugnato quindi il successivo provvedimento del 18.2.2018.

4. Con sentenza n. -OMISSIS-/2022 il TAR adito ha respinto le domande del ricorrente, con compensazione delle spese di giudizio.

5. In particolare, secondo il Tribunale:

a) il provvedimento di trasferimento temporaneo presso il Provveditorato a Roma e successivamente presso l’istituto penitenziario -OMISSIS-era da considerarsi legittimo, alla luce dei fatti emersi dopo le indagini ispettive presso l’istituto penitenziario di -OMISSIS- e la sua grave situazione di emergenza operativa in seguito a specifici eventi e criticità gestionali, non trattandosi quindi di un atto determinato da autonome esigenze funzionali ed operative dell’Amministrazione Penitenziaria, ed essendo limitato al periodo necessario alla riassegnazione all’esito dei nuovi incarichi dirigenziali, mancando pertanto il presupposto per l’applicabilità dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001;

b) non era fondata l’illegittimità del rigetto dell’alternativa indennità di missione, non essendo stata provata la sussistenza di motivi che richiedono la permanenza nella sede di missione oltre il normale orario di lavoro, alla luce della possibilità di raggiungere -OMISSIS- con la ferrovia entro 90 minuti e potendo utilizzare la mensa dell’Istituto di -OMISSIS-;

c) non erano provati validi motivi di permanenza nella sede di temporanea assegnazione (non essendo il lavoro straordinario autorizzato);

d) i tempi di percorrenza tra Roma e -OMISSIS- erano stati calcolati correttamente dalla P.A. e – mancando specifici mezzi probatori – non erano quindi superiori a 90 minuti, non potendo considerare la doppia durata del viaggio di andata e di ritorno;

e) il ricorrente non aveva specificato cause ostative alla fruizione della mensa a -OMISSIS-;

f) l’eccezione della concessione di alloggio di servizio a titolo oneroso era inconferente, essendo stato motivato in ragione del disagio soggettivo connesso al viaggio giornaliero, non fondandosi su specifiche ed obiettive esigenze di servizio.

5. L’interessato ha proposto appello contro la sentenza, deducendo i seguenti motivi.

5.1. Con il primo motivo si deduce: « Violazione e falsa applicazione del decreto legislativo 63/2006 e della legge delega 154/2005; violazione ed erronea applicazione del combinato disposto dell'articolo 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86 e dell’articolo 12 del decreto legislativo 15 febbraio 2006, n.63; eccesso di potere per illogicità e incongruità dell'iter motivazionale dell'impugnata sentenza; irragionevolezza; erronea presupposizione; carenza di motivazione, contraddittorietà ».

In particolare, l’appellante critica la sentenza del TAR in quanto:

- nell’ordinamento non esisterebbe l’assegnazione temporanea nei casi di movimentazione d’autorità, ma o un trasferimento “ tout court ”, o una trasferta con trattamento di missione;

- la movimentazione del dipendente sarebbe sempre un trasferimento qualora non venisse previsto il suo successivo rientro nella sua sede abituale di lavoro;

- nel caso di specie il successivo rientro presso la sede di provenienza non era voluto e voleva essere evitato, né all’epoca avveniva l’assegnazione ad una sede diversa;

- i presupposti per l’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 sarebbero quindi presenti, essendo la ratio quella di “ sovvenire il trasferito a fare fronte alle esigenze, ai disagi e agli oneri economici connessi ad un trasferimento ”;

- sarebbe anche erronea l’affermazione del TAR che la temporaneità discenderebbe dalle indagini ispettive che avevano interessato l’istituto di -OMISSIS-, in quanto le risultanze ispettive di criticità gestionali non potrebbero che essere uno spostamento di sede, comunque senza aver previsto alcun rientro nella sede di provenienza;

- alla movimentazione coattiva del dipendente conseguirebbe il suo diritto a percepire il trattamento economico previsto dalla legge, non essendo la stessa legata alla sua sfera volitiva, ma rispondendo ad un’esigenza dell’amministrazione;

- la richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 306/2019 sarebbe del tutto inconferente, riferendosi alla diversa ipotesi del tassativo divieto – imposto dalla normativa – di prestare servizio nella circoscrizione di candidatura o elezione e nel diretto e tassativo obbligo normativo di trasferimento del personale medesimo nella sede più vicina; in detta sentenza veniva considerata infondata la domanda di accertamento del diritto ad ottenere l’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86 del 2001 sul presupposto che essa è finalizzata a compensare i disagi derivanti dai trasferimenti d’autorità e che a detti trasferimenti non può assimilarsi il caso in questione di un temporaneo allontanamento dall’originaria sede di servizio che consegua non già a esigenze funzionali ed operative dell'amministrazione bensì costituisca un atto dovuto al verificarsi dei presupposti di legge. Questo sarebbe un caso del tutto diverso dalla vicenda della movimentazione dell’appellante;

- anche la consolidata giurisprudenza amministrativa avrebbe riconosciuto che nei trasferimenti d’autorità rientrerebbero quelli rispondenti a finalità strettamente organizzative e la temporaneità del trasferimento ci sarebbe solo nel caso del rientro presso la sede di servizio;

- il TAR avrebbe omesso di pronunciare sulla domanda subordinata, ovvero l’accertamento della disciplina giuridica applicabile al caso di specie (l’indennità di trasferta e il trattamento in missione, comprensivo dei rimborsi spese sostenute, o, in alternativa, il rimborso forfetario).

5.2. Con il secondo motivo si deduce: « Violazione ed erronea applicazione della legge 18 dicembre 1973, n. 836, della legge 26 luglio 1978, n. 417 (in particolare articolo 4 della medesima), dell’articolo 13, comma 12, del D.P.R. 16 aprile 2009, n. 51, dell'art. 7, comma 9, del D.P.R. 164/2002; dell'art. 7, comma 11, del D.P.R. 164/2002; violazione del principio di non contestazione; falsa presupposizione; eccesso di potere per contraddittorietà ».

Secondo la tesi attorea:

- il TAR avrebbe erroneamente accertato l’inesistenza dei motivi che giustificassero la permanenza del ricorrente nella sede di missione, non avendo valutato che l’art. 4 della legge n. 417/1978 richiede congiuntamente due requisiti, ovvero che la natura del servizio lo consenta e che la località di missione non disti dalla sede di servizio più di 90 minuti di viaggio con il mezzo più veloce. Espone l’appellante che – contrariamente a quanto ritenuto dal TAR – la concessione dell’alloggio di servizio a titolo oneroso a Roma era avvenuto con provvedimento del 16.2.2018 proprio per particolari esigenze di servizio e quindi giustificativo della permanenza nella sede di missione (e comprovante l’insussistenza dell’obbligo di rientro giornaliero in sede). Inoltre la preventiva autorizzazione del lavoro straordinario sarebbe di scarsa significatività, in quanto successivamente poi autorizzato e remunerato con arretrati corrisposti nel 2019;

- il tempo di percorrenza minore di 90 minuti sarebbe poi irrilevante, dovendo esserci congiuntamente due elementi per fondare l’obbligo di rientro;

- comunque il TAR avrebbe disatteso erroneamente la tempistica del percorso tra -OMISSIS-e Stazione Termini e tra la stazione ferroviaria di -OMISSIS- e l’Istituto penitenziario cittadino (essendo quest’ultimo fuori città e raggiungibile solamente prendendo più mezzi pubblici, in tutto la solo andata supererebbe due ore);

- sarebbe erroneo anche il capo della sentenza riguardante il rigetto del rimborso forfetario, in quanto la fruizione della mensa sarebbe conferente solo qualora il dipendente non fruisca di vitto e alloggio, in quanto il signor -OMISSIS-– visti i tempi di percorrenza dal suo alloggio – non potrebbe consumare il pasto serale quotidiano presso la SA AR (che poi non sarebbe stato neanche previsto dal provvedimento di assegnazione).

6. Il Ministero della Giustizia si è costituito nel giudizio di secondo grado ribadendo la correttezza dell’operato dell’amministrazione e la legittimità dei provvedimenti adottati.

7. In vista dell’udienza pubblica la difesa erariale ha depositato una memoria conclusionale, seguita da una rispettiva memoria dell’appellante, che ha depositato anche una memoria di replica.

8. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Con il primo motivo l’appellante ha quindi ribadito l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha confermato il diniego dell’indennità di trasferimento.

10. Come noto, l’art. 1 della legge n. 86/2001, che si occupa di disciplinare l’indennità in questione, al comma 1, recita (nel testo ratione temporis applicabile): “ Al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, (…), trasferiti d’autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi.”

11. Per quanto di stretto interesse nella vicenda, con sentenza di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. II, n. 2776/2021) è stato osservato che, “ ai sensi di quanto sancito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 29 gennaio 2016, n. 1, che richiama quanto già stabilito dall’Adunanza Plenaria 14 dicembre 2011, n. 23, in ordine all’indennità di cui alla L. n. 86-2011, che pure si pone, per molti aspetti, in continuità con quella di cui alla L. n. 100-1987:

a) gli elementi costitutivi del diritto di credito alla corresponsione della indennità di trasferimento sono: I) un provvedimento di trasferimento d'ufficio; II) una distanza fra la vecchia e la nuova sede di oltre 10 chilometri; III) l’ubicazione della nuova sede in un Comune diverso;

b) è qualificabile come d’ufficio il trasferimento diretto a soddisfare in via primaria l’interesse pubblico, da ritenersi prioritario nei casi di assegnazione di funzioni superiori o spiccatamente diverse o di maggiore responsabilità rispetto a quelle precedentemente ricoperte senza che rilevino le eventuali dichiarazioni di assenso o di disponibilità dell’interessato; (…);

c) in linea generale, e salve le specifiche deroghe normative, l’indennità di trasferimento mutua lo stesso regime giuridico dell’indennità di missione; da qui gli ulteriori conseguenti corollari:

I) la decorrenza retroattiva delle promozioni, eventualmente conseguite dal personale destinatario dell’indennità, non comporta l’attribuzione ex novo del compenso ovvero il ricalcolo per i periodi già decorsi alla data del decreto di promozione (ex art. 4, l. n. 836 del 1973);

II) non spetta il beneficio in ogni caso di assegnazione solo temporanea ad altra sede di servizio (ad esempio in caso di assegnazione ad una diversa sede per facilitare l’esercizio del mandato elettorale), ovvero, atteso il carattere novativo del rapporto, nel caso di superamento di concorso pubblico con il conferimento di posti di ruolo non rientranti nella quota riservata al personale militare già in servizio .”

12. Tanto premesso, e ritenuto come il trasferimento derivante dall’assegnazione al Provveditorato e poi come vice-direttore dell’Istituto di -OMISSIS-, per quanto dedotto dall’appellante, appare in ogni modo qualificabile come d’ufficio (apparendo rivolto a soddisfare in via primaria il prioritario interesse pubblico alla modifica organizzativa a -OMISSIS-), in assenza di novazione del rapporto lavorativo o di cesure dello stesso, e senza che rilevino le eventuali dichiarazioni di assenso o di disponibilità dell’interessato, pare al Collegio corretto conformarsi ai richiamati precedenti del Consiglio (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, n. 4792/2025).

13. Come più volte accertato, per trasferimento d’autorità deve intendersi quello disposto per perseguire in via prioritaria l’interesse dell’amministrazione e non per soddisfare le esigenze personale e familiari dell’interessato, con la precisazione che la natura autoritativa del trasferimento e la conseguente spettanza dell’indennità non viene meno quando l’Amministrazione, in ragione di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il dipendente ad esprimere il proprio gradimento per un’altra sede, giacché anche in questo caso assume valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta dell’amministrazione per la miglior cura dell’interesse pubblico (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616; 17 aprile 2023, n. 3830; 22 giugno 2022, n. 5125; 5 maggio 2021, n. 3499; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029; Adunanza Plenaria, n. 1 del 2016). Sulla scorta di tali coordinate giurisprudenziali il trasferimento disposto da -OMISSIS- a Roma (prima al Provveditorato e poi al carcere di -OMISSIS-) non può che essere qualificato come trasferimenti d’ufficio, essendo stato disposto in funzione delle esigenze organizzative dell’Amministrazione. Risulta infatti espressamente dalla stessa documentazione che il trasferimento avveniva “ in attesa della definizione delle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali superiori .” Si deve convenire con l’appellante che la norma – come sopra richiamata – non distingue tra un trasferimento “definitivo” e uno “provvisorio” o “temporaneo”. La riorganizzazione è comunque stata disposta in relazione alle esigenze dell’Amministrazione, che ha ritenuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, di assegnare il dirigente ad un altro Istituto dove ha svolto le relative mansioni. In ogni caso, la giurisprudenza è costante nel ritenere che le istanze di gradimento del trasferimento presentate dagli interessati su specifica richiesta dell’amministrazione non neutralizzino il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 (Cons. Stato, Sezione, II 3 febbraio 2025, n. 830). Più in particolare, nell’assegnazione “temporanea” tale priorità per l’Amministrazione risulta laddove espone che “ in ordine alla grave emergenza operativa in cui versa l’Istituto Penitenziario di -OMISSIS-, come disposto dal Direttore Generale del Personale e delle Risorse con nota prot. (…), nelle more delle determinazioni delle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali, si rende necessario procedere ad un avvicendamento dell’incarico di Direzione dell’Istituto di -OMISSIS-, finalizzato anche al necessario recupero di una costruttiva relazione con il contesto lavorativo e con le Organizzazioni Sindacali .” Questo è anche in linea con l’analisi degli accertamenti dell’Adunanza Plenaria n. 1/2016 precedentemente ricordata al par. 11, in quanto esclude dall’erogabilità dell’indennità (considerando il vuoto normativo) solo assegnazioni temporanee su volontà ed esclusivo interesse del dipendente, fattispecie diversa dal caso oggetto di questo giudizio.

14. Né emergono, non almeno nell’atto di trasferimento, elementi univoci dai quali ricavare l’idea che il medesimo trasferimento fosse da imputare a precise condotte dell’interessato, nella sua veste di direttore dell’Istituto di -OMISSIS-, per le quali si fosse reso necessario, ovvero inevitabile, il suo trasferimento. Sebbene nelle sue difese l’Amministrazione parrebbe accreditare questa idea, resta il fatto che il trasferimento non era stato inquadrato o motivato nei termini di un trasferimento per motivi di incompatibilità ovvero come una misura di tipo cautelare. Sicché il diritto all’indennità è, in ultima analisi, conseguenza, del modo di procedere della stessa Amministrazione.

15. In questi termini, e con questa precisazione, il motivo è quindi fondato. Considerato che la seconda ed ulteriore richiesta dell’appellante è stata fatto in subordine ed in via alternativa, l’accoglimento del ricorso introduttivo comporta la declaratoria di improcedibilità dei motivi aggiunti. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado con l’accertamento della spettanza del diritto all’indennità di trasferimento e la condanna al pagamento delle relative somme, a cui devono essere sommati gli interessi legali sulle somme non tempestivamente pagate fino all’effettivo soddisfo, calcolati sui singoli ratei, dalla data di maturazione di ciascun rateo e fino all'adempimento tardivo.

15. La particolarità della vicenda, per come emersa complessivamente, è motivo sufficiente per poter compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso introduttivo di primo grado secondo quanto indicato in motivazione e dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti di primo grado. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RI TI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

HO TH, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HO TH	RI TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.