Pubblicato il 16/01/2026

N. 00371/2026REG.PROV.COLL.

N. 08434/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8434 del 2023, proposto da
Comune di Vignola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annamaria Grasso, Alessia Trenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 155/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. IA AZ IV e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La signora -OMISSIS- è comproprietaria del 75% di un fabbricato unifamiliare a Vignola, via F.lli Rosselli n. -OMISSIS-, da lei abitato con la famiglia composta dalla figlia, dal genero e dai due nipoti.

2. L’edificio è stato oggetto di ristrutturazione con DIA 20/5/2009 e variante dell’11/11/2010. Quest’ultima prevedeva locali ad uso abitativo al piano terra tra cui una taverna munita di impianti. Sostiene la ricorrente che il sopralluogo della Polizia Locale del 31/3/2010 non avrebbe evidenziato nulla di anomalo (cfr. foto doc. 4).

3. Negli anni successivi, è stato integrato l’arredamento della stanza adibita a taverna che è stata pertanto attrezzata con cucina

4. Dopo 4 anni (5/10/2021) il Comune effettuava un nuovo sopralluogo. Nel verbale si riporta che il suddetto locale “ relativamente all’arredo ed all’utilizzo, è apparso invariato rispetto a quanto già rilevato nel sopralluogo effettuato in data 13/03/2017 …”.

5. Con provvedimento n.112 del 16/12/2021, prot. 4849, il Responsabile dello Sportello Unico dell’Edilizia del Comune di Vignola adottava l’ordinanza di ripristino e di conformazione dei locali alle prescrizioni degli strumenti urbanistici relativa all’immobile sito in Vignola, via Fratelli Rosselli n. -OMISSIS-, foglio 22, disponendo la rimozione delle opere abusivamente realizzate con ripristino dello stato legittimato con DIA n. 189/2009, “ riconducendo il locale … denominato “taverna” a locale accessorio e quindi con funzione complementare alla residenza”,“avente … carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione medesima con eliminazione di tutti quegli elementi ed arredi (cucina) che ne determinino un uso abitativo non complementare consentendo la permanenza continuativa di persone” .

5.1. Nella motivazione si avverte che le opere di ristrutturazione non hanno determinato la realizzazione di una seconda unità immobiliare, ma che l’uso taverna/cantina descritto negli elaborati di progetto della DIA 2010 è assimilato a una superficie accessoria adibita esclusivamente a funzioni complementari alla residenza, con presenza saltuaria e occasionale di persone. Nel sopralluogo del 5/10/2021 è stata individuata la cucina che dimostra viceversa “un uso residenziale permanente non autorizzato”.

6. Con il ricorso in primo grado proposto, la signora -OMISSIS- deduceva:

I) Eccesso di potere per travisamento e illogicità, difetto di motivazione, lesione dei canoni di libertà e legalità, posto che la destinazione a “taverna” presuppone un utilizzo abitativo (fatto pacifico), come emerge dalla foto allegata alla domanda di agibilità acquisita senza obiezioni dal Comune e come ha attestato la giurisprudenza; l’ulteriore questione dell’ammissibilità di piano cottura e lavandino va risolta positivamente, potendo la taverna essere attrezzata con accessori utili alla convivialità; affiorerebbe un’intrusione nella sfera di libertà delle persone, posto che si inibisce l’arredo di un’abitazione.

II) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e illogicità sotto altro profilo, visto che la funzione complementare alla residenza non è esclusa da componenti di arredo che permettono un uso abitativo, né dal fatto che può realizzarsi una permanenza continuativa di persone; se l’unità può essere abitata non si comprende come non possa ospitare persone con assiduità, e la natura accessoria implica che non è indispensabile per l’immobile ma quando è presente si pone al suo servizio e ne migliora la fruibilità.

III) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, lesione dell’art. 14 della L.r. 23/2004, in quanto anche riconoscendo un rilievo edilizio ad angolo cottura e arredo si configurerebbe una manutenzione ordinaria o straordinaria e non certo una ristrutturazione (pertanto non sarebbe sanzionabile con l’ordine di rimozione e ripristino); l’impianto di adduzione del gas era stato dichiarato nella DIA 2010 e serve per scaldare l’ambiente.

IV) Violazione del principio dell’affidamento, dell’art. 19-bis della L.r. 23/2004, eccesso di potere per contraddittorietà, visto che l’uso della taverna è stato visionato senza rilievi nel 2010 e poi fino al 2021 (cfr. foto del 13/3/2017); all’epoca è stato avviato un procedimento sanzionatorio solo per la casetta esterna.

V) Eccesso di potere per travisamento ulteriore, poiché la destinazione era e resta abitativa, ed angolo cottura e arredo non implicano alcun mutamento urbanistico-edilizio del territorio.

7. Con ordinanza della Sezione n. 117, adottata nella Camera di consiglio del 2/3/2022, è stata rigettata l’istanza cautelare, mentre il Consiglio di Stato, con ordinanza resa dalla sez. II – 13/4/2022 n. 1679, ha accolto l’appello riformando il provvedimento interinale del giudice di prime cure.

8. Con sentenza, n.155, pubblicata in data 20/03/2023, il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna accoglieva il ricorso compensando le spese di lite.

9. E’ insorto il Comune di Vignola proponendo appello ed insistendo per la riforma della sentenza, con vittoria di spese di lite.

10. All’udienza da remoto del 14 gennaio 2026, previo scambio di memorie e di repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto l’ordinanza che dispone il ripristino e la conformazione dei locali alle prescrizioni degli strumenti urbanistici presso l’immobile sito in Vignola, Via Fratelli Rosselli, n. -OMISSIS- con riferimento all’arredamento interno del locale taverna sito al piano terra dell’immobile. In particolare, il comune ha motivato la predetta ordinanza affermando che “ la rimozione delle opere abusivamente realizzate con ripristino dello stato legittimato con DIA n. 189/2009, riconducendo il locale … denominato “taverna” a locale accessorio e quindi con funzione complementare alla residenza avente … carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione medesima con eliminazione di tutti quegli elementi ed arredi (cucina) che ne determinino un uso abitativo non complementare consentendo la permanenza continuativa di persone ”.

2. Con l’atto di appello, il comune di Vignola ha censurato la sentenza di primo grado deducendo tre motivi.

3. Con il primo motivo rubricato “ error in iudicando circa lo stato legittimo dell’immobile. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti. eccesso di potere per carenza di istruttoria ”, l’amministrazione comunale censura la sentenza del Tar in quanto non avrebbe rilevato che, oggetto di contestazione, è l’utilizzo nel tempo di quel locale, che da accessorio (taverna appunto) sarebbe diventato un vano residenziale a tutti gli effetti o meglio un soggiorno, come previsto originariamente negli allegati alla DIA del 2009 poi modificati.

3.1. Il motivo è infondato. Come correttamente rilevato dal Consiglio di Stato nell’ordinanza cautelare di riforma dell’ordinanza dei giudici di prime cure, nell’elaborato di progetto (Tav. 5) della D.I.A. n. 189 depositato il 25 maggio 2009 il vano risulta indicato come “soggiorno/pranzo”; nell’elaborato (Tav. 5) depositato il 10 luglio 2009 è qualificato come “cantina ad uso taverna” e nell’elaborato (Tav. 4) della DIA in variante 1° novembre 2010 figura come “taverna” e ciò contraddice l’assunto che il locale sia stato materialmente adibito a destinazione d’uso non compatibile con quanto previsto nei titoli richiamati nel provvedimento impugnato. E’ quindi evidente che, con riguardo all’ultimo titolo edilizio (DIA in variante del 1 novembre 2010), il locale è stato urbanisticamente assentito come taverna, nella quale ben può essere collocata una cucina.

Come correttamente statuito dal T.A.R., il punto dirimente della controversia è la pacifica e legittima destinazione ad uso abitativo del locale. La sentenza n. 155/2023 del T.A.R. Bologna afferma condivisibilmente : " ritiene il Collegio che l’elemento discriminante sia quello dell’attitudine residenziale (pacifica) della stanza di cui si discorre. In questo senso, convince la prospettazione di parte ricorrente [...] per cui se l’unità può essere abitata può anche accogliere componenti d’arredo funzionali a tale uso (come una cucina) e non possono essere posti ostacoli alla permanenza di persone al suo interno. La classificazione della taverna come funzione complementare o accessoria alla residenza non può dunque precludere l’adibizione a cucina/soggiorno e neppure l’assidua presenza di soggetti, trattandosi di spazio abitabile”.

4. Con il secondo motivo rubricato “error in iudicando nella parte in cui il Tar Bologna non riconosce il locale ad uso cantina/taverna quale locale accessorio in senso stretto. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti ”, l’appellante deduce che la trasformazione della taverna da uso accessorio ad uso permanente sarebbe in violazione della DIA del 2010 e determinerebbe un aumento di carico urbanistico. La censura è infondata in quanto non viene offerto un oggettivo criterio per poter distinguere un uso accessorio rispetto ad un uso permanente, ben potendo gli occupanti fare il medesimo uso accessorio del locale anche se completamente arredato. In altre parole non è possibile distinguere tra taverna accessoria e taverna permanente.

Inoltre, se il locale “Taverna” è stato ricompreso nella complessiva superficie accessoria di progetto del piano terreno (mq.77,17) e quindi ritenuta esente dal contributo degli oneri di urbanizzazione ai sensi della Delibera di CR n.849/98, allora vigente, ben potrà il Comune imporre gli oneri connessi al maggior carico urbanistico.

5. Con il terzo motivo rubricato “ Errore in iudicando. Erronea motivazione in ordine ad un punto decisivo della controversia (consistenza e tipologia degli interventi e destinazione funzionale del manufatto); eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti; eccesso di potere per carenza di istruttoria. Contraddittorieta’ della sentenza laddove prevede il potere del comune di richiedere il versamento di oneri di urbanizzazione per l’intervento assentito, l’appellante censura la sentenza del Tar nella parte in cui prevede che, a fronte di una funzione abitativa complementare regolarmente assentita e dunque compatibile con una fruizione residenziale piena, non esclude che sia ravvisabile, secondo un giudizio motivato del Comune nell’esercizio delle funzioni di vigilanza, una modificazione suscettibile di alterare il carico urbanistico, con la possibilità di esigere il versamento degli oneri di urbanizzazione dovuti (circostanza ipotizzata dalla stessa parte ricorrente nella memoria conclusionale). Si tratterebbe, all’evidenza, di una potestà diversa da quella concretamente esercitata in modo illegittimo.

La sentenza sarebbe quindi contraddittoria nella misura in cui afferma che la taverna ha funzione abitativa e accessoria, ma dall’altro fa salva la possibilità comunque di chiedere un versamento degli oneri di urbanizzazione per una modificazione suscettibile di alterare il carico urbanistico ed allora delle due l’una: se il pagamento degli oneri è legato all’aumento di carico urbanistico (una modificazione suscettibile di alterare il carico urbanistico, con la possibilità di esigere il versamento degli oneri di urbanizzazione dovuti), allora il cambio d’uso da cantina/taverna a soggiorno/pranzo è rilevante in quanto avvenuto tra categorie non omogenee e dunque illegittimo.

La censura, in parte assorbita dalla motivazione di cui al punto precedente, è comunque infondata. Fermo, infatti, secondo quanto già detto sopra, che il locale taverna è compatibile con gli arredi di cucina realizzati, e ferma l’impossibilità di indicare un criterio che consenta, con oggettività, di distinguere l’uso saltuario da quello permanente, i giudici di prime cure, nell’accogliere il ricorso, hanno condivisibilmente e semplicemente evidenziato che, qualora il Comune si ponga un problema di recupero di oneri, ben può provvedere con separato provvedimento, non potendo tuttavia disporre la rimozione degli arredi compatibili con la categoria catastale, per quanto sopra ampiamente detto.

6. Conclusivamente l’appello va respinto. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate in E. 3.000,00, poste a carico dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite liquidate in E. 3.000.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO ON, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

IA AZ IV, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AZ IV	IO ON

IL SEGRETARIO