Pubblicato il 20/03/2023

N. 00155/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00063/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 63 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv.to Giorgio Fregni, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Bologna, Via D’Azeglio n. 21;

contro

Comune di Vignola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Annamaria Grasso e Alessia Trenti, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Bologna, Via D’Azeglio n. 54;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

- DELL’ORDINANZA N. -OMISSIS-, NOTIFICATA IN PARI DATA, CHE DISPONE IL RIPRISTINO E LA CONFORMAZIONE DEI LOCALI ALLE PRESCRIZIONI DEGLI STRUMENTI URBANISTICI PRESSO L'IMMOBILE SITO IN VIGNOLA, -OMISSIS-

PER QUANTO POSSA OCCORRERE E NELLE PARTI LESIVE PER LA RICORRENTE:

- DELL’ATTO DI RISCONTRO ALL’ISTANZA DI ACCESSO IN DATA 14/1/2022;

- DELL’ORDINANZA -OMISSIS- (DOC. 15), CHE PRESCRIVE IL RIPRISTINO E LA CONFORMAZIONE DEI LOCALI ALLE PRESCRIZIONI DEGLI STRUMENTI URBANISTICI PER L'IMMOBILE DI CUI SOPRA E ACCORDA LA PROROGA DEL TERMINE PER ADEMPIERE;

- DI OGNI ALTRO ATTO ANNESSO, CONNESSO, PRESUPPOSTO E CONSEGUENTE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vignola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2023 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. Riferisce la ricorrente di essere comproprietaria del 75% di un fabbricato unifamiliare a Vignola, Via F.lli Rosselli n. 40, da lei abitato con la famiglia composta dalla figlia, dal genero e dai due nipoti. Sostiene che le utenze sono uniche per l’intero fabbricato, gli ambienti sono collegati e vi è una singola porta d’ingresso. Il Comune precisa che la ricorrente abita al piano terra con cantina/taverna, due camere e 1 bagno mentre la figlia, col proprio nucleo, occupa il primo piano e la soffitta.

B. Puntualizza in punto di fatto che l’edificio è stato oggetto di ristrutturazione con DIA 20/5/2009 e variante dell’11/11/2010. Quest’ultima prevedeva locali ad uso abitativo al piano terra tra cui una taverna munita di impianti, e il sopralluogo della Polizia Locale del 31/3/2010 non avrebbe evidenziato nulla di anomalo (cfr. foto doc. 4).

C. Rappresenta che, negli anni successivi, è stato integrato l’arredamento della stanza adibita a taverna, per un trauma e successivi interventi chirurgici subiti dalla ricorrente, non in grado di salire e scendere le scale senza un ausilio: la taverna è stata pertanto attrezzata per consumare un pasto, con un lavandino e piano cottura (la cucina vera e propria è al primo piano). Le foto del 31/3/2017 (doc. 9) riproducono la situazione accertata con i sopralluoghi effettuati il 13/3/2017 e il 17/9/2018.

D. Dopo 4 anni (5/10/2021) il Comune effettuava un nuovo sopralluogo avente ad oggetto la taverna (doc. 11). Nel verbale si riporta che il suddetto locale “relativamente all’arredo ed all’utilizzo, è apparso invariato rispetto a quanto già rilevato nel sopralluogo effettuato in data 13/03/2017 …” .

E. Con l’impugnata ordinanza è stata ordinata la rimozione delle opere abusivamente realizzate con ripristino dello stato legittimato con DIA n. 189/2009, “riconducendo il locale … denominato “taverna” a locale accessorio e quindi con funzione complementare alla residenza” , “avente … carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione medesima con eliminazione di tutti quegli elementi ed arredi (cucina) che ne determinino un uso abitativo non complementare consentendo la permanenza continuativa di persone” .

E.1 Nella motivazione si avverte che le opere di ristrutturazione non hanno determinato la realizzazione di una seconda unità immobiliare, e che l’uso taverna/cantina descritto negli elaborati di progetto della DIA 2010 è assimilato a una superficie accessoria adibita esclusivamente a funzioni complementari alla residenza, con presenza saltuaria e occasionale di persone. Nel sopralluogo del 5/10/2021 è stata individuata la cucina che dimostra viceversa “un uso residenziale permanente non autorizzato” .

F. Con l’introdotto gravame l’esponente censura gli atti in epigrafe, articolando i seguenti motivi in diritto:

I) Eccesso di potere per travisamento e illogicità, difetto di motivazione, lesione dei canoni di libertà e legalità, posto che la destinazione a “taverna” presuppone un utilizzo abitativo (fatto pacifico), come emerge dalla foto allegata alla domanda di agibilità acquisita senza obiezioni dal Comune e come ha attestato la giurisprudenza; l’ulteriore questione dell’ammissibilità di piano cottura e lavandino va risolta positivamente, potendo la taverna essere attrezzata con accessori utili alla convivialità; affiorerebbe un’intrusione pesante nella sfera di libertà delle persone, posto che si inibisce l’arredo di un’abitazione.

II) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e illogicità sotto altro profilo, visto che la funzione complementare alla residenza non è esclusa da componenti di arredo che permettono un uso abitativo, né dal fatto che può realizzarsi una permanenza continuativa di persone; se l’unità può essere abitata non si comprende come non possa ospitare persone con assiduità, e la natura accessoria implica che non è indispensabile per l’immobile ma quando è presente si pone al suo servizio e ne migliora la fruibilità.

III) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, lesione dell’art. 14 della L.r. 23/2004, in quanto anche riconoscendo un rilievo edilizio ad angolo cottura e arredo si configurerebbe una manutenzione ordinaria o straordinaria e non certo una ristrutturazione (pertanto non sarebbe sanzionabile con l’ordine di rimozione e ripristino); l’impianto di adduzione del gas era stato dichiarato nella DIA 2010 e serve per scaldare l’ambiente.

IV) Violazione del principio dell’affidamento, dell’art. 19- bis della L.r. 23/2004, eccesso di potere per contraddittorietà, visto che l’uso della taverna è stato visionato senza rilievi nel 2010 e poi fino al 2021 (cfr. foto del 13/3/2017); all’epoca è stato avviato un procedimento sanzionatorio solo per la casetta esterna.

V) Eccesso di potere per travisamento ulteriore, poiché la destinazione era e resta abitativa, ed angolo cottura e arredo non implicano alcun mutamento urbanistico-edilizio del territorio.

G. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata, chiedendo il rigetto del gravame nel merito. Il Comune di Vignola osserva che per ammissione della stessa Sig.ra -OMISSIS- (doc. 7) la madre, non potendosi recare da sola al piano superiore, passa gran parte della giornata al piano terra così da trasformare nei fatti la taverna in un vero e proprio soggiorno, come in prima battuta era stato definito nei disegni tecnici, poi modificati a seguito di richieste istruttorie: detto vano è stato come tale ritenuto esente da contributo di urbanizzazione in quanto superficie accessoria, mentre come soggiorno avrebbe determinato un incremento di superficie utile e di carico urbanistico. Quanto al profilo della ristrutturazione, il cambio d’uso fra categorie disomogenee ossia autonome, come tra accessorio e residenziale, integra una modificazione edilizia rilevante (a prescindere dalle opere compiute). Infine, l’affidamento non è tutelabile perché il potere del Comune non si consuma nel tempo e soprattutto la figlia nel 2017 aveva affermato trattarsi di una situazione transitoria suscettibile di ripristino.

H. Con ordinanza di questa Sezione n. 117, adottata nella Camera di consiglio del 2/3/2022, è stata rigettata l’istanza cautelare, mentre il Consiglio di Stato, con ordinanza resa dalla sez. II – 13/4/2022 n. 1679, ha accolto l’appello riformando il provvedimento interinale del giudice di prime cure.

I. All’udienza del 28/2/2023 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Con il gravame in epigrafe, parte ricorrente censura le ordinanze n. 112/2021 e n. 3/2022, che impongono il ripristino e la conformazione dei locali alle prescrizioni degli strumenti urbanistici presso l’immobile a lei appartenente pro quota .

Il gravame è fondato, e il Collegio ritiene di rimeditare le conclusioni raggiunte in sede cautelare.

1. Ai sensi dell'art. 9- bis del DPR 380/2001 lo stato legittimo dell'immobile è quello corrispondente ai contenuti dei rispettivi titoli abilitativi, relativi non solo all'originaria edificazione, ma anche alle sue successive vicende trasformative (Consiglio di Stato, sez. VI – 1/9/2022 n. 7621): lo “stato legittimo dell'immobile” è quello riveniente dal “titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa” , nonché, se a questo siano susseguiti ulteriori titoli abilitativi, dal titolo “che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali” (T.A.R. Campania Salerno, sez. II – 31/5/2021 n. 1358). La previsione statale individua, in termini generali, la documentazione idonea ad attestare lo “stato legittimo dell'immobile” , definendo i tratti di un paradigma le cui funzioni – comprovate anche dai lavori preparatori – sono quelle di semplificare l'azione amministrativa nel settore edilizio, di agevolare i controlli pubblici sulla regolarità dell'attività edilizio-urbanistica e di assicurare la certezza nella circolazione dei diritti su beni immobili (Corte costituzionale – 21/10/2022 n. 217).

2. Nel caso all’esame del Collegio, è pacifica la classificazione del vano a taverna negli strumenti urbanistici, in quanto la medesima risulta regolarmente assentita con la pratica edilizia (DIA) presentata nel 2010. Neppure è controversa la sua legittima fruizione abitativa. Tuttavia, ravvisandovi un locale accessorio il Comune ne contesta l’adibizione a spazio utilizzato in via principale con una permanenza assidua e continuativa di persone.

Detto ordine di idee non merita condivisione.

3. In particolare, ritiene il Collegio che l’elemento discriminante sia quello dell’attitudine residenziale (pacifica) della stanza di cui si discorre. In questo senso, convince la prospettazione di parte ricorrente esplicitata nel secondo motivo di ricorso, per cui se l’unità può essere abitata può anche accogliere componenti d’arredo funzionali a tale uso (come una cucina) e non possono essere posti ostacoli alla permanenza di persone al suo interno. La classificazione della taverna come funzione complementare o accessoria alla residenza non può dunque precludere l’adibizione a cucina/soggiorno e neppure l’assidua presenza di soggetti, trattandosi di spazio abitabile.

4. La conclusione trova conforto nell'orientamento giurisprudenziale secondo cui, nell'ambito di un’unità immobiliare, devono distinguersi i locali abitabili in senso stretto dagli spazi “accessori” che, secondo lo strumento urbanistico vigente, non hanno valore di superficie edificabile e non sono presi in considerazione come superficie residenziale all'atto del rilascio del permesso di costruire: si tratta delle autorimesse, delle cantine e dei locali di servizio che rientrano, di norma, in questa categoria (T.A.R. Campania Salerno, sez. II – 26/4/2021 n. 1046, ad avviso del quale “non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage o di una soffitta in un locale abitabile; senza considerare i profili igienico-sanitari di abitabilità del vano, in ogni caso si configura, infatti, un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l'originario permesso di costruire” ). Si vedano, sul punto, anche T.A.R. Campania Napoli, sez. VII – 18/8/2022 n. 5444 e T.A.R. Sicilia Catania, sez. I – 17/11/2022 n. 2995.

5. Nel caso affrontato, la taverna non è classificabile tra gli accessori in senso stretto come definiti dalle pronunce evocate, in quanto ne è assentito l’uso abitativo e la sussunzione nell’alveo dei vani residenziali. Ne deriva che la collocazione di arredi (anche da cucina) e la sua frequentazione non implica una tipologia di uso non consentita. La funzione abitativa complementare, regolarmente assentita da titolo abilitativo, rende la stanza pienamente compatibile con una fruizione residenziale piena, senza possibili interferenze dell’autorità preposta ai controlli urbanistico edilizi.

6. La conclusione raggiunta dal Collegio non esclude che sia ravvisabile, secondo un giudizio motivato del Comune nell’esercizio delle funzioni di vigilanza, una modificazione suscettibile di alterare il carico urbanistico, con la possibilità di esigere il versamento degli oneri di urbanizzazione dovuti (circostanza ipotizzata dalla stessa parte ricorrente nella memoria conclusionale, a pag. 8). Si tratta, all’evidenza, di una potestà diversa da quella concretamente esercitata in modo illegittimo.

7. In conclusione, l’introdotto ricorso deve essere accolto.

8. Le spese di lite possono essere compensate, alla luce degli indirizzi contrastanti maturati nella sede cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando accoglie il ricorso in epigrafe, e per l’effetto annulla le ordinanze impugnate.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Tenca	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.