Pubblicato il 26/02/2026

N. 01530/2026REG.PROV.COLL.

N. 00879/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 879 del 2024, proposto dalla Mark Mary s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico D’Antrassi, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Comune di Terracina, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Lina Vinci, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sezione staccata di Latina (sezione prima) n. 567/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terracina;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere FA ER e uditi per le parti gli avvocati come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società odierna appellante è proprietaria nel Comune di Terracina di varie unità immobiliari ubicate in viale Circe n. 10, consistenti in un edificio principale di più risalente costruzione e successivi ampliamenti realizzati nel corso del tempo. Gli ampliamenti portavano alla costruzione di un fabbricato di complessivi 150 mq, formato da due corpi di fabbrica iniziali, successivamente legittimati, rispettivamente, con permessi di costruire in sanatoria ai sensi del primo e del terzo condono (permessi del 25 maggio 2015, n. 4546, e del 23 novembre 2015, n. 7766), ed un ulteriore ampliamento di mq 56, posto sul lato mare dell’edificio.

2. Quest’ultimo era accertato dall’amministrazione comunale sulla base di un sopralluogo in data 22 marzo 2012. Veniva inoltre rilevato che esso non era compreso nelle domande di condono presentate dalla società proprietaria del manufatto. Pertanto, con ordinanza del 5 dicembre 2012, n. 126, questa era ingiunta della relativa demolizione, ai sensi dell’art. 33 del testo unico dell’edilizia di cui al DPR del 6 giugno 2001, n. 380. Con lo stesso provvedimento veniva inoltre applicata nei suoi confronti la sanzione pecuniaria di € 25.000,00, ai sensi dell’art. 16, comma 4, della legge regionale del Lazio dell’11 agosto 2008, n. 15 ( Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia ).

3. Contro il provvedimento sanzionatorio la società proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sezione staccata di Latina.

4. Deduceva l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione innanzitutto per omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241; inoltre per difetto di motivazione e violazione dell’art. 34 del testo unico dell’edilizia; ed infine per l’illogicità ed eccessività della sanzione pecuniaria applicata nella misura massima di legge (art. 16, comma 4, della legge regionale del Lazio dell’11 agosto 2008, n. 15 - Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia ).

5. Con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione il ricorso veniva respinto.

6. La sentenza statuiva che:

- che i provvedimenti repressivi di abusi edilizi sono atti di natura vincolata e come tali per essi non è richiesta la comunicazione di avvio del procedimento;

- l’ampliamento contestato è stato realizzato su un immobile parzialmente abusivo e in relazione al quale l’appellante non ha comunque fornito la prova dei requisiti di cui al sopra citato art. 34 del testo unico dell’edilizia per la fiscalizzazione dell’abuso;

- la sanzione pecuniaria nella misura massima risulta giustificata dalla circostanza che la superficie abusiva realizzata sia di mq 56,44 superiore rispetto alla superficie legittima dell’immobile (mq 51, 42).

7. Contro la sentenza di primo grado la società ricorrente ha proposto appello.

8. Il Comune di Terracina si è costituito in resistenza.

DIRITTO

1. Con il primo motivo d’appello sono riproposte le censure di violazione delle garanzie partecipative in sede procedimentale, a causa dell’omesso invio della comunicazione di cui al sopra citato art. 7 della legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241, che in tesi avrebbe consentito alla società ricorrente di fornire all’amministrazione un apporto utile in vista di una determinazione conclusiva di contenuto diverso.

2. Con il secondo motivo d’appello, rubricato « violazione di legge in relazione all’art. 34 D.P.R. n. 380/2001; motivazione errata ed illogica anche in relazione all’art. 2697 c.c. » , si sostiene che la sentenza di primo grado avrebbe omesso di motivare sugli assunti a sostegno dell’impossibilità di demolire l’ampliamento abusivo senza pregiudizio alla restante parte dell’immobile, che diversamente da quanto supposto dalla medesima pronuncia è stata legittimata in forza di precedenti permessi di costruire in sanatoria (sopra menzionati).

3. Con il terzo ed ultimo motivo d’appello sono riproposte le censure di sproporzione e carente motivazione della sanzione pecuniaria applicata nella misura del massimo edittale, rispetto ad un abuso definibile come « modesto » e che per la sua ubicazione in zona già « densamente urbanizzata » sarebbe idoneo ad incrementarne in modo significativo il carico complessivo.

4. Quest’ultimo motivo è fondato, a differenza di quelli precedenti.

5. L’esame può prendere le mosse dalle censure di ordine sostanziale, a cominciare dalla mancata fiscalizzazione dell’abuso. Sul punto va innanzitutto dato atto che viene richiamata una disposizione di legge non conferente al caso di specie, e cioè l’art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia, relativo all’ipotesi di interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, quando invece nel presente giudizio si controverte su una ristrutturazione priva di titolo, sanzionata ai sensi dell’art. 33 del medesimo testo unico.

6. Nondimeno, il comma 2 della disposizione da ultimo citata introduce un’alternativa alla demolizione analoga a quella prevista in caso di interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire dall’art. 34, comma 2, del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380. Si prevede infatti la possibilità di fiscalizzare l’abuso, e dunque di sostituire l’ordine di ripristino con il pagamento di una sanzione pecuniaria, quando « sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile »; mentre nel caso di parziale difformità l’alternativa della sanzione è consentita quando la demolizione « non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità ».

7. Sennonché, come afferma la giurisprudenza amministrativa consolidata (di recente: Cons. Stato, II, 10 febbraio 2025, n. 1036; IV, 24 marzo 2025, n. 2422; VI, 5 novembre 2024, n. 8802; 5 novembre 2024, n. 8802; VII, 21 maggio 2025, n. 4366), in entrambe le ipotesi ora menzionate la possibilità di fiscalizzare l’abuso viene in rilievo non già come possibile ragione di illegittimità dell’ordine di ripristino, ma come fattore impeditivo della sua esecuzione. E ciò quando sulla base di un accertamento dell’amministrazione emergano ragioni ordine tecnico afferenti alla stabilità o comunque alla conservazione della costruzione nel suo complesso, e dunque anche nella sua parte legittima dal punto di vista urbanistico-edilizio.

8. A conferma di quanto ora rilevato si pone la stessa vicenda oggetto di controversia, in cui la società ricorrente, con istanza in data 3 ottobre 2022, ha domandato ai sensi dell’art. 33, comma 2, del testo unico dell’edilizia di fiscalizzare la ristrutturazione abusiva dopo l’ordine ripristino emesso nei suoi confronti ai sensi della disposizione ora richiamata. In ragione di questa circostanza la medesima ricorrente aveva chiesto il rinvio della trattazione del presente giudizio, per poi ricevere dall’amministrazione comunale l’anticipazione di un possibile non esito favorevole, e dunque insistere nella pronuncia di merito, come avvenuto all’udienza di discussione dell’11 febbraio 2025.

9. Le ragioni di un rinvio non vi sarebbero peraltro state in ogni caso. Infatti, questo è per un verso configurato in termini di eccezionalità dall’art. 73, comma 1- bis , cod. proc. amm.; per altro verso va ribadito che la sostituzione dell’ordine di ripristino con il versamento di una sanzione pecuniaria attiene alla fase esecutiva del provvedimento, successiva sul piano logico-giuridico rispetto alla verifica della legittimità dello stesso, devoluta nella presente sede giurisdizionale.

10. Come sopra accennato sono invece fondate le censure di carente motivazione della sanzione pecuniaria, applicata nella misura massima di € 25.000,00.

11. Sul punto, il provvedimento impugnato si limita ad un richiamo ai criteri predeterminati dall’amministrazione comunale, con delibera di giunta del 4 marzo 2009, n. 88, applicativa della citata legge regionale dell’11 agosto 2008, n. 15. Per quanto di interesse nel presente giudizio con essa si prevede per gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti modifiche all’aspetto esteriore dell’edificio la sanzione pecuniaria nella misura (capo 2 del dispositivo), poi applicata in concreto.

11. La precisazione è peraltro postuma. Solo in questo giudizio, infatti, con le proprie difese in appello (laddove in primo grado non vi è stata costituzione in resistenza), il Comune di Terracina ha specificato il criterio di commisurazione della sanzione applicato, in relazione al quale l’ordinanza di ripristino impugnata non fornisce invece alcun riferimento.

12. La stessa amministrazione ha poi eccepito la mancata impugnazione della delibera di giunta ora richiamata. Sennonché, in conformità all’ormai acquisita connotazione para-penalistica sulle sanzioni amministrative la misura di € 25.000 stabilita per l’abuso oggetto di controversia va intesa come misura massima e non già fissa, in modo che sia poi consentita una necessaria valutazione discrezionale nel caso singolo, per adeguare la sanzione alla gravità dell’abuso. Dacché nessun onere di impugnazione è sul punto configurabile, posto che la dedotta eccessività della sanzione costituisce si sostanzia in un’errata applicazione dei criteri predeterminati in astratto.

13. Al medesimo riguardo va ancora dato atto che la sentenza di primo grado ha integrato in giudizio la motivazione carente del provvedimento impugnato, attraverso la giustificazione postuma in base alla quale la sanzione massima sarebbe legittima in ragione del fatto che l’ampliamento abusivo ha una superficie maggiore della restante parte dell’edificio: 56 mq contro 51,42. In contrario la società ricorrente ha nondimeno dedotto e documentato che con i sopra citati permessi resi in accoglimento delle domande di condono a suo tempo presentate (permessi del 25 maggio 2015, n. 4546, e del 23 novembre 2015, n. 7766) tutta la restante parte del fabbricato è in realtà stata sanata, per una superficie di 99,32 mq, come rappresentato nella perizia tecnica di parte. Il rilievo vale a privare di fondamento la peraltro non consentita integrazione della motivazione in giudizio e a connotare di palese illegittimità la sua mancanza nel provvedimento impugnato.

14. Infine, con riguardo alla censura con cui si lamenta la mancata partecipazione procedimentale a causa dell’omesso invio della comunicazione di avvio ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, essa degrada a mera irregolarità non invalidante l’ordine di ripristino dell’abusiva ristrutturazione, ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della medesima legge.

15. L’appello deve quindi essere accolto limitatamente alla sanzione pecuniaria, che in riforma della sentenza di primo grado va quindi annullata. Per la reciproca soccombenza le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento impugnato nella parte relativa alla sanzione pecuniaria.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, tenutasi da remoto, con l’intervento dei magistrati:

FA ER, Presidente FF, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

FA ER

IL SEGRETARIO