Pubblicato il 17/07/2025

N. 06291/2025REG.PROV.COLL.

N. 08241/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8241 del 2024, proposto dalla società MA Sgr s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Alberto Inzaghi e Fabio Cintioli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna 32;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

nei confronti

della Regione Lombardia, non costituito in giudizio;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV n. 10976 del 18 dicembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso notificato il 31 ottobre 2024 e depositato il 5 novembre 2024, la società MA SGR s.p.a. ha domandato innanzi al Consiglio di Stato:

a. l’ottemperanza della sentenza n. 10976 del 18 dicembre 2023, resa dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, passata in giudicato,

b. la declaratoria di nullità degli atti adottati in violazione del predetto giudicato e, in particolare, della determinazione dirigenziale n. 9511 del 15 ottobre 2024, “ nella parte in cui sembra non tener conto del giudicato di cui qui si chiede l’esecuzione ”,

c. la condanna del Comune di Milano, ai sensi dell’art. 114, co. 4, lett. e), c.p.a., al pagamento di una somma di denaro per ogni ulteriore ritardo nell’esecuzione.

2. Per dovere di sintesi (art. 3 c.p.a.), quanto ai fatti che hanno dato origine alla controversia, potranno tenersi presenti quelli già illustrati nella sentenza di cognizione.

3. Sinteticamente, può evidenziarsi che il giudicato di annullamento, di cui alla sentenza n. 10967/2023, ha riguardato delibera del consiglio comunale del Comune di Milano n. 34/2019, di approvazione del piano di governo del territorio (PGT), nella parte in cui non ha ricompreso l’immobile acquistato dalla società, denominato “Pirellino”, fra gli ambiti assoggettati alle “Norme transitorie e finali”, così come individuati e perimetrati nella tavola “R.02” e disciplinati dall’art. 53.4 delle Norme di Attuazione (NdA) del Piano delle Regole (PdR) vigente.

L’immobile in questione, composto da due corpi di fabbrica, rientrante fra quelli che il Comune di Milano ha inteso dismettere nel corso degli ultimi anni, è stato acquistato da MA, unitamente al diritto di superficie novantennale sulla limitrofa autorimessa interrata sita al di sotto di Piazza Einaudi, che è risultata aggiudicataria, per il prezzo complessivo di euro 193.000.000,000, della relativa procedura di gara pubblica bandita dall’Amministrazione comunale la cui base d’asta veniva fissata in euro 85 milioni di euro.

3.1. La peculiarità della vicenda risiede nella circostanza che il procedimento di alienazione del bene si è svolto parallelamente all’approvazione del Piano di governo del territorio, che ha introdotto la regola di cui all’art. 8.5 delle norme di attuazione del piano delle regole del PGT approvato nell’anno 2020, assente nella precedente pianificazione urbanistica e, dunque, non tenuta in considerazione nello svolgimento del procedimento di alienazione dell’immobile (cfr. §. 10.3. della sentenza di cognizione), in base alla quale: “ Nel Tessuto Urbano Consolidato, ferma restando la disciplina specifica prevista per gli ambiti oggetto di Rigenerazione, per interventi interessanti una SL superiore a 10.000 mq con modifica di destinazione d’uso e che prevedano funzioni urbane residenziali per almeno il 20% della SL , è fatto obbligo di riservare una quota pari al 40% della SL per Edilizia Residenziale Sociale (massimo 50% art. 9 comma 2 lett. a. e minimo 50% art. 9 comma 2 lettera b.) con riferimento alla ripartizione contenuta al comma 2 dell’art. 9 delle presenti norme”) ”.

3.2. Con la sentenza n. 10976/2023, il Consiglio di Stato ha affermato che l’avvenuta conclusione di un contratto di vendita di un bene comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria svolta dal medesimo ente locale parallelamente alle trattative impostate sul presupposto del più favorevole regime urbanistico, fa sorgere la sussistenza di un affidamento tutelabile del privato sulla stabilità della disciplina vigente al momento dell’acquisto e, simmetricamente, l’obbligo di motivazione puntuale da parte del Comune sull’eventuale modifica « di quel regime urbanistico che disciplinava il compendio immobiliare in concomitanza con le “operazioni di vendita” » (cfr. §. 10.2.).

3.3. Successivamente, all’annullamento in parte qua del piano, nei limiti dell’interesse della società, il Comune ha pertanto intrapreso la “ variante parziale ” al Piano delle regole del Piano di governo del territorio “ avente come oggetto la definizione della disciplina urbanistica per l'immobile sito in via Giovanni Battista Pirelli n. 39 ”.

Preliminarmente, è stata emanata la determinazione dirigenziale n. 9511 del 15 ottobre 2024, con cui si è proceduto alla nomina del responsabile unico del progetto per l’affidamento del servizio di pubblicazione dell’avviso di approvazione delle linee di indirizzo per l’avvio del procedimento di formazione della proposta di variante parziale al Piano delle Regole del Piano di Governo del Territorio ai sensi dell’art. 13 della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12 e s.m.i..

3.4. Rilevando che l’attività di pianificazione fosse in una fase del tutto prodromica, la società ha proposto il ricorso per l’ottemperanza innanzi a questo Consiglio di Stato.

3.5. Nelle more dello svolgimento del processo, con la deliberazione della giunta comunale n. 1414 del 14 novembre 2024 sono state dunque adottate le “ linee di indirizzo per l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 13 della L.R. 11 marzo 2005 n. 12 e s.m.i., di formazione della proposta di Variante parziale al Piano della Regole del vigente Piano di Governo del Territorio ”.

Come testualmente scritto nel predetto atto di indirizzo politico preordinato all’emanazione dell’atto di avvio del procedimento:

- l’obiettivo del procedimento di variante che si propone di avviare è la pianificazione di una porzione di territorio con motivazione specifica, la cui disciplina urbanistica è stata annullata per effetto e nei limiti descritti dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 10976/2023;

- la disciplina che si intende proporre in sede di avvio del procedimento di variante consente la realizzazione di funzioni urbane residenziali libere per una quota di SL corrispondente a quella prevista nel progetto presentato da COIMA il 9 giugno 2022 come integrata da ultimo in data 12 luglio 2024. In base alla disciplina urbanistica annullata dal Consiglio di Stato tale quota di SL genererebbe l’obbligo di realizzazione di ERS;

- al fine di valorizzare l’affidamento di COIMA richiamato nella stessa Sentenza CDS n.10976/2023 la presente ipotesi di variante, pur mantenendo inalterata la quota di SL di cui al progetto presentato, non prevede la realizzazione di ERS, determinando un vantaggio economico per l’operatore a parziale compensazione delle aspettative di sviluppo edilizio del medesimo al momento dell’acquisto dell’area;

- l’istruttoria condotta nel corso del procedimento dovrà verificare, anche alla luce del carico insediativo complessivo e delle dotazioni infrastrutturali dell’ambito di intervento, che la disciplina urbanistica in via di approvazione garantisca un adeguato bilanciamento tra le aspettative economiche dell’operatore e l’interesse pubblico ad un corretto e sostenibile assetto urbanistico dell’ambito.

3.6. Alla camera di consiglio del 10 aprile 2025, MA ha aderito alla richiesta di rinvio formulata dalla difesa del Comune di Milano nella memoria del 24 marzo 2025, per consentire all’ente la prosecuzione del procedimento di variante e la sua celere definizione.

La controversia è stata pertanto rinviata alla camera di consiglio del 10 luglio 2025.

3.7. Il procedimento di variante è proseguito e, con la deliberazione del 12 giugno 2025, il consiglio comunale del Comune di Milano ha adottato la “ Variante parziale al Piano delle Regole del vigente Piano di Governo del Territorio (PGT), avente come oggetto la definizione della disciplina urbanistica per l’immobile sito in via Giovanni Battista Pirelli n. 39 ”.

Con la variante adottata, l’art. 8 comma 5 del Piano delle regole è stato modificato con la seguente formulazione: “ Nel Tessuto Urbano Consolidato, ferma restando la disciplina specifica prevista per gli ambiti oggetto di Rigenerazione, per interventi interessanti una SL superiore a 10.000 mq con modifica di destinazione d’uso e che prevedano funzioni urbane residenziali per almeno il 20% della SL e per almeno il 23% della SL per il solo immobile sito in via Giovanni Battista Pirelli 39, è fatto

obbligo di riservare una quota pari al 40% della SL per Edilizia Residenziale Sociale (massimo 50% art. 9 comma 2 lett. a. e minimo 50% art. 9 comma 2 lettera b.) con riferimento alla ripartizione contenuta al comma 2 dell’art. 9 delle presenti norme .”.

3.8. In vista della camera di consiglio, le parti in causa hanno depositato ulteriori scritti difensivi, in cui MA ha insistito per le conclusioni già formulate nel ricorso, mentre il Comune ha domandato, in via principale, che il ricorso per l’ottemperanza venga respinto o, in subordine, che si disponga nuovamente il rinvio dell’udienza camerale per consentire al Comune la conclusione del procedimento di approvazione della variante urbanistica.

4. Alla camera di consiglio del 10 luglio 2025, successivamente alla discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, deve essere respinta l’istanza di rinvio della trattazione della causa proposta unilateralmente dal Comune di Milano, atteso che, per un verso, non esiste nel sistema del processo amministrativo una norma, espressa o di principio, che attribuisca alla parte il diritto ad ottenere il rinvio della discussione della controversia, per altro verso, la decisione finale in proposito spetta comunque al Giudice, stante la particolare natura del processo amministrativo, che da un lato in linea generale è regolato dal principio dispositivo, dall’altro lato, però, è volto a tutelare tanto interessi privati quanto interessi pubblici (arg. Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 11). Di conseguenza, il rinvio della decisione non può conseguire a una mera scelta di parte, ma deve trovare un fondamento giuridico in gravi ragioni, che, se non fossero tenute in considerazione, andrebbero a pregiudicare interessi di pari rango, ovvero in primo luogo il diritto di difesa costituzionalmente garantito (in tal senso, fra le molte, Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2014, n. 6414, e 21 maggio 2004; n. 3326).

5.1. Nell’ambito del presente processo, il Collegio ha già accordato un rinvio su concorde richiesta delle parti per consentire la tempestiva definizione del procedimento, senza che alla successiva camera di consiglio si sia però addivenuti alla conclusione del procedimento.

5.2. La richiesta di rinvio in esame è stata inoltre formulata esclusivamente da una delle parti in causa, senza adesione dell’altra, che, per converso, ha rappresentato la sussistenza di un proprio contrapposto interesse alla celere definizione della controversia, secondo le norme che scandiscono i tempi del processo.

6. In rito, va poi esaminata l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso per l’ottemperanza, formulata dal Comune di Milano.

Il Comune sostiene che la mancata tempestiva attuazione del giudicato sarebbe dipesa dalla circostanza che i ritardi e la mancata ottemperanza sarebbero imputabili alla condotta “ondivaga” di MA, che avrebbe domandato l’emanazione di un permesso per un intervento edilizio alternativo a quello contemplante il cambio di destinazione d’uso alla funzione “residenziale”, rappresentandolo come egualmente consentaneo al suo interesse e rassicurando, al contempo, il Comune sulla circostanza che “ le proprie aspettative in ordine all’esecuzione della sentenza sarebbero state adeguatamente soddisfatte dall’approvazione del progetto edilizio presentato ”.

6.1. L’eccezione deve essere respinta.

6.2. Il fatto opposto dal Comune come eccezione non costituisce una circostanza che esima l’ente dall’obbligo di ottemperare il giudicato amministrativo. Annullati gli atti, l’amministrazione deve riavviare il procedimento e grava esclusivamente sulla parte pubblica l’obbligo di dare attuazione al decisum ; il comportamento della parte privata, al più, può rilevare ai fini della regolazione delle spese del processo.

7. Passando alla decisione dei profili di merito del ricorso per l’ottemperanza, esso è fondato e va accolto nei sensi e nei limiti che seguono.

7.1. Ai sensi dell’art. 112 c.p.a., « I provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla pubblica amministrazione e dalle altre parti ».

7.2. Costituisce un consolidato principio di diritto, affermato dalla giurisprudenza del Giudice amministrativo, quello secondo cui si configura l’ottemperanza della sentenza di cognizione soltanto quando l’amministrazione che debba dare attuazione alla pronuncia resa nel processo di cognizione svolge, in maniera puntuale e completa, l’attività amministrativa a cui è tenuta in ragione del giudicato e dei suoi effetti demolitori, caducatori, ripristinatori e conformativi.

7.2.1. In particolare, si è affermato che: « L’inottemperanza al giudicato sussiste non solo in caso di totale inerzia della p.a., ma anche quando quest’ultima tenga comportamenti parzialmente esecutivi del giudicato, ovvero solo formalmente tali, che ne costituiscono nella sostanza un’elusione, piuttosto che una violazione .» (Cons. Stato, Sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072; Sez. III, 28 marzo 2022, n. 2231).

7.2.2. Va puntualizzato, sempre in continuità con precedenti statuizioni di questo Consiglio, che: « In materia di giudizio di ottemperanza, solo all'esito dell'attività di adempimento al dictum, contenuto nella sentenza da eseguire, può essere consentito al Giudice dell'ottemperanza di valutare se il comportamento dell'Amministrazione abbia realizzato un'ottemperanza parziale o una vera e propria violazione/elusione del giudicato. Infatti, come noto, anche un'attuazione parziale o inesatta o elusiva deve essere annoverata nella nozione di inottemperanza, al pari dell'inerzia. Tale assunto è in linea con i principi di effettività della tutela giurisdizionale, essendo concesso al Giudice dell'ottemperanza di effettuare uno scrutinio della corretta esecuzione del giudicato solo nel caso in cui si sia definitivamente conclusa l'attività dell'Amministrazione » (Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2023, n. 5974).

7.3. Parallelamente, per potersi giudicare dell’avvenuta attuazione o meno del giudicato, va evidenziato, in punto di diritto, che: « L'oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica dell'esatto adempimento - ad opera dell'amministrazione - dell'obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all'interessato l'utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione; detta verifica, che deve essere condotta nell'ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l'esecuzione, comporta per il giudice dell'ottemperanza un'attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza "petitum - causa petendi - motivi - decisum" » (Cons. Stato, Sez. VII, 23 luglio 2024, n. 6623)

7.3.1. Va enucleato, pertanto, qual è il giudicato enunciato dalla pronuncia n. 10976/2023. La suddetta pronuncia ha affermato, da un lato, come premessa, che: “ 10.2. La fattispecie che fa sorgere la sussistenza di un affidamento tutelabile del privato e, simmetricamente, l’obbligo di motivazione puntuale da parte del Comune è costituita dall’avvenuta conclusione di un contratto di vendita di un bene comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria del medesimo ente locale, il quale aveva però impostato le trattative sul presupposto del più favorevole regime urbanistico. ”; dall’altro, come conseguenze, che “ 10.4. Nel caso in esame, può pertanto dirsi sussistente la situazione di legittimo affidamento della MA e, conseguentemente, va dichiarata l’illegittimità della delibera di approvazione del PGT e degli atti presupposti, nei limiti dell’interesse della MA e nella misura in cui questi atti non enunciano una motivazione specifica relativa alla scelta di pianificazione di mancata inclusione del bene nella “tavola R.02”, con conseguente applicazione della previgente disciplina urbanistica. ” e che sussiste “ l’obbligo del Comune di riponderare la scelta pianificatoria relativa al compendio immobiliare oggetto del presente giudizio, con piena ed impregiudicata discrezionalità da parte dell’amministrazione, ma con congrua esternazione delle ragioni giustificatrici della decisione che si adotterà, specie qualora si decida di escludere nuovamente il compendio immobiliare dalla tavola “R.02” e di imporre pertanto una disciplina urbanistica deteriore rispetto a quella del PGT del 2012 ”.

7.3.2. Il giudicato amministrativo espresso dalla sentenza di cognizione ruota, dunque, attorno a tre pilastri: 1) l’illegittimità dell’atto annullato con la sentenza ottemperanda; 2) la necessità di provvedere nuovamente con l’approvazione, e non con la sola adozione, di una variante urbanistica; 3) ferma l’ampia discrezionalità della pubblica amministrazione nelle scelte di tipo urbanistico-edilizio, l’obbligo di tutelare l’affidamento della parte privata.

Senza approfondire in questa sede la tematica dell’affidamento, per dare corretta esecuzione alla sentenza, è necessario quindi che l’ente locale in sede di riesercizio del potere pianificatorio, relativamente alla posizione di MA, ponderi adeguatamente, dandone espressamente conto in motivazione, gli interessi urbanistico-edilizi coinvolti nelle scelte di pianificazione (pure in relazione ai riflessi sull’interesse pubblico sotteso agli artt. 97, comma 1, e 119, comma 1, Cost.) con l’affidamento riposto da MA, tenuto conto anche di quanto avvenuto nel corso del procedimento “parallelo” di alienazione immobiliare e, dunque, della dedotta frustrazione dell’affidamento incolpevole dell’acquirente (oggetto di una pretesa risarcitoria già preannunciata da MA nel ricorso per l’ottemperanza a pagina 9).

7.4. Trasposte le considerazioni precedenti sul versante dell’esame della fondatezza o meno della domanda di MA, si osserva che la puntuale ottemperanza al giudicato formatosi nel processo di cognizione implica l’emanazione del provvedimento di approvazione della “variante parziale” al Piano delle regole del vigente Piano di governo del territorio del Comune di Milano. Tale provvedimento, tuttavia, non risulta essere stato ancora emanato dall’amministrazione.

7.4.1. Conseguentemente, in ragione dei principi richiamati, tenuto in considerazione lo stato del procedimento di pianificazione, la domanda va accolta, considerato che, alla data della camera di consiglio del 10 luglio 2025, il giudicato amministrativo portato dalla sentenza n. 10976/2023 non risulta ottemperato nei sensi poc’anzi chiariti, ancorché l’amministrazione abbia intrapreso gli atti necessari e strumentali per la sua attuazione.

7.4.2. Per le motivazioni sino a qui esposte, il Collegio ritiene di non potersi ancora pronunciare sulla conformità al giudicato di questi atti, non potendosene né dichiarare la nullità per violazione o elusione del giudicato, come censurato da MA, né la conformità al decisum ottemperando, come dedotto dal Comune. Ogni valutazione di questo Consiglio sulla natura elusiva o attuativa degli atti in questione potrà infatti avvenire soltanto quando “ si sia definitivamente conclusa l'attività dell'Amministrazione ” (Cons. Stato, Sez. V, n. 5974/2023, cit.).

8. Va, infine, respinta la domanda di MA alla condanna del Comune di Milano al pagamento di una somma di denaro a titolo di penalità di mora, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., sia perché l’azione amministrativa del Comune è stata in parte rallentata dalla condotta di MA (cfr. §§. 6 e ss.) sia perché l’ente locale ha intrapreso il procedimento di pianificazione, portandolo avanti anche nel corso del presente processo.

9. In conclusione, per le motivazioni suesposte, il ricorso per l’ottemperanza va accolto nei sensi e nei limiti innanzi chiariti, dovendosi assegnare al Comune di Milano il termine di novanta giorni per concludere il procedimento di pianificazione, decorrente dal ricevimento delle osservazioni eventualmente formulate da MA (qualora non siano state già formulate) nei confronti della delibera adottata.

10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 8.000, oltre accessori, sono compensate per la metà, in considerazione delle circostanze di cui si è dato conto ai §§. 6 e seguenti della motivazione della sentenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso per l’ottemperanza n.r.g. 8241/2024, proposto da MA SGR s.p.a., lo accoglie e, per l’effetto, condanna il Comune di Milano a dare esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 10976 del 18 dicembre 2023, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Milano al pagamento, in favore di MA SGR s.p.a., della metà delle spese del giudizio, per complessivi € 4.000, oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO