Pubblicato il 20/03/2025

N. 02298/2025REG.PROV.COLL.

N. 08062/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8062 del 2021, proposto dalle signore -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato Domenico Cirino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pignataro Maggiore, in persona in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianfranco D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, n. 1348 del 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pignataro Maggiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria del giorno 15 gennaio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado le ricorrenti esponevano di essere rispettivamente nuda proprietaria e usufruttuaria di suoli in Pignataro Maggiore, nonché livellarie di altri suoli contigui, porzioni residue di più vasto fondo di mq.46.187 già incluso per intero in un Piano di zona per l’edilizia economica e popolare, recepito dal PRG approvato il 17 novembre 1983, che distingueva l’area in cui sarebbero sorti edifici residenziali da altra in cui sarebbero stati realizzati i “servizi”. L’inserimento nel Piano di zona ed il recepimento nel PRG rendevano edificabili i suoli residui, ragion per cui nel 2005 le ricorrenti avevano stipulato con la società “Appia Antica Costruzioni s.r.l. un contratto preliminare di vendita del suolo.

1.1. Nel 2012 il Comune di Pignataro Maggiore avviava la procedura di approvazione del PUC, successivamente adottato, con classificazione dei mapp.5010 e 227 come Zona ES (Agricola di salvaguardia periurbana), dei mapp. 5069, 5011 e 237 come Zona F1 (Attrezzature comunali pubbliche e di uso pubblico) e del solo mapp.5067 come Zona B (Completamento denso del tessuto edilizio consolidato).

1.2. Le ricorrenti presentavano osservazioni che venivano tuttavia respinte con le delibere n.91 del 17 luglio 2016 e n.24 del 23 febbraio 2017.

2. Con il ricorso di primo grado venivano impugnati tali atti e, con successivi motivi aggiunti, l’approvazione del PUC.

3. Il T.a.r. ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, condannando le ricorrenti al pagamento delle spese di lite.

4. L’appello delle originarie ricorrenti, rimaste soccombenti, si fonda sulle seguenti deduzioni.

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 3, del Regolamento di attuazione del governo del territorio n. 5 del 4 agosto 2011, emanato ai sensi dell’art. 43 bis della legge della Regione Campania n. 16 del 22 dicembre 2004. Decadenza del PUC adottato dalla Giunta Comunale di Pignataro Maggiore con delibera n. 28 dell’1 aprile 2016. Invalidità derivata della delibera del Consiglio comunale n. 5 del 29 gennaio 2019.

L’appellante ripropone la tesi secondo cui il 17 luglio 2016 (90° giorno dalla pubblicazione del PUC nel BURC, avvenuta il 18 aprile 2016) sarebbe decorso il termine imposto “a pena di decadenza” dall’art. 3, comma 3, del Regolamento regionale n. 5/2011, alla Giunta comunale di Pignataro Maggiore per l’esame delle osservazioni formulate dai privati sul testo del Piano adottato l’1 aprile 2016. L’inosservanza di tale termine avrebbe determinato l’estinzione del procedimento di approvazione del PUC privando il Comune di Pignataro Maggiore del potere di adottarne gli ulteriori atti. La delibera con cui il Consiglio comunale ha approvato il Piano sarebbe pertanto affetta da tale invalidità, non potendo avere ulteriore seguito il procedimento estintosi fin dal 17 luglio 2016 e avendo la decadenza del PUC adottato dalla Giunta fatto venir meno l’oggetto dell’approvazione consiliare.

II. Violazione dell’art. 3, comma 5, del citato Regolamento regionale n. 5/2011. Decadenza del PUC adottato dalla Giunta comunale l’1 aprile 2016 .

In ogni caso, sarebbe stato violato anche il termine fissato dal successivo comma 5 dell’art. 3 del Regolamento regionale n. 5/2011. Tale comma stabilisce che il Piano, corredato di tutti i pareri obbligatori, viene trasmesso al Consiglio comunale che, entro 60 giorni, “a pena di decadenza del piano adottato” lo approva, tenendo conto delle eventuali osservazioni, comprese quelle della Provincia o della Regione e dei pareri obbligatori, oppure lo restituisce alla Giunta per la rielaborazione.

Questa disposizione è stata applicata nel senso indicato dalla ricorrente dalla II Sezione del T.a.r. nella sentenza n. 4445 del 29 settembre 2016 e nell’ordinanza n. 3622 del 22 luglio 2016, con riferimento al PRG di Casoria.

Nel caso in esame, dopo l’invio del Piano adottato dalla Giunta alla Provincia di Caserta, all’Ufficio del Genio Civile di Caserta ed altri Enti, siano stati acquisiti i seguenti pareri:

a) quello positivo dell’Ufficio del Genio Civile in data 10 agosto 2018 (protocollo n. 6968 e n. 6969);

b) quello positivo, condizionato però al recepimento di talune prescrizioni, della Provincia di Caserta in data 6 dicembre 2017 (protocollo n. 11844)

Riferisce la stessa delibera che il Piano è stato adeguato dai progettisti alle prescrizioni della Provincia in data 9 maggio 2018 (protocollo n. 3806).

L’approvazione da parte del Consiglio comunale con la delibera n. 5 del 29 gennaio 2019 è intervenuta ben oltre il termine di 60 giorni, sia che lo si faccia decorrere dalla data di acquisizione dell’ultimo dei pareri obbligatori (10 agosto 2018), sia dalla data di acquisizione del parere della Provincia, (6 dicembre 2017), sia, infine, dall’acquisizione degli elaborati modificati secondo le prescrizioni della Provincia (9 maggio 2018).

L’approvazione consiliare sarebbe pertanto viziata e meritevole di annullamento.

III. Violazione dell’art. 3, comma 5 del Regolamento regionale n. 5/2011 sotto diverso profilo. Violazione dell’art. 9 della Legge urbanistica n. 1150 del 17 agosto 1942 e dell’art. 10 della L. n. 241. del 1990. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

Il Regolamento regionale n. 5/2011, pur attribuendo alla Giunta il potere di adottare il PUC, ha lasciato al Consiglio comunale quello finale di approvazione nel rispetto di quanto stabilito dalla lettera a) del comma 2 dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000.

Il comma 5 dell’art. 3 del Regolamento stabilisce che l’ultima e definitiva parola sul contenuto del PUC spetta al Consiglio che può richiedere modifiche alla Giunta ed è anche il titolare del potere – dovere di esaminare le osservazioni presentate dai privati ai sensi del comma 3 dell’art. 2 e dell’art. 7.

La valutazione della Giunta disciplinata nel comma 3 dell’art. 2 assolve a una funzione istruttoria per l’esame del Consiglio comunale.

Il Consiglio comunale, in sede di approvazione del PUC, non può sottrarsi al dovere di esaminare le osservazioni dei privati.

Nel caso in esame, la valutazione delle singole osservazioni sarebbe stata del tutto trascurata dal Consiglio comunale nell’approvazione del PUC adottato dalla Giunta. La parte dispositiva della delibera non contiene infatti alcun richiamo alle osservazioni né dal dibattito risulta che esse siano state prese in considerazione.

L’omessa valutazione delle osservazioni, tra cui quelle formulate dalle ricorrenti e registrate col n. 26, comporterebbe l’invalidità della delibera di approvazione del PUC.

IV. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 sulla motivazione delle scelte concernenti la destinazione dei suoli delle ricorrenti. Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà .

Dopo aver ricordato le vicende relative alla non integrale attuazione del Piano di zona, le appellanti evidenziano come, su tale situazione, si sia innestato il PUC. che ha modificato in “pejus” in special modo la destinazione delle particelle 5010, di mq. 5.719, e 227, di mq. 5.628., le quale – da edificabili per il PRG del 1983 - sono ora divenute “Zona ES – Agricola di salvaguardia periurbana”.

Esse corrispondono ai due lotti residenziali residui, dei 7 individuati dal Piano di zona.

Dall’estratto di mappa catastale si ricava poi che tali lotti si trovano l’uno di fronte all’altro, sui lati opposti della strada costruita dal Comune, che taglia in due il fondo di cui un tempo erano titolari le ricorrenti, sono contigue agli edifici sorti negli altri 5 lotti e sono inserite in un contesto interamente urbanizzato nel quale i servizi primari sono stati programmati e realizzati in rapporto a un’area residenziale composta da 7 lotti.

L’attuale classificazione come “Zona ES – Agricola di salvaguardia”, con espresso divieto all’insediamento di impianti zootecnici segue a quella inizialmente indicata nel preliminare del Piano stesso (Tavola QSP03) che le destinava invece specificamente “alla produzione agricola e zootecnica.”

Il revirement (da “Zona Agricola Ordinaria “ a “Zona Agricola di salvaguardia periurbana”) conseguirebbe alla constatazione della originaria inconciliabilità delle caratteristiche delle due particelle (ridotte dimensioni; inserimento in un contesto residenziale) con l’esercizio non solo dell’allevamento ma anche della coltivazione, come segnalato nella nota trasmessa dalle ricorrenti al Comune quale contributo nella fase di partecipazione all’elaborazione del progetto preliminare.

La destinazione impressa è stata giustificata con l’esigenza di preservare dall’edificazione le aree libere residue inserite in un ambito ormai congestionato da un’espansione edilizia caotica e incontrollata che è necessario arrestare per migliorare le condizioni di vivibilità dei residenti.

Si tratterebbe di una misura necessaria per tentare di attenuare la situazione di forte squilibrio tra gli spazi edificati e le aree libere con i primi in posizione nettamente preponderante.

Le condizioni dell’area in cui si trovano le due particelle sarebbe però diversa da quella descritta dal Comune. L’edificazione era infatti avvenuta in attuazione di un Piano di zona per l’edilizia economica e popolare e in perfetta aderenza alle previsioni di questo.

Secondo le ricorrenti la peculiare destinazione agricola, impressa alle particelle 5010 e 227, sarebbe palesemente ingiustificata perché la conferma della destinazione a “verde pubblico” delle particelle 5069 e 237 per l’intera superficie e l’estensione di tale classificazione alla particella 5011 escluderebbe in radice la necessità di ridurre a cinque gli originari lotti residenziali del Piano di zona.

La reiezione delle osservazioni delle ricorrenti è stata respinta dalla Giunta sul rilievo che “ l’Amministrazione ha inteso ridurre le residue aree periferiche rimaste inedificate e restituirle alla medesima originaria destinazione agricola come è il fondo confinante; dette aree sono ricadenti nel vecchio Piano di zona “167” decaduto da oltre 20 anni e il ripristino dell’originaria destinazione agricola trova ragione soprattutto dall’assenza delle richieste edificatorie in quanto la zona non ha trovato rispondenza nell’interesse pubblico sotto diversi profili per circa 40 anni (per tipologia costruttiva a torre e carenza di servizi) ”.

Tuttavia, nel caso delle particelle 5010 e 227, la destinazione agricola non sarebbe collegata ad alcuna esigenza di cd. “salvaguardia” malgrado la classificazione come “Zona ES – Agricola di salvaguardia” bensì sulla naturale vocazione produttiva dei terreni.

Quest’ultima, però, sarebbe a sua volta in contraddizione con l’estensione limitata dei lotti e con la collocazione degli stessi in un contesto urbanizzato.

Non sarebbe poi vero che nel corso del tempo non siano state avanzate istanze di rilascio di permessi per l’edificazione nelle due particelle.

In tal senso le appellanti richiamano l’istanza della “Appia Antica s.r.l.”, promissaria acquirente della particella 5010 in virtù del preliminare stipulato con le ricorrenti, respinta dal Comune con provvedimento annullato dallo stesso T.a.r. per la Campania.

La negazione dell’edificabilità per i suoli già inseriti in un contesto pressoché interamente edificato e urbanizzato, oltre che del tutto ingiustificata, confliggerebbe in modo stridente con uno dei criteri alla base del PUC, cioè la individuazione di nuove aree residenziali (n. 3 a pag. 10 della relazione illustrativa) prevalentemente consolidando “il tessuto già insediato e urbanizzato e quello ad esso marginale” (pag. 11 della relazione citata).

V. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 sulla motivazione della scelta relativa alle particelle 5010 e 227. Lesione dell’aspettativa derivante dalla sentenza n. 7439/2007 del T.a.r per la Campania. Eccesso di potere per difetto di motivazione .

Le scelte urbanistiche di regola non necessitano di motivazione salvo però che ricorra una delle evenienze che determinano un onere motivazionale più incisivo. Una di tali evenienze è comunemente ravvisata nelle aspettative nascenti da giudicato di annullamento di dinieghi del titolo edilizio o di silenzio rifiuto su domanda di rilascio del permesso di costruire. Nel caso in esame, l’Amministrazione non ha tenuto conto del giudicato formatosi sulla pronuncia n. 7439/2007 del T.a.r. per la Campania, che ha annullato il diniego opposto dal Comune di Pignataro Maggiore alla domanda della “Appia Antica s.r.l.”, promissaria acquirente della particella 5010 in virtù del preliminare stipulato con le ricorrenti il 23 febbraio 2005, volta al rilascio del permesso di costruire sulla stessa particella. L’esistenza di tale giudicato era stata segnalata al Comune nelle osservazioni al PUC del 16 giugno 2016 (pag. 11) senza che le sia stata attribuita la rilevanza che meritava.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di Pignataro Maggiore.

6. All’udienza straordinaria del 15 gennaio 2025, l’appello è stato trattenuto per la decisione.

7. Si può prescindere dalle eccezioni preliminari sollevate dal Comune, in quanto l’appello è infondato e deve essere respinto. Al riguardo, si osserva quanto segue.

8. I primi tre mezzi riguardano vizi di carattere procedimentale che affliggerebbero il procedimento di formazione del PUC.

8.1. Per una migliore comprensione di tali rilievi, si riporta il testo dell’art. 3 del Regolamento regionale n. 5 del 2011, secondo cui:

“1 . Il piano, redatto sulla base del preliminare di cui al comma 4 dell'articolo 2, è adottato dalla Giunta dell'amministrazione procedente, salvo diversa previsione dello statuto. L'amministrazione procedente accerta, prima dell'adozione del piano, la conformità alle leggi e regolamenti e agli eventuali strumenti urbanistici e territoriali sovra ordinati e di settore. Dall'adozione scattano le norme di salvaguardia previste all'articolo 10 della legge regionale n. 16/2004.

2. Il piano è pubblicato contestualmente nel bollettino ufficiale della regione Campania (BURC) e sul sito web dell'amministrazione procedente ed è depositato presso l'ufficio competente e la segreteria dell'amministrazione procedente ed è pubblicato all'albo dell'ente .

3. La Giunta dell'amministrazione procedente entro novanta giorni dalla pubblicazione del piano, per i comuni al di sotto dei quindicimila abitanti, entro centoventi giorni per quelli al di sopra di detta soglia, a pena di decadenza, valuta e recepisce le osservazioni al piano di cui all'articolo 7 del presente regolamento.

4. Il piano integrato con le osservazioni ed il rapporto ambientale è trasmesso alle amministrazioni competenti per l'acquisizione dei pareri, nulla osta, autorizzazioni ed ogni altro atto endoprocedimentale obbligatorio. Per il piano urbanistico comunale (PUC) e le relative varianti e per i piani di settore a livello comunale e relative varianti, l'amministrazione provinciale, al fine di coordinare l'attività pianificatoria nel proprio territorio di competenza, dichiara, entro sessanta giorni dalla trasmissione del piano completo di tutti gli elaborati, la coerenza alle strategie a scala sovra comunale individuate dall'amministrazione provinciale anche in riferimento al proprio piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) vigente. Per il PTCP e relative varianti e per i piani di settore a livello provinciale e relative varianti, la Regione, entro sessanta giorni dalla trasmissione del piano completo di tutti gli elaborati, dichiara la coerenza alle strategie a scala sovra provinciale individuate dall'amministrazione regionale e alla propria programmazione socio economica, anche in riferimento al piano territoriale regionale (PTR) .

5. Il piano adottato, acquisiti i pareri obbligatori ed il parere di cui al comma 7 dell'articolo 2, è trasmesso al competente organo consiliare che lo approva, tenendo conto di eventuali osservazioni accoglibili, comprese quelle dell'amministrazione provinciale o regionale e dei pareri e degli atti di cui al comma 4, o lo restituisce alla Giunta per la rielaborazione, nel termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento degli atti al Consiglio comunale a pena di decadenza del piano adottato.

6. Il piano approvato è pubblicato contestualmente nel BURC e sul sito web dell'amministrazione procedente.

7. Il piano è efficace dal giorno successivo alla sua pubblicazione nel BURC ”.

8.1.1. Relativamente alla censura basata sul comma 3 della richiamata disposizione e sul preteso effetto caducatorio dell’intero Piano derivante dal tardivo esame delle osservazioni da parte della Giunta, risultano del tutto ragionevoli le conclusioni alle quali è pervenuto il primo giudice, sulla scorta dell’esegesi operata in precedenti pronunce dallo stesso T.a.r. (ad esempio, nella sentenza n. 730 del 2020).

8.1.2. In primo luogo, la decadenza del Piano adottato è prevista in maniera inequivoca solo dal successivo comma 5, ovvero nell’ipotesi in cui il Consiglio comunale ometta di approvare il Piano – o di reinviarlo alla Giunta per la rielaborazione – nel termine prescritto.

Un simile effetto non è invece espressamente stabilito rispetto al precedente segmento procedimentale, sicché deve ritenersi che la scadenza del termine di novanta giorni dalla pubblicazione del Piano, ponga una preclusione solo al potere della Giunta di valutare le osservazioni.

Questo termine riveste una funzione acceleratoria endoprocedimentale, tenuto conto che lo step successivo è rappresentato, ai sensi del comma 7, dalla trasmissione del Piano adottato all’organo consiliare che “ lo approva, tenendo conto di eventuali osservazioni accoglibili ”.

Le osservazioni saranno cioè in tale ipotesi esaminate direttamente dal Consiglio.

8.1.3. Le censure fondate sulla violazione dell’art. 3, comma 5, è infondata in punto di fatto.

Al riguardo si osserva che l’acquisizione della V.A.S. è una fase procedimentale obbligatoria, disciplinata dall’art. 2, comma 7, del Regolamento, specificamente richiamato dal comma 5 dell’art. 3.

Pertanto, è solo dopo l’acquisizione di tale valutazione che gli elaborati di Piano possono dirsi completi ed essere conseguentemente trasmessi al Consiglio.

Nella fattispecie in esame, il termine è stato pienamente rispettato.

Come rilevato dal primo giudice – e non contestato dalle ricorrenti – “ risulta in atti che il parere V.A.S. veniva emesso il 23/1/2019 e, una volta acquisito, il Responsabile del Servizio Tecnico lo trasmetteva al Consiglio Comunale che procedeva senza indugio all’approvazione giusta l’impugnata Deliberazione n. 5 del 29/1/2019 .”.

8.1.4. Quanto alla censura incentrata sul comma 7, non vi è alcuna prova del fatto che il Consiglio comunale non abbia proceduto all’esame delle osservazioni, avvalendosi del lavoro già svolto dalla Giunta.

In ogni caso, dalla delibera n. 5 del 29 gennaio 2019, si ricava pianamente che l’approvazione del Consiglio comunale si è basata sugli elaborati di Piano, come integrati in esito all’istruttoria sulle osservazioni pervenute.

Non è poi inverosimile quanto fatto osservare dalla difesa comunale in ordine alla circostanza che l’analiticità della valutazione delle osservazioni da parte della Giunta abbia reso sufficiente il richiamo, da parte del Consiglio, alle valutazioni della Giunta, che sono state fatte quindi proprie nel loro insieme.

9. Il successivo gruppo di censure critica il merito delle scelte pianificatorie del Comune.

9.1. Anche in questo caso, non sono stati contestati i rilievi del T.a.r. secondo cui “ le scelte dell’Amministrazione appaiono coerenti con la circostanza che, quando nel 1979 era stato predisposto un Piano di Zona per l’Edilizia Economica e Popolare, si era avuto riguardo alla popolazione residente ed alle ipotesi di crescita prevedibile della stessa che, però, non ha avuto conferma nel corso degli anni; inoltre la mancata utilizzazione per decenni della capacità edificatoria dei fondi in questione costituisce conferma della inattualità delle precedenti previsioni e della bontà delle scelte pianificatorie come conformi ai principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. e finalizzate al perseguimento dell’obiettivo del Comune di un minor consumo di suolo ai sensi della L.R. n.16/2004 ”.

9.2. Relativamente alla pretesa sussistenza di un affidamento qualificato, derivante dalla sentenza n. 7439 del 2007 - con cui il T.a.r per la Campania annullò il diniego della concessione edilizia richiesta dalla società Appia Antica s.r.l. (in qualità di promissaria acquirente dei fondi di cui trattasi) - l’Amministrazione ha fatto notare che da quella data né tale società né le appellanti hanno mai manifestato alcun concreto interesse ad avviare attività edificatoria sul fondo, pur avendone, in base alla sentenza citata, l’immediata possibilità.

Risulta quindi del tutto ragionevole che dieci anni dopo, in sede di avvio del procedimento di formazione del nuovo strumento urbanistico, l’Amministrazione abbia escluso la sussistenza di aspettative edificatorie da salvaguardare.

10. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

In considerazione della novità delle questioni relative alla disciplina regionale in esame, sussistono i presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO