Pubblicato il 05/12/2025

N. 09616/2025REG.PROV.COLL.

N. 01209/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1209 del 2025, proposto dal dottor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Latorraca e Michela Luraghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno e la Questura di Como, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 3589/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Como;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025, il Cons. NZ NI, nessuno presente per le parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellante ha impugnato in primo grado il provvedimento con cui il Questore di Como ha negato il rilascio del passaporto e disposto l’invalidazione all'espatrio della carta di identità.

2. Il giudice adito, con la sentenza qui impugnata, ha respinto il gravame perché manifestamente infondato alla luce della normativa vigente e tenuto conto che:

“ risulta dalla documentazione versata in atti che al ricorrente è stata inflitta una condanna per corruzione continuata in concorso, falsità materiale e associazione per delinquere e al momento della formulazione della istanza di rilascio del passaporto (e di adozione del gravato diniego) non aveva ancora espiato la pena detentiva irrogatagli.

(…) Quanto all’istanza formulata dal ricorrente ai sensi dell’art. 47 O.P., con cui ha invocato affidamento ai servizi sociali, essa non è idonea a superare il divieto, dal momento che la misura alternativa – tra l’altro non risulta nemmeno concessa - non implica la “cancellazione” della pena della reclusione, ma presuppone giustappunto l’esistenza della pena (che viene solo sospesa) (…)

(…) Pertanto non possono essere condivise le argomentazioni difensive con le quali il ricorrente censura “l’automatismo” che discenderebbe dall'esecuzione della condanna e con le quali vorrebbe veder riconosciuto all’Amministrazione un potere discrezionale.

(…) Manifestamente infondata è inoltre la doglianza con la quale il ricorrente lamenta la violazione della normativa sovranazionale in materia. In particolare, la Direttiva 2004/38 CE evocata dal ricorrente prevede all’art. 27 al paragrafo 1 che “gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell'Unione o di un suo familiare per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza” e, al paragrafo 2, che i provvedimenti adottati per tali motivi “rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati”, aggiungendo che “la sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti”.

(…) Tali disposizioni sono interpretate dalla giurisprudenza nel senso che gli Stati possono limitare la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, sia con disposizioni di carattere generale ed astratto (tra cui, appunto, quelle applicate dall’Amministrazione in modo vincolato) sia con provvedimenti amministrativi ad hoc e ad personam adottabili nell’esercizio di un potere discrezionale. È a questi ultimi provvedimenti che sono riferite le prescrizioni limitative della discrezionalità – “la sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l'adozione di tali provvedimenti” - per cui il divieto di automatismo non riguarda il diniego di rilascio o di ritiro del passaporto, che è imposto dalla legge quale conseguenza dell’esecuzione di una condanna penale passata in giudicato (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 14 luglio 2015, n. 3532).

(…) Priva di pregio è infine l’ulteriore doglianza con la quale il ricorrente lamenta il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, attesa la natura vincolata del diniego di cui si è detto ”.

3.1. Con l’atto di appello il ricorrente formula i seguenti motivi di doglianza:

- “ Erroneità della sentenza, Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione in ordine all’ingiusta compressione della libertà di espatrio. Violazione degli artt. 4 e 27 della direttiva 2004/38/CE. Violazione dell’art. 16 Cost. e dell’art. 3, prot. 4, C.E.D.U. Violazione dell’art. 27 Cost. Contrasto con le pronunce della Corte EDU ”: invocando la legislazione europea e la giurisprudenza CEDU, ritenendo che “ La libertà di circolazione è dunque soggetta a restrizioni solo se giustificata e proporzionata nel rispetto dell’equo bilanciamento degli interessi pubblici con quelli privati dell’interessato: il divieto d’espatrio imposto in modo rigido ed automatico, senza valutare in concreto situazioni e circostanze individuali, costituisce un’illecita interferenza, non necessaria in un ordinamento democratico”;

- “ Carenza di motivazione in riferimento alla violazione del principio di ragionevolezza, di proporzionalità ed adeguatezza ”: per la quale richiama gli artt. 47 e ss. della l. n. 354/1975, lamentando che non sussisteva alcun elemento ostativo alla concessione da parte del giudice di sorveglianza dell’affidamento in prova ai servizi sociali e che l’Amministrazione, al di fuori da ogni automatismo, avrebbe dovuto esaminare la sua posizione, la sua condotta, l’attività lavorativa attuale e le prospettive di reinserimento sociale, valutando se, a quel momento, vi erano concreti elementi che deponevano per l’esistenza di impedimenti all’esecuzione della pena;

- “ Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omessa pronuncia ”: per non aver trattato il TAR i motivi del primo ricorso (puntualmente riprodotti).

3.2. Con successiva memoria soggiunge che si tratterebbe “nella fattispecie, di un meccanismo inutilmente afflittivo, posto che in nessun caso è consentito limitare indefinitamente la libertà di circolazione fondata, peraltro, sul cattivo funzionamento dell’apparato preposto all’esecuzione della pena e non sulla volontà dell’appellante. Non solo. L’Amministrazione avrebbe dovuto, coerentemente con la ratio della normativa, esaminare la posizione e la condotta dell’interessato, le prospettive di reinserimento sociale, in assenza di elementi che possano implicare un diniego della misura alternativa richiesta ed in assenza di rischio rispetto all’esecuzione della pena. Senza voler nulla togliere alla pretesa punitiva dello Stato, occorre, in applicazione del principio di proporzionalità, considerare che essa non risulta messa in pericolo ove venga rilasciato il passaporto: in buona sostanza, non si può pretendere di limitare sine die una libertà, in attesa di un’espiazione che tarda ad arrivare in conseguenza ad un’inefficienza del sistema. La sentenza gravata però omette di considerare anche tale profilo, rendendosi necessario l’intervento del Consiglio di Stato ”.

4. L’Amministrazione si è costituita depositando gli atti del primo grado.

5. All’udienza pubblica del 16 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va, quindi, respinto.

2.1. Va infatti osservato, con riferimento all’ipotesi di diniego del rilascio del passaporto, contemplata all’articolo 3, lettera d ), della legge 21 novembre 1967, n. 1185, che la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 14 marzo 2018, n. 1622; id., 6 giugno 2012, n. 3348) ha avuto modo di precisare, in linea con quanto affermato nella sentenza oggetto di scrutinio:

a ) la natura vincolata del provvedimento in rilievo;

b ) che si tratta, invero, di una norma di carattere essenzialmente amministrativo (e non penale), correlata alla giustizia penale, ma solo nel senso che il suo scopo è quello di assicurare l’effettività della sanzione penale e di evitare che il condannato si sottragga agli obblighi derivanti dalla sentenza.

2.2. Del pari in linea con la giurisprudenza è l’affermazione del primo giudice circa l’insussistenza di ogni contrasto della predetta previsione normativa con il diritto europeo, e in particolare con la direttiva 2004/38/UE, il cui articolo 27 è interpretato, premesso che gli Stati membri dell’Unione possono limitare la libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione stessa per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, sia con disposizioni di carattere generale ed astratto (tra cui, appunto, quelle applicate dall’Amministrazione in modo vincolato) sia con provvedimenti amministrativi ad hoc e ad personam adottabili nell’esercizio di un potere discrezionale, nel senso che è a questi ultimi provvedimenti che sono riferite le prescrizioni limitative della discrezionalità - “ la sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti ” - per cui il divieto di automatismo non riguarda il ritiro del passaporto, che è imposto dalla legge quale conseguenza dell’esecuzione di una condanna penale passata in giudicato (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 14 luglio 2015, n. 3532, laddove si afferma: “ Né l’art. 27, né altre disposizioni della direttiva, menzionano le restrizioni alla libertà personale inerenti o preordinate all’esecuzione di una condanna penale passata in giudicato. Ma il fatto che non siano menzionate non può essere interpretato come espressione della volontà di renderle recessive rispetto al principio della libertà di circolazione nella UE. Vale in proposito il criterio logico dell’“argumentum a fortiori”. Se il principio della libertà di circolazione può essere sacrificato a giudizio discrezionale di un’autorità amministrativa allo scopo di tutelare preventivamente la pubblica sicurezza, a maggior ragione la deroga si deve ritenere consentita se si presenta come una implicazione naturale – ovvero imposta ope legis – dell’esecuzione di una condanna penale, passata in giudicato, a una pena limitativa della libertà personale. Mentre l’art. 27 conferma che il principio della libertà di circolazione non ha un valore assoluto, ed è invece suscettibile di deroghe per giustificate ragioni, le considerazioni ora svolte dimostrano che l’elencazione delle ipotesi di deroga non è esaustiva né tassativa, ma solo esemplificativa ”).

2.3. Del pari insussistente è il lamentato contrasto della norma interna, e in particolare dell’automatismo che essa pone tra l’esistenza di una pena non ancora espiata e il divieto di espatrio, con l’articolo 2 del Protocollo n. 4 della C.E.D.U.: in particolare, le sentenze richiamate dall’appellante si riferiscono a fattispecie nelle quali non era la legge (rispettivamente russa e bulgara) a prevedere in via generale e astratta il divieto di espatrio, la cui irrogazione anche in caso di condanna a pena non ancora scontata era rimessa a una valutazione dell’Amministrazione; ciò premesso, la Corte ha ritenuto che tale valutazione dovesse essere compiuta non in astratto, adducendo quale ragione ostativa la semplice esistenza di una condanna non espiata, ma con motivazione che desse conto della ragionevolezza e proporzionalità della misura nel caso concreto.

In altri casi (sez. II, decisione 26 aprile 2011, n. 41199, M. c. Svizzera), la Corte ha escluso che costituisca violazione dei diritti umani fondamentali il diniego del passaporto finalizzato a garantire l’effettività delle condanne penali: la Corte ha affermato, fra l’altro, che il diniego del passaporto costituisce misura meno afflittiva rispetto alle conseguenze derivanti da un mandato di cattura internazionale (misura cui altrimenti dovrebbe ricorrere lo Stato per mettere in esecuzione la pena) e che pertanto quel diniego e la conseguente interferenza nella vita privata sono proporzionate rispetto al fine legittimamente perseguito.

Tali argomentazioni possono essere a fortiori richiamate con riferimento alla legge italiana, laddove la valutazione è stata compiuta a monte dal legislatore – con disposizione, come visto, non contrastante né con la Costituzione né con il diritto dell’Unione Europea – il quale ha anche modulato la possibilità per il condannato di essere autorizzato a ottenere il documento valido per l’espatrio, previo parere dell’autorità preposta a seguire l’esecuzione della pena (con riferimento a ipotesi fra le quali comunque non rientra ratione poenae la condanna riportata dall’odierno appellante).

2.4. Anche la Corte di Cassazione (Cass. civ., sez. I, 9 giugno 2011 n. 12640) ha avuto modo di affermare che la limitazione all’espatrio prevista dal citato articolo 3, lettera d ), non è in contrasto con la direttiva 2004/38/CE in quanto quest’ultima lascia impregiudicata la potestà degli Stati di imporre, in presenza di adeguate ragioni, restrizioni alla libertà di circolazione dei propri cittadini, con conseguente limitazione all’espatrio (sulla ratio penalistica della preclusione all’espatrio, cfr. anche Cass. pen., sez. I, 14 gennaio 2015, n. 1610).

3. Infine, nonostante l’appellante abbia riproposto, ai sensi dell’articolo 101 c.p.a., tutti i motivi di censura articolati in primo grado, non si ravvisa alcuna violazione dell’articolo 112 c.p.c., avendo il T.A.R. analiticamente e puntualmente esaminato (e respinto) tutte le doglianze formulate dal ricorrente e le argomentazioni, in fatto e diritto, sulla cui base le stesse erano articolate.

4. Alla luce di quanto detto il Collegio ritiene di dover respingere l’appello.

5. La presente decisione è stata assunta tenendo altresì conto dell’ormai consolidato “ principio della ragione più liquida ”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cassazione, Sezioni Unite, 12 dicembre 2014, n. 26242), tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209, 13 settembre 2022, n. 7949, e 18 luglio 2016, n. 3176).

6. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AE CO, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

NZ NI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ NI	AE CO

IL SEGRETARIO