Pubblicato il 30/01/2025

N. 00735/2025REG.PROV.COLL.

N. 01989/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1989 del 2024, proposto dall’Università degli Studi della Campania Luigi Vanvitelli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il prof. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Merani, Claudio Cesare Alfredo Marco Ceriani e Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via di Monte Fiore, n. 22 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. -OMISSIS-, pubblicata in data -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del prof. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2024 il Cons. Brunella Bruno;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Università degli Studi della Campania Luigi Vanvitelli impugna la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il TAR per la Campania ha accolto il ricorso proposto dal prof. -OMISSIS- – professore ordinario in regime a tempo pieno presso il Dipartimento di -OMISSIS- – avverso il decreto rettorale di irrogazione della sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per sei mesi, nonché avverso gli atti del relativo procedimento, inclusi i verbali del collegio di disciplina.

2. La vicenda contenziosa trae genesi dagli accertamenti espletati dalla Guardia di Finanza in relazione allo svolgimento da parte del suddetto docente di incarichi extraistituzionali in assenza della previa autorizzazione o comunicazione, con precipuo riferimento al periodo di imposta 2012 – 2016, dai quali sono scaturiti sia il provvedimento avente ad oggetto il recupero delle somme percepite, impugnato dall’interessato con distinto ricorso, accolto con la sentenza n. -OMISSIS- del medesimo TAR, sia il provvedimento di irrogazione della sanzione disciplinare, oggetto del presente giudizio.

3. Con la sentenza appellata, il primo giudice, sulla base delle statuizioni recate nella pronuncia n. -OMISSIS-, segnatamente riferite alla riscontrata sussistenza dei vizi di carenza di motivazione e di lacunosità dell’istruttoria espletata, avuto riguardo alla configurazione giuridica delle diverse attività svolte e alla conseguente individuazione del regime giuridico sanzionatorio, ha annullato gli atti impugnati, rimarcando che, a seguito dell’esito del giudizio definito con la predetta sentenza, “ è venuto meno anche il presupposto di fatto che legittima l’irrogazione delle sanzioni disciplinari ”.

4. L’Ateneo appellante critica la sentenza impugnata, censurando, in primis , il vizio di nullità, stante la sostenuta assenza di motivazione, tenuto conto, in specie, dell’acritico recepimento delle valutazioni espresse nella precedente sentenza del medesimo Tribunale, che ha costituito oggetto di autonomo ricorso in appello (iscritto al numero RG -OMISSIS-), riferita ad un provvedimento (quello diretto al recupero dei compensi percepiti dal docente) radicalmente diverso da quello con il quale è stata irrogata la sanzione disciplinare. Le deduzioni successive si appuntano, in sintesi, sull’erroneità del percorso logico – giuridico seguito dal primo giudice, il quale non avrebbe debitamente considerato l’autonomia che caratterizza il procedimento sanzionatorio, dovendosi escludere qualsivoglia rapporto di presupposizione tra il primo provvedimento, di recupero degli importi percepiti dal docente per gli incarichi extraistituzionali svolti e quello successivo di irrogazione della sanzione disciplinare. In tale quadro, la difesa erariale ha anche sottolineato il differente sviluppo diacronico dei due procedimenti e il contraddittorio con l’interessato che, in conformità alla disciplina normativa di riferimento, ha caratterizzato il procedimento dal quale è scaturita l’irrogazione della sanzione avversata dal ricorrente originario, nel quadro di una istruttoria che, in tesi, sarebbe stata condotta con accuratezza, dovendosi ritenere pienamente legittima la motivazione per relationem anche attraverso il mero richiamo degli atti presupposti e assumendo, altresì, rilievo, ai fini dell’integrazione dell’illecito disciplinare, incarichi che, sebbene non sottoposti al regime dell’autorizzazione, sono stati espletati dal docente in violazione delle prescrizioni contenute nella circolare di Ateneo del 3 agosto 2011 e nel DR n. 171 del 24 febbraio 2012, che stabiliscono l’obbligo di una celere comunicazione all’Università dello svolgimento delle attività extraistituzionali.

5. L’appellato si è costituito in giudizio, concludendo, con articolate deduzioni, per l’infondatezza dell’appello.

6. Con atti depositati, rispettivamente, in data 8 ottobre 2024 e in data 11 novembre 2024, l’Ateneo appellante e l’appellato hanno chiesto il passaggio in decisione della causa senza discussione in udienza.

7. All’udienza pubblica del 26 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato, per le ragioni di seguito esposte, dovendo la sentenza impugnata essere confermata, sia pure con alcune integrazioni e correzioni della relativa motivazione.

9. Deve escludersi, in primo luogo, la sussistenza del vizio di nullità della sentenza dedotto dalla difesa erariale.

9.1. Come chiarito dall’univoca giurisprudenza, infatti, solo il difetto assoluto di motivazione (che ricorre quando manca del tutto la motivazione o in caso di motivazione meramente apparente) integra un caso di nullità della sentenza, per il combinato disposto degli artt. 88, comma 2, lett. d) e 105, comma 1, c.p.a., in quanto la motivazione rappresenta un requisito formale (oltre che sostanziale) indispensabile affinché la sentenza raggiunga il suo scopo (cfr., ex multis , Cons. Stato, VI, 7 gennaio 2020, n. 95; id., II, 31 maggio 2019, n. 3646).

9.2. L’Adunanza Plenaria di questo Consiglio ha anche precisato che « la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del “minimo costituzionale” che si ricava dall’art. 111, comma 5, Cost. («Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati»). Pertanto, dà luogo a nullità della sentenza solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sé. Esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione”, tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile » (A.P. n. 11 del 2018; cfr. anche A.P. n. 16 del 2024, con la quale è stata confermata la soluzione seguita nelle pronunce del 2018, sia pure con alcune precisazioni, non rilevanti nel caso in esame, riferite alle ipotesi di decisioni in rito di inammissibilità del ricorso originario dichiarata con la sentenza di primo grado).

9.3. Nella fattispecie, la sentenza appellata è incentrata su di un chiaro sviluppo argomentativo e motivazionale che fa perno sull’assenza di un’adeguata esplicitazione delle ragioni poste dall’Ateneo a fondamento degli atti impugnati con il ricorso originario, oltre che sulla carenza di un’istruttoria esaustiva, posto che i diversi incarichi extraistituzionali svolti dall’appellato avrebbero dovuto costituire oggetto di una più approfondita disamina, correlandosi alla differente natura degli stessi un regime giuridico non unitario, stante la diversa connotazione degli incarichi sottoposti al regime dell’autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza del dipendente rispetto a quelli soggetti solo a comunicazione e riconducibili alle previsioni dell’art. 6, comma 10 della l. n. 240 del 2010. La circostanza che la sentenza appellata rechi riferimento alle statuizioni contenute nella sentenza del medesimo Tribunale n. -OMISSIS-, di accoglimento dell’autonomo ricorso proposto avverso il provvedimento di recupero delle somme percepite dal docente per l’espletamento degli incarichi in questione, lungi dall’integrare il vizio di nullità contestato dall’Ateneo appellante, esplicita la condivisione espressa dal primo giudice quanto alla sussistenza dei medesimi vizi di lacunosità dell’istruttoria e di carenza di motivazione già accertati in sede giurisdizionale con la precedente sentenza. La motivazione della sentenza per relationem è, infatti, ammissibile ove, come nella fattispecie, il rinvio ad altra pronuncia venga effettuato con modalità tali da rendere agevole il controllo delle argomentazioni poste a fondamento della decisione.

9.4. A quanto esposto va anche soggiunto, esclusivamente per completezza, che il giudizio di appello proposto dall’Ateneo avverso la sopra indicata sentenza del TAR per la Campania n. -OMISSIS-, è stato definito con la pronuncia di questa Sezione n. -OMISSIS-, con la quale è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuta carenza di interesse, alla luce degli esiti del procedimento contabile avviato dalla Corte dei Conti per la Campania, avente ad oggetto varie contestazioni ricomprendenti anche la parte delle attività che avevano dato luogo al provvedimento prot. -OMISSIS-, datato -OMISSIS-.

10. Il Collegio rileva, inoltre, che, sebbene – come correttamente rilevato dall’Ateneo appellante – la sopra indicata sentenza n. -OMISSIS- abbia disposto l’annullamento esclusivamente del provvedimento di recupero delle somme percepite dal docente per gli incarichi svolti e non anche di altri atti presupposti, tanto da aver espressamente fatto salvo il potere di rideterminazione da parte dell’Ateneo, ciò non consente di superare le conclusioni alle quali è addivenuto il primo giudice con la sentenza oggetto del presente giudizio, sia pure – come sopra rilevato – con alcune necessarie integrazioni e correzioni della motivazione.

10.1. Se, infatti, non può essere revocata in discussione l’autonomia del procedimento disciplinare rispetto a quello diretto al recupero dei compensi percepiti dal docente, in quanto connotato da differente funzione e da una specifica disciplina, deve però anche rilevarsi che il procedimento disciplinare costituisce la sede nella quale, attraverso l’espletamento della relativa istruttoria – preliminare da parte del rettore e poi definitiva da parte del collegio di disciplina –, deve essere accertata l’effettiva sussistenza delle condotte o dei fatti materiali addebitati all’incolpato, nonché la loro consistenza e gravità. Diversamente opinando risulterebbero privi di significato sia la previsione dei poteri istruttori da parte degli organi disciplinari, sia i termini previsti per l’avvio e la conclusione del procedimento.

10.2. Dalla documentazione versata in atti emergono, invero, evidenze che convergono nel senso della fondatezza delle censure, dedotte con il ricorso originario, incentrate sul difetto di motivazione e sulla carenza di istruttoria, avendo, dunque, il primo giudice correttamente accertato la sussistenza di detti vizi.

10.3. Non sono qui in discussione i principi, pacifici in materia, in base ai quali la continuità e la stabilità nell’offerta delle prestazioni devono essere valutate ai fini della connotazione professionale delle attività svolte e che questa valutazione deve essere complessiva, sicché gli incarichi non devono essere riguardati singolarmente bensì unitariamente nell’arco temporale che viene in considerazione. La carenza che emerge dalla documentazione in atti è che gli incarichi in contestazione non hanno costituito oggetto di una valutazione sufficientemente accurata nel procedimento disciplinare, vieppiù necessaria alla luce del contenuto e della natura delle attività extraistituzionali svolte dall’appellato, constando attività contestate che non sono sottoposte al regime dell’autorizzazione bensì solo a comunicazione e che, dunque, esprimono un differente disvalore del quale l’Ateneo non ha tenuto conto.

10.4. In altri termini, l’Ateneo avrebbe dovuto vagliare, in relazione allo specifico contenuto delle attività espletate, l’effettiva sussistenza e soprattutto la consistenza e gravità delle violazioni.

10.5. Come correttamente rilevato nella sentenza appellata, infatti, in disparte i limiti della descrizione degli incarichi contestati desumibile dal suddetto elenco, non consta che sia stato svolto un esame analitico attraverso il quale avrebbero dovuto emergere le ragioni per le quali determinate attività, tra le quali la partecipazione a master, seminari e la redazione di testi scientifici sarebbero da ascrivere, nel caso in esame, tra quelle soggette ad autorizzazione, come pure le valutazioni sottese all’esclusione di altre attività, quali quelle di collaborazione a riviste scientifiche o a progetti editoriali, tra quelle riconducibili all’ambito di applicazione dell’art. 6, comma 10 della l. n. 240 del 2010, in specie in raffronto all’espletato di incarichi che, sebbene appaiano analoghi a quelli contestati, sono stati ricondotti dallo stesso Ateneo tra le attività liberamente consentite. E, invero, neppure emerge lo svolgimento di una esaustiva disamina da parte dell’Ateneo di tutta la documentazione allegata alla predetta relazione della Guardia di Finanza, posto che in relazione ad attività qualificate come professionali risulta la certificazione riferita alla cessione di diritti di autore per la quale non è necessaria alcuna autorizzazione. Come pure correttamente rilevato nella sentenza appellata, inoltre, la titolarità della partita IVA non può essere ritenuta, di per sé considerata, indice rilevatore della natura professionale delle attività in questione.

11. Né al fine di addivenire a differenti conclusioni possono condividersi le deduzioni dell’Ateneo dirette a sostenere che anche in assenza dell’applicazione del regime dell’autorizzazione emergerebbe comunque una violazione dell’obbligo del docente di comunicazione all’Ateneo dello svolgimento delle attività extraistituzionali e ciò sia in quanto è evidentemente diverso il disvalore delle condotte nell’uno e nell’altro caso sia in quanto la deduzione in questione integra una inammissibile motivazione postuma della sanzione in concreto irrogata.

12. Deriva da quanto esposto che la sanzione irrogata, come determinata dall’Ateneo, non è supportata da evidenze idonee a giustificarla, dovendo la sanzione essere proporzionata in stretta correlazione con il disvalore delle violazioni accertate. Deve, nondimeno, precisarsi che ad emergere non è una radicale genericità della contestazione, quanto piuttosto vizi attinenti alla lacunosità dell’istruttoria e alla carenza di motivazione che hanno determinato una incidenza sulla precisa determinazione dell’entità della violazione, con conseguente potere dell’amministrazione di riattivare il procedimento, al fine di definire l’entità proporzionata della sanzione.

13. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, è del tutto ininfluente la circostanza che la motivazione possa essere espressa anche per relationem , stante la carenza di una istruttoria adeguatamente esaustiva e la sussistenza delle evidenziate lacune emergenti dalla documentazione in atti in ordine alle ragioni alla base della sanzione concretamente irrogata.

14. L’appello va, pertanto, respinto, in quanto infondato, con conferma, nei termini sopra chiariti, della sentenza impugnata, restando salvo il potere dell’Ateneo di riattivare, in contraddittorio, il procedimento, nel rispetto dei vincoli discendenti dalla presente pronuncia.

15. Si valutano, nondimeno, sussistenti giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, tenuto conto delle peculiarità della questione decisa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 1989 del 2024), come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto conferma, con diversa motivazione, la sentenza di primo grado, salve le successive determinazioni dell’Ateneo appellato.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a consentire l’identificazione della parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.