Pubblicato il 22/05/2025

N. 04391/2025REG.PROV.COLL.

N. 04993/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4993 del 2023, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Laboratorio Analisi Cliniche di Tamburro G. & C. S.a.s., non costituito in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1653/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, il Pres. Raffaele Greco e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Laboratorio Analisi Cliniche di Tamburro G. & C. S.a.s., operante in regime di accreditamento istituzionale con il Servizio Sanitario Nazionale, in regime ambulatoriale, nella branca di patologia clinica, ha impugnato dinanzi al T.A.R. della Campania la nota della A.S.L. Napoli 3 Sud del 20 dicembre 2021, con la quale, all’esito del procedimento di definizione della regressione tariffaria per gli anni dal 2011 al 2016, gli è stato intimato il pagamento della somma di euro 23.183,65 corrispondente al credito complessivo accertato a suo carico.

Unitamente alla predetta nota, oltre ai connessi atti endoprocedimentali, sono stati impugnate le deliberazioni del direttore generale – adottate fra il 2018 e il 2019 – di definizione della regressione tariffaria relativa agli anni suindicati.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnazione, il T.A.R. adìto, dopo aver respinto plurime eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Amministrazione intimata, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati sull’assorbente rilievo dell’illegittimità di una richiesta avanzata a molti anni di distanza dagli esercizi finanziari a cui si riferivano le prestazioni erogate in accreditamento, in linea con l’indirizzo di questo Consiglio di Stato che individua anche sul piano temporale il limite della ragionevolezza della regressione tariffaria (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 giugno 2020, n. 3806).

3. Con l’odierno appello, la A.S.L. Napoli 3 Sud deduce:

I) error in procedendo ; error in iudicando ; violazione dell’articolo 133, comma 1, lettera c ), cod. proc. amm.; perplessità; contraddittorietà (in relazione alla reiezione della preliminare eccezione di inammissibilità dell’impugnazione per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo);

II) error in procedendo ; error in iudicando ; irragionevolezza; contraddittorietà (in relazione all’eccezione di inammissibilità articolata sulla base del carattere non provvedimentale della nota di intimazione di pagamento censurata in prime cure);

III) error in procedendo ; error in iudicando ; contraddittorietà; perplessità; pronuncia ultra petitum (in relazione alla reiezione dell’ulteriore eccezione di tardività dell’impugnazione delle retrostanti deliberazioni di definizione della regressione tariffaria);

IV) error in procedendo ; error in iudicando ; irragionevolezza (in relazione all’affermazione del primo giudice circa l’affidamento consolidatosi in capo alla struttura ricorrente per effetto del decorso del tempo);

V) error in iudicando ; error in procedendo ; omessa pronuncia su un punto della controversia, perplessità; contraddittorietà (con riferimento all’assenza di qualsivoglia pregiudizio dell’interesse della ricorrente per effetto del decorso del tempo);

VI) error in iudicando ; error in procedendo ; perplessità; contraddittorietà; violazione della delibera della Regione Campania n. 1268/2008 (in relazione all’assenza di limiti temporali previsti per il Tavolo tecnico sulla cui base viene definita la regressione tariffaria);

VII) error in iudicando ; error in procedendo ; perplessità; contraddittorietà (in relazione alle ragioni specifiche dei tempi impiegati dalla A.S.L. per definire la regressione tariffaria per gli anni in questione).

4. La parte appellata non si è costituita.

5. Con memoria ex articolo 73 cod. proc. amm., l’Amministrazione appellante, oltre a insistere e ulteriormente argomentare nel senso della fondatezza dell’appello, ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notificazione ad almeno un controinteressato.

6. All’udienza del 15 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato, intendendo la Sezione dare continuità all’indirizzo già espresso, in relazione ad altri appelli della stessa A.S.L. Napoli 3 Sud sovrapponibili a quello che qui occupa, da plurime sentenze (fra di esse, la n. 2789 del 20 marzo 2023 e la n. 2765 del 1 aprile 2025) che possono essere qui richiamate ai sensi dell’articolo 74 cod. proc. amm..

8. Così come fatto nei richiamati precedenti, va prioritariamente scrutinata, e respinta, l’eccezione di difetto di giurisdizione riproposta con il primo motivo di appello, in critica alla sua reiezione da parte del primo giudice.

8.1. E difatti, in parte qua la sentenza appellata ha fatto corretta applicazione della giurisprudenza di questa Sezione, secondo cui le controversie aventi ad oggetto la decisione delle modalità di determinazione della regressione tariffaria unica (R.T.U.), quale espressione di potere autoritativo, rientrano pienamente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ex articolo 33 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, emendato dalla sentenza della Corte costituzionale del 6 luglio 2004, n. 204, e da ultimo ex articolo 133, comma 1, lettera c ), cod. proc. amm.: giurisdizione esclusiva alla quale si sottraggono le sole controversie che abbiano a oggetto la mera quantificazione e concreta debenza delle somme computate e pretese dall’Amministrazione a titolo di regressione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 marzo 2022, n. 2275; id., 13 settembre 2021, n. 6279; id., 30 agosto 2021, n. 6066; id., 30 ottobre 2019, n. 7426; id., 19 ottobre 2018, n. 6495).

Nel caso di specie, come la stessa parte appellante riconosce, la contestazione proposta dalla ricorrente in primo grado afferiva - e sotto tale profilo è stata poi condivisa dal T.A.R. - alla complessiva “ tempistica ”, asseritamente irragionevole, dell’esercizio del potere di applicazione della regressione tariffaria (compresa l’adozione delle relative delibere da parte dell’A.S.L.), ossia alle modalità di esercizio del potere sul piano temporale. Di conseguenza può affermarsi, in ragione dell’obiettiva afferenza al potere della censura e della sussistenza di quest’ultimo nella fattispecie prodotta in giudizio – a prescindere dalla corretta individuazione degli atti che ne costituiscono esercizio, il che attiene ad ulteriori profili d’ammissibilità dell’impugnazione – il sussistere della giurisdizione esclusiva del g.a.; senza che occorra “scindere”, ai fini in esame, la contestazione delle delibere di fissazione dei tetti tariffari da quella della nota impugnata quale asserito provvedimento finale, appunto in ragione dell’unitaria contestazione operata dalla ricorrente sotto profili esclusivamente pubblicistici, quand’anche questa sia stata indirizzata verso un successivo atto non provvedimentale, come appresso si dirà.

8.2. Non inducono a diverse conclusioni le due pronunce della S.C. (Cass. civ., sez. un., 21 novembre 2023, nn. 32259 e 32265) invocate dall’appellante in memoria per tornare a sostenere l’insussistenza della giurisdizione amministrativa: ad avviso del Collegio dette ordinanze non hanno innovato in nulla circa i princìpi, sopra richiamati, che ordinano il riparto della giurisdizione in subiecta materia , in quanto le stesse afferivano a fattispecie in cui ed essere impugnate erano solo le note con cui la A.S.L. aveva esercitato il proprio diritto di credito nei confronti della struttura ricorrente, a valle delle delibere di determinazione dei criteri della regressione tariffaria, avverso le quali nessuna censura era mossa.

Nel presente giudizio, invece, così come in quelli esaminati nei precedenti della Sezione, l’impugnazione della nota del 20 dicembre 2021 era accompagnata da quella delle delibere determinative dei criteri della regressione tariffaria per gli anni in questione, censurate quali atti presupposti.

Pertanto, allorché la Corte di cassazione ha ritenuto sussistente la giurisdizione del g.o. anche laddove le censure afferiscano a “ tempi ” e “ modalità ” con cui l’Amministrazione sanitaria si è attivata, ovvero all’esistenza di un “ legittimo affidamento ” in capo alla struttura sanitaria, lo ha fatto pur sempre riferendosi a contestazioni mosse avverso atti paritetici con cui è stato chiesto il pagamento delle somme dovute a valle della regressione.

Nella fattispecie qui in esame – come pure in quelle che hanno costituito oggetto dei precedenti richiamati - la “tardività” lamentata dai ricorrenti (e ritenuta dal T.A.R., in linea con la pregressa giurisprudenza di questa Sezione, costituire vizio di legittimità dell’azione della A.S.L.) afferiva alle delibere a monte di determinazione dei criteri di regressione, intervenute a distanza di anni dall’anno di riferimento, e non all’atto finale con cui alla struttura è stato richiesto il saldo di quanto computato a suo carico; d’altra parte, è del tutto ragionevole che la giurisdizione si determini non già in base alle censure articolate dal ricorrente, bensì con riferimento alla natura dell’atto impugnato, o per meglio dire all’esistenza o meno di un esercizio di potere autoritativo nell’attività della p.a. oggetto della contestazione giudiziale.

Siffatto potere autoritativo – giova ribadirlo – sussiste nella fase in cui l’Amministrazione determina i criteri della regressione tariffaria, ma non in quella successiva in cui calcola l’importo dovuto da ciascuna singola struttura e si attiva per recuperarlo (dal che discende, come si dirà, l’inammissibilità per questa parte del ricorso di primo grado).

In ogni caso anche la questione dei tempi del recupero concerne l’esercizio del potere, e quand’anche si volesse ricondurre la stessa alla tematica dell’affidamento ciò non risulterebbe comunque ostativo all’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo (in tal senso Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 2024, sentenza n. 9467, coerente ai princìpi in materia sanciti dalle sentenze dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nn. 19, 20 e 21 del 2021).

9. Ciò chiarito, sono fondati il secondo e il terzo dei motivi di appello (che possono essere esaminati congiuntamente), con cui sono state reiterate le eccezioni di inammissibilità del ricorso originario basate, rispettivamente, sul carattere non provvedimentale e comunque non lesivo della nota impugnata in primo grado e sull’omessa tempestiva impugnazione delle delibere di definizione della RTU per gli anni dal 2011 al 2016.

9.1. Al riguardo, occorre muovere dai seguenti dati incontestabili:

a ) nel contenzioso in materia di regressione tariffaria per l’attuazione dei tetti di spesa, le delibere con cui l’Amministrazione provvede alla determinazione “a consuntivo” del c.d. overselling , esercitando il proprio potere autoritativo di riequilibrio della spesa, sono immediatamente impugnabili dalle strutture sanitarie interessate siccome immediatamente lesive (giurisprudenza pacifica: cfr. tra le tante Cons. Stato, sez. III, 11 febbraio 2019, n. 997), ancorché non corredate dal conseguente conteggio dell’importo che l’impresa deve eventualmente restituire (oggetto della nota qui impugnata), essendo quest’ultima ben a conoscenza del proprio fatturato e di quanto a suo tempo incassato;

b ) nel caso di specie, non è dubbio che dalle delibere di regressione tariffaria - di cui l’Amministrazione ha ribadito la tardiva impugnazione nel terzo motivo di gravame (cfr. pagg. 18 e ss. dell’atto d’appello) - fosse evincibile il “ fatturato liquidabile al netto della RTU ” (cfr. la nota impugnata, che richiama sul punto tali delibere, nonché il contenuto delle stesse, in atti) da parte di ciascuna delle strutture interessate, compresa la ricorrente; e che quest’ultima, nel replicare all’eccezione dell’Amministrazione, non ha contestato il dato fattuale (documentato dalla A.S.L. col supporto di apposita PEC di notificazione datata 10 gennaio 2020) della propria pregressa conoscenza delle delibere in questione, sostenendo piuttosto la tesi – poi condivisa dal T.A.R. - del loro contenuto non immediatamente lesivo, che come tale non onerava alla relativa immediata impugnazione.

9.2. Ciò posto, la giurisprudenza richiamata dall’impugnata sentenza, che ritiene illegittimo il ritardo ingiustificato nell’esercizio del potere di riequilibrio e regressione in campo sanitario, individuando nell’anno successivo a quello di riferimento il lasso di tempo in cui “ ordinariamente ” (ma naturalmente senza alcuna decadenza) tale potere è esercitato (al riguardo, viene richiamata la sentenza di questa Sezione n. 3806/2020), va correttamente riferita alla delibera di definizione della regressione tariffaria e non – come fatto dal T.A.R., che a torto ravvisa un inesistente rapporto d’attuazione tra la nota impugnata e provvedimenti generali e astratti quali sarebbero le delibere – ad atti successivi con cui l’Amministrazione agisce per il concreto conteggio o recupero delle somme dovute dalle singole strutture.

In altri termini, ciò che deve essere compiuto “ ordinariamente ” nell’anno successivo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 20 giugno 2018, n. 3809) non è l’intera attività volta al recupero degli importi dovuti dalle imprese, bensì l’adozione del provvedimento di definizione in termini individuali della regressione tariffaria con l’indicazione dei relativi importi massimi in relazione all’anno di riferimento.

Le ragioni di ciò risiedono nel fatto che il potere autoritativo della p.a. si manifesta con siffatti provvedimenti, a valle dei quali ciò che residua è un diritto dell’Amministrazione nei confronti delle strutture interessate, con oggetto il computo aritmetico su base documentale e il recupero delle somme determinate in base ai medesimi.

9.3. Risulta pertanto condivisibile l’avviso dell’appellante secondo cui l’atto impugnato, di computo del proprio complessivo credito, non riveste valore provvedimentale lesivo, costituendo una comunicazione neppure emessa in via amministrativa, difettando in radice la relativa forma procedimentale, trasmessa a scopo partecipativo e al dichiarato fine di interrompere il decorso dei termini di prescrizione del credito de quo (aspetto, quest’ultimo, estraneo alla presente causa e afferente alla giurisdizione ordinaria).

In ogni caso poi, anche indipendentemente da ogni approfondimento circa l’esatta natura giuridica dell’atto impugnato in via principale, la conseguenza della ricostruzione sopra operata è che nella fattispecie, che qui pacificamente ricorre, di omessa tempestiva impugnazione delle delibere di regressione tariffaria, il relativo potere autoritativo ivi consumato non può più essere contestato – nemmeno sotto il profilo della “lungaggine” del suo esercizio - attraverso la impugnazione di atti successivi.

In altri termini, siccome l’originaria ricorrente intendeva censurare le modalità con cui l’A.S.L. aveva esercitato i propri poteri in tema di regressione tariffaria – sia pure sotto il peculiare profilo della relativa irragionevole tempistica -, essa avrebbe potuto farlo esclusivamente con la tempestiva impugnazione dei provvedimenti di regressione tariffaria sopra individuati.

9.4. Consegue a tutto quanto esposto l’irricevibilità dell’originario ricorso per la sua evidente tardività rispetto alle delibere impugnate quali meri atti presupposti, e l’inammissibilità dello stesso per carenza d’interesse ex articolo 35, comma 1, lettera b ), cod. proc. amm. per quanto concerne la nota impugnata in via principale, trattandosi di atto privo di concreta lesività sotto i denunciati profili di eccesso di potere e violazione di legge, oltreché per la sua indicata natura privata; nonché il logico travolgimento di ogni altra questione, ivi compresa l’eccezione, sollevata dall’Amministrazione appellante nella propria memoria ex articolo 73 cod. proc. amm., di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notificazione dello stesso ad almeno un controinteressato (profilo in rito in tesi rilevabile anche d’ufficio).

10. In considerazione delle peculiarità della vicenda amministrativa e processuale esaminata, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara il ricorso di primo grado in parte irricevibile e in parte inammissibile.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente, Estensore

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Raffaele Greco

IL SEGRETARIO