Pubblicato il 03/04/2025

N. 02865/2025REG.PROV.COLL.

N. 01321/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALNA

IN NOME DEL POPOLO ITALNO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1321 del 2023, proposto da IA Servizi Ambientali s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Grazzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, p.zza Vittorio Veneto, n. 1;

contro

Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Ciari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

nei confronti

A.R.P.A.T. - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Ciari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 00838/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e di A.R.P.A.T. - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

L’impresa IA Servizi Ambientali s.p.a. (di seguito: “IA”) è concessionaria del servizio di gestione dei rifiuti urbani nel territorio dell’Autorità d’Ambito Toscana Centro - ATO Toscana Centro, con la quale ha stipulato il relativo contratto di servizio.

In particolare, essa gestisce un sito posto nella località Bosco ai Ronchi, nel Comune di Scarperia e San Piero, che in passato è stato utilizzato dal Comune di Firenze per far fronte a situazioni di emergenza nella gestione dei rifiuti solidi urbani e nel cui sottosuolo è stato depositato un ammasso di rifiuti. Tra i suoi compiti vi è quello di controllare il percolato originato dall’infiltrazione di acqua meteorica nel terreno, provvedendo alla sua captazione e all’immissione in pubblica fognatura in base a una convenzione stipulata con l’impresa Publiacqua s.p.a., gestore del servizio idrico integrato. L’autorizzazione unica ambientale, che, da ultimo, le è stata rilasciata con decreto dirigenziale della Regione Toscana n. 12391 del 22 novembre 2016, fissa determinati vincoli allo scarico in funzione delle capacità di trattamento dell’impianto al quale la condotta è diretta (depuratore di Rabatta, nel Comune di Borgo San Lorenzo).

Dall’autorizzazione in esame deriva, in particolare,: i) un vincolo quantitativo di portata fissato nella misura di un litro al secondo; ii) l’obbligo di rispettare i parametri analitici previsti dalle tabelle dell’allegato 5, Parte IIII, del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152; iii) che, addove lo scarico in fognatura superi i limiti di portata per un aumento del percolato a causa dell’incremento delle piogge, un meccanismo automatico di controllo gestito da Publiacqua S.p.a. lo blocca; ove i livelli di concentrazione analitica indicati nell’autorizzazione unica ambientale si avvicinano ai valori di soglia, la stessa IA interviene manualmente bloccando lo scarico. Quando quest’ultimo viene bloccato il percolato è dirottato verso un sistema composto da sei vasche di contenimento temporanee, delle quali solo due sono provviste di impermeabilizzazione. Una volta venute meno le condizioni ostative il percolato, temporaneamente deviato nelle vasche, viene immesso nella fognatura.

Tanto premesso, lo scarico del percolato nella pubblica fognatura è stato, in particolare, assentito con l’autorizzazione n. 49, del 6 maggio 2004, rilasciata al Comune di Firenze dall’Autorità di Ambito Territoriale Ottimale n. 3 del Medio Valdarno, cui sono seguite le autorizzazioni nn. 202, del 29 dicembre 2008, e 215 del 2 dicembre 2009. Alle autorizzazioni dall’Autorità di Ambito Territoriale Ottimale ha fatto seguito l’Autorizzazione n. 149, del 21 agosto 2013, rilasciata al Comune di Firenze dall’Autorità Idrica Toscana, che impone di rispettare le prescrizioni contenute nel parere di Publiacqua n. 38957, del 31 luglio 2013, il quale, oltre a recepire le prescrizioni contenute nel parere precedente, rileva espressamente che “la ditta non pretratta i reflui prima della loro immissione in fognatura”.

Infine, è intervenuta la citata autorizzazione unica ambientale rilasciata con atto SUAP n. 113 del 28 novembre 2016, di recepimento del decreto dirigenziale della Regione Toscana n. 12391/2016. Questa impone il rispetto delle prescrizioni contenute nel parere di Publiacqua n. 46820/2016 che richiama il precedente parere favorevole; attesta ancora una volta che “i reflui non subiscono nessun processo di pretrattamento prima dell’immissione in fognatura” e impone il rispetto di una serie di prescrizioni inerenti, tra l’altro, i limiti allo scarico, il volume massimo scaricabile, la portata massima istantanea (un litro al secondo) e i tempi di immissione in rete.

Il sito di Bosco ai Ronchi è stato inserito nell’anagrafe dei siti da sottoporre a bonifica,”, dal Piano Regionale delle Bonifiche approvato con deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana n. 384 del 21 dicembre 1999. Successivamente, il Piano Provinciale di Bonifica dei siti inquinati, approvato con deliberazione del Consiglio Provinciale di Firenze n. 46, del 5 aprile 2004, ha identificato il sito con codice FI062, sul quale portare a termine il procedimento di bonifica.

Il Comune di Firenze ha, quindi, attivato il procedimento di bonifica ai sensi dell’art. 17, del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (oggi art. 242, del d.lgs. n. 152/2006) ed eseguito la caratterizzazione del sito e la procedura di analisi del rischio specifica; i risultati di dette indagini sono stati approvati nella Conferenza dei Servizi del 29 gennaio 2004.

Il progetto preliminare di bonifica, con le integrazioni richieste dalla Provincia di Firenze e dall’Agenzia regionale per la Protezione Ambientale della Toscana è, infine, stato approvato, con determinazione 30 dicembre 2006, n. 537, dal Comune di San Piero a Sieve e sulla base del medesimo il Comune di Firenze ha predisposto il progetto operativo di messa in sicurezza permanente, valutato nella conferenza dei servizi svolta il 6 dicembre 2012.

In tale ultima sede, l’Agenzia regionale per la Protezione Ambientale della Toscana ha chiesto una radicale rivalutazione del progetto presentato, finalizzata all’abbassamento del battente del percolato all’interno della ex discarica e alla predisposizione di una copertura tecnica della superficie soprastante l’ammasso dei rifiuti, con le caratteristiche indicate nel d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36.

La Conferenza dei Servizi è stata, quindi, sospesa in attesa delle integrazioni progettuali richieste al Comune di Firenze, che sono state trasmesse il 19 aprile 2013 e giudicate non sufficienti dall’Agenzia stessa.

La Procura della Repubblica di Firenze, con nota 1° febbraio 2018, n. 25, ha reso nota alla Regione Toscana l’attivazione di un procedimento penale iniziato a seguito di accertamenti condotti presso la discarica in questione, nel corso dei quali sono state rilevate plurime difformità nell’azione di IA rispetto a quanto autorizzato e, in particolare, l’illecito utilizzo di tutti i laghetti compresi quelli non impermeabilizzati.

Il progetto di bonifica approvato prevedeva, infatti, che questi ultimi venissero utilizzati in via assolutamente eccezionale, mentre è emero che da anni il percolato destinato allo scarico nella fognatura viene abitualmente immesso in tutti laghetti. Sono inoltre stati accertati l’omessa estrazione del percolato, in quanto i pozzi destinati a tal scopo vengono attivati in modo discontinuo; un deficit nella gestione delle acque meteoriche con carattere strutturale, in quanto la discarica manca dei sistemi di regimazione delle stesse, e la gestione abusiva di rifiuti speciali non pericolosi identificati con codice CER 190899 e/o 170506 costituiti da t. 4,14 di fanghi derivanti dalla sedimentazione del percolato nei laghetti, smaltiti illecitamente con conferimento alla discarica di Case Passerini che non è autorizzata a riceverli.

In seguito della predetta comunicazione, la Regione ha chiesto all’Agenzia regionale per la Protezione Ambientale della Toscana un parere in ordine alle conseguenze lesive per l’ambiente derivanti dal ripetuto scarico del percolato nel suolo non impermeabilizzato. L’Agenzia ha risposto con nota 8 maggio 2018, n. 32566, rilevando che la comunicazione della Procura contiene già tutte le informazioni e gli elementi utili per valutare la situazione ai fini del decidere, rendendo anche noto di non avere svolto ulteriori accertamenti oltre quelli già effettuati su delega dell’Autorità giudiziaria.

In esito ad accertamenti svolti sul sito, il Comune, con ordinanza n. 11, del 21 maggio 2018, ha ordinato ad IA di rimuovere e smaltire o avviare al recupero i rifiuti liquidi presenti nei quattro laghetti non impermeabilizzati e di presentare un piano di investigazione dell’area per verificare se i terreni sottostanti e circostanti fossero stati contaminati. IA, con nota 18 settembre 2018, ha rappresentato di avere avviato le operazioni necessarie ad adempiere l’ordinanza.

La Regione, per parte sua, con decreto dirigenziale 17 maggio 2018, n. 7467, ha diffidato IA a rispettare puntualmente le prescrizioni impartite con l’autorizzazione unica ambientale contestando, in particolare, l’illecito utilizzo dei laghetti, soprattutto quelli non impermeabilizzati, posto che in tali bacini il refluo subirebbe un pretrattamento vietato dal provvedimento e si configurerebbe un illecito scarico sul suolo ex art. 103 d.lgs. n. 152/2006; l’omessa estrazione del percolato; deficit strutturali delle acque meteoriche e gestione abusiva di rifiuti speciali non pericolosi identificati con codice CER 190899 e/o 170506.

Il 10 luglio 2018 IA ha presentato istanza di modifica sostanziale dell’autorizzazione unica ambientale chiedendo l’aumento del valore della portata istantanea massima. L’istanza è stata dichiarata irricevibile per il mancato pagamento di oneri fiscali ed è stata reiterata in data 8 settembre 2018.

La Regione, con nota 19 ottobre 2018, n. 485639, ha comunicato ad IA l’avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione unica ambientale; quest’ultima ha presentato le proprie osservazioni ma la prima, con decreto dirigenziale n. 12975 del 31 luglio 2019, ha egualmente proceduto alla revoca.

Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato con il ricorso di primo grado, notificato il 30 ottobre 2019 e depositato 19 novembre 2019, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Il T.a.r Toscana, con la decisione 20 giugno 2022, n. 838, ha respinto il ricorso.

IA Servizi Ambientali s.p.a. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si sono costituite la Regione Toscana e A.R.P.A.T, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza pubblica del 23 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha accolto il primo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata lamentata l’illegittimità del provvedimento impugnato in ragione del fatto che la Regione Toscana non avrebbe condotto un’autonoma e adeguata istruttoria rispetto alle risultanze delle indagini penali condotte dalla Procura della Repubblica di Firenze.

Il motivo è infondato.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, il procedimento di revoca in esame ha soltanto preso le mosse dall’informativa di A.R.P.A.T., da cui, come indicato nella parte in fatto, è scaturita l’indagine penale, ma successivamente è stato condotto autonomamente dalla Regione Toscana.

In particolare, con la nota n. 32566, dell’8 maggio 2018, l’A.R.P.A.T. ha riferito, infatti, che “la comunicazione della Procura della Repubblica di Firenze (prot. 2017/00025/CC55 del 1.2.2018), ai cui esiti si rimanda, contiene già tutte le informazioni e gli elementi utili per la valutazione della situazione al fine dell’emissione del provvedimento. Il Dipartimento ad oggi non ha effettuato ulteriori accertamenti in merito, oltre a quelli svolti su delega dell’AG. Si precisa che, considerata l’esistenza di un procedimento penale in corso e che la proposta di provvedimenti è stata formulata dalla Procura stessa, ulteriori chiarimenti che fossero necessari rispetto alla comunicazione in questione dovranno essere richiesti all’AG procedente”.

Dopo questa prima acquisizione, la Regione Toscana, con il Decreto dirigenziale n. 7467 del 2018, ha inviato ad AL la diffida ex art. 130, del D.Lgs. n. 152/2006, con la quale ha invitato l’odierna appellante alla presentazione di una apposita relazione illustrativa degli interventi realizzati, senza, tuttavia, ricevere alcun riscontro in merito dalla odierna appellante, che è rimasta sostanzialmente inevasa, come comprovato anche dalla successiva nota 8726 di A.R.P.AT. dell’1 febbraio 2019.

Né può rilevare, per giungere a diverse conclusioni, l’argomento, addotto dalla parte appellante nella memoria del 23 dicembre 2024, dell’avvio della messa in sicurezza permanente, posto che tale circostanza in alcun modo rileva ai fini della legittimità del diniego di rinnovo dell’autorizzazione ambientale, concernendo un diverso procedimento, peraltro di competenza di un ente diverso dalla Regione Toscana.

Con il secondo motivo di gravame la società appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto il secondo motivo del ricorso in primo grado con il quale era stato censurato il provvedimento contestato nella parte in cui la Regione Toscana ha disposto la revoca dell’AUA “come se il procedimento di bonifica non esistesse” e, quindi, a suo dire, in aperto contrasto con il dettato di cui all’art. 242, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006.

In particolare, ad avviso dell’appellante, le tesi della sentenza impugnata, secondo cui solo un progetto definitivo di bonifica può determinare l’effetto autorizzativo ex art. 242, c. 7, T.U.A., depriverebbe illogicamente di ogni effetto giuridico l’approvazione del progetto preliminare.

Di contro, ad avviso dell’appellante, l’autorizzazione regionale in questione sarebbe di per sé sufficiente ad assorbire tutti gli effetti le altre autorizzazioni, tra cui l’AUA, senza operare “alcuna distinzione tra il progetto preliminare e il progetto definitivo”.

Il motivo non è fondato.

La tesi dell’appellante urta frontalmente contro la formulazione letterale dell’art. 242, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006, secondo cui “Ai soli fini della realizzazione e dell'esercizio degli impianti e delle attrezzature necessarie all'attuazione del progetto operativo e per il tempo strettamente necessario all'attuazione medesima, l'autorizzazione regionale di cui al presente comma sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente compresi, in particolare, quelli relativi alla valutazione di impatto ambientale, ove necessario, alla gestione delle terre e rocce da scavo all'interno dell'area oggetto dell'intervento ed allo scarico delle acque emunte dalle falde”.

Dalla piana interpretazione letterale di quest’ultima disposizione discende che soltanto l’approvazione del progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente può sostituire a tutti gli effetti le ulteriori autorizzazioni rilasciate dall’Amministrazione regionale per un sito oggetto di bonifica, e non anche, come avvenuto nel caso in esame, l’approvazione del progetto preliminare.

Con il terzo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata per il mancato accoglimento del terzo motivo del ricorso in primo grado con il quale era stata dedotta la lesione del legittimo affidamento ingeneratosi in ordine all’utilizzo dei laghetti in base al fatto che la planimetria dei laghetti sarebbe stata trasmessa all’ATO3 al momento dell’originaria richiesta di rilascio dell’AUA allora formulata dal Comune di Firenze.

Il motivo è palesemente infondato posto che, anche volendo prescindere dalla circostanza per cui il documento richiamato risulta scarsamente leggibile, in ogni caso, la mera trasmissione di una planimetria non può implicare alcun effetto autorizzatorio “di fatto”, dal quale possa conseguentemente derivare in capo ad AL alcun legittimo affidamento.

Ciò anche alla luce del fatto che gli atti autorizzatori, di cui si è dato conto nella parte in fatto, erano chiari nel non ammettere alcuna possibilità di stoccare il percolato in attesa dell’abbassamento dei valori di concentrazione (cfr. AUA del 04 agosto 2016, al punto “Sistemi di controllo dei parametri analitici”, alla voce “Presenza di sistemi di controllo delle acque di scarico” e il parere di Publiacqua n. 6465, del 26aprile 2004).

Con il quarto mezzo di gravame la società appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata per il mancato accoglimento del quarto motivo del ricorso in primo grado con cui era stato contestato il fatto che il provvedimento impugnato sarebbe abnorme e irrazionale rispetto al fine ultimo di tutela dell’ambiente, dal momento che l’amministrazione avrebbe vietato tout court lo scarico in fognatura.

Il motivo è infondato.

Rileva il Collegio che, alla luce della ricostruzione in fatto sopra esposta, e dei principi in materia di danno ambientale, l’Amministrazione non avrebbe potuto in alcun modo consentire il protrarsi dello sversamento del percolato in vasche prive di impermeabilizzazione.

In tal senso depone chiaramente il disposto di cui all’art. 3-ter, del D.Lgs. n.152/2006, secondo cui“ La tutela dell'ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell'azione Pag. 33 di 37 preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga" che, ai sensi dell'articolo 174, comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale ”.

Nel caso in esame, come accertato dall’ARPAT e dalla Procura della Repubblica di Firenze, attraverso l’utilizzo dei laghetti, di fatto, IA ha sversato nel suolo il percolato per periodo prolungati di tempo, con preoccupanti ripercussioni, in termini di contaminazione ambientale, in relazione ad un sito che, peraltro, avrebbe dovuto essere bonificato, anziché subire ulteriori contaminazioni.

Con il quinto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata per il mancato accoglimento del quinto motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata lamentata la violazione del principio di gradualità dall’agere amministrativo e, precisamente, dell’art. 130, del D.Lgs. n. 152/2006, per avere l’Amministrazione adottato la più grave delle sanzioni costituita dalla revoca dell’autorizzazione.

Anche quest’ultimo motivo è infondato.

In via preliminare, occorre ricordare che l’art.130, del D.Lgs. n. 152/2006, dispone che “ Ferma restando l'applicazione delle norme sanzionatorie di cui al titolo V della parte terza del presente decreto, in caso di inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione allo scarico l'autorità competente procede, secondo la gravità dell'infrazione: a) alla diffida, stabilendo un termine entro il quale devono essere eliminate le inosservanze; b) alla diffida e contestuale sospensione dell'autorizzazione per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente; c) alla revoca dell'autorizzazione in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazione di pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente”.

Dal disposto normativo sopra riportato emerge come il legislatore abbia rimesso all’apprezzamento dell’autorità procedente la sanzione da irrogare al soggetto che non osservi le prescrizioni dell’autorizzazione allo scarico, in ragione della gravità dell’infrazione.

In conformità al richiamato disposto normativo, la Regione Toscana ha rispettato la gradualità dell’agire amministrativo nell’ irrogazione delle sanzioni, dal momento che, prima di revocare l’AUA, ha preliminarmente diffidato AL al rispetto puntuale e regolare di quanto prescritto con D.D. n. 12391/2016.

Solo successivamente alla mancata ottemperanza della predetta diffida, con la successiva nota n. 485639 del 19 ottobre 2018, la Regione Toscana ha avviato il procedimento di revoca dell’autorizzazione.

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello, come in epigrafe proposto, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 8000,00 (ottomila), oltre accessori di legge, in favore, pro quota, della Regione Toscana e di A.R.P.A.T.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO