Pubblicato il 01/07/2025

N. 05691/2025REG.PROV.COLL.

N. 02867/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2867 del 2022, proposto da
TO BR, NA MA ES e NA BR, rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Castagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cesena, piazza Almerici, n. 4;

contro

Comune di Cesenatico, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Guidarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, Strada Maggiore, n. 47;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia RO (Sezione Seconda) n. 800/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesenatico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Consigliere NAmaria Fasano e uditi, in collegamento da remoto, per le parti, l’avvocato Magnani in sostituzione di Castagnoli e Guidarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. TO BR, NA MA ES, NA BR proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia RO avverso l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi prot. n. 18398 del 4.6.2015, emessa dal Comune di Cesenatico, Settore Sviluppo del Territorio Edilizia Privata, portante l’ordine di demolizione, rimozione di opere abusive e ripristino dello stato dei luoghi, notificata, ai primi due, nella qualità di presunti autori materiali e, nei confronti della signora NA BR, nella qualità di proprietaria del terreno agricolo su cui manufatti contestati insistevano.

I ricorrenti domandavano, altresì, la condanna del Comune al risarcimento dei danni derivanti dall’eventuale esecuzione del provvedimento impugnato.

Il provvedimento era stato emesso in ragione del fatto che su un terreno rurale erano state realizzate le seguenti opere ritenute abusive, prive del permesso di costruire: “ A) Realizzazione di deposito edile e ripostiglio, mediante installazione di prefabbricati in lamiera e coibentato, aventi superficie totale di circa mq. 90,00 ed altezza media m.2,20 con in adiacenza posizionamento di materiale di risulta edile; B) Posizionamento roulotte, avente dimensioni di m.8,00 x 3,00, e altezza di circa m. 2,00; realizzazione sulla parte dell’ingresso della stessa di piccolo pergolato/gazebo (edilizia libera) in PVC. Si precisa che la roulette è appoggiata al suolo, risulta fornita di ruote; al momento dei sopralluoghi non era utilizzata, nonostante fosse stata installata in adiacenza una fossa imhoff la roulotte non risulta allacciata alle utenze gas, acqua, scarichi bagno; C) realizzazione di piscina con in adiacenza struttura in legno ad uso locale macchine piscina, avente dimensioni di m. 3, 30 x 2, 80 con copertura a due falde di altezza al colmo n. 2, 70 ed alle imposte m. 2, 00; D) Realizzazione di struttura in muratura ad uso ripostiglio, di dimensioni m. 4,50 x 4,40, avente copertura ad una falda, con altezza al colmo di m. 3, 10 ed all’imposta di m. 2,40; E) Realizzazione di struttura precaria in materiale di risulta, priva di fondazione, non stabilmente infissa al suolo, ad uso ricovero/pollaio animali (galline e tre pecore) di dimensioni di m. 8,00 x 3,90, avente copertura ad una falda con altezza al colmo di m.2,50 ed all’imposta di m. 2, 40; - considerato che in riferimento alla lettera B) la roulotte non risulta idonea alla circolazione in quanto priva di carta di circolazione e targa – considerato inoltre che in riferimento alla lettera E) l’Agenzia del Territorio non ritiene di accatastare simili strutture, in quanto precarie ed oggetto di continui spostamenti, dovuti anche alle necessità degli animali”.

Con il ricorso introduttivo, gli esponenti contestavano la decisione assunta dall’Ente municipale, deducendone l’illegittimità sotto vari profili e lamentando la violazione degli artt. 10 del d.P.R. n. 380 del 2001 e 26 L. R. n. 31 del 2002, quali norme richiamate dal provvedimento impugnato a fondamento del medesimo.

In particolare, denunciavano la violazione del combinato disposto degli artt. 59-60 L. R. n. 15 del 2013, in quanto l’art. 26 risultava ormai abrogato, mentre “non trova diretta applicazione nel territorio regionale la disciplina di dettaglio prevista dalle disposizioni legislative e regolamentari statali della Parte I, titoli I, II e III del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001” .

Pertanto, le norme in oggetto non potevano essere addotte a sostegno dell’ordine di demolizione.

Gli ulteriori profili di illegittimità dedotti erano la violazione degli artt. 7 e 9, comma 1, L. R. n. 15 del 2013, nonché degli artt. 13 e 16- bis L. R. n. 23 del 2004, la carenza di motivazione e di istruttoria e, infine, l’omessa considerazione della natura pertinenziale delle opere.

2. Il T.A.R. per l’Emilia RO, con sentenza n. 800 del 2021, respingeva il ricorso, eccetto che con riferimento alle deduzioni difensive relative al punto B dell’ordinanza demolitoria, rispetto al quale osservava: “la roulotte è appoggiata al suolo, risulta fornita di ruote; al momento dei sopralluoghi non era utilizzata, nonostante fosse stata installata in adiacenza una fossa imhoff la roulotte non risulta allacciata alle utenze gas, acqua, scarichi bagno” , emergendo, limitatamente a tale profilo, che il manufatto era costituito da una struttura leggera atta a soddisfare bisogni temporanei e non durature esigenze abitative. Con riferimento alle altre doglianze, il Giudice di prime cure riteneva che le critiche compiute dai ricorrenti sulla normativa richiamata nell’ordinanza di ripristino non erano idonee ad inficiare il provvedimento impugnato.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, BR TO, ES NA MA e BR NA hanno impugnato la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ Violazione di legge per falsa o comunque erronea applicazione dell’art. 10 del d.P.R. 6.6.2001, n. 380; dell’art. 26 e Allegato 1 della L.R. 25.11.2002 n. 31. Violazione di legge per violazione o comunque erronea applicazione degli artt. 7 e 9 comma 1, della L.R. 30.7.2013 n. 15; degli artt. 13 e 16 bis della L.R. 21.10.2004, n. 23. Violazione di legge per violazione e comunque erronea applicazione dell’art. 142 delle Norme Tecniche di Attuazione di cui al P.R.G. 1998 del Comune di Cesenatico. Violazione degli artt. 3, 7 e 8 della L. 7.8.1990, n. 241; degli artt. 3 e 97 della Costituzione Italiana. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, erronea individuazione e valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contradditorietà, cattivo uso del potere e sviamento di potere, violazione del principio di buon andamento della P.A.”.

4. Il Comune di Cesenatico si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 2 aprile 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con l’unico articolato motivo, gli appellanti contestano la decisione impugnata nella parte in cui il T.A.R. afferma che la disapplicazione operata dall'art. 60 L.R. n. 15 del 2013 riguarderebbe soltanto la Parte I (titoli I, II e III) del d.P.R. 380 del 2001 e non anche la Parte IV (titolo I), inerente alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, nonché alla responsabilità ed alle sanzioni.

Secondo gli esponenti, il T.A.R. si sarebbe contraddetto poiché, per un verso, ha escluso l’applicabilità dell’art. 10 del d.P.R. n. 380 del 2001 e, per altro verso, ha statuito che, in caso di esecuzione di opere in assenza o in difformità del permesso di costruire, bisogna comunque far riferimento “in linea di principio” al menzionato art. 10.

Quanto al merito dei manufatti per i quali il ricorso di primo grado è stato respinto (punti A, C e D dell’ordinanza), gli stessi non sarebbero abusivi.

Le caratteristiche costruttive e di destinazione delle opere escluderebbero, ad avviso dei ricorrenti, che si possa parlare di attività edilizia in senso proprio per alcuni di questi manufatti, mentre per altri sarebbe riscontrabile un'attività edilizia libera. Ciò varrebbe, segnatamente, per il deposito edile ed i ripostigli, consistenti in prefabbricati in lamiera e coibentato (punto A) e per la struttura in muratura (consistenza che si contesta espressamente) ad uso ripostiglio (punto D). Sarebbero manufatti di modeste dimensioni, precari poiché non infissi stabilmente al suolo, funzionali al soddisfacimento di esigenze temporanee e senza alcuna opera, come si evince dalle fotografie allegate agli atti, pertanto non rilevano per la disciplina di riferimento o, comunque, rientrano nell’attività edilizia libera.

Gli appellanti deducono che il Comune non avrebbe contestato nell'ordinanza le opere murarie, salvo la presunta realizzazione in muratura del ripostiglio (punto D), in verità realizzato con materiale ligneo ed isolante. Lamentano che il T.A.R. avrebbe recepito acriticamente il contenuto della relazione depositata dal Comune, senza compiere una valutazione autonoma.

I ricorrenti richiamano la L. R. n. 15 del 2013, art. 7, la quale prevede che gli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo sono quelli di attività edilizia libera (comma 1) e quelli soggetti ad una mera comunicazione di inizio lavori (comma 4). Mentre la L.R. n. 23 del 2004, art. 16- bis recita: “nei casi di attività edilizia libera di cui all'articolo 7, comma 4, della legge regionale in materia edilizia la mancata comunicazione di inizio lavori e la mancata trasmissione della relazione tecnica comportano l'applicazione di una sanzione pecuniaria pari a 258,00 euro (…) La sanzione pecuniaria di cui al comma 1 trova altresì applicazione in caso di: a) mancata comunicazione della data di inizio dei lavori e di rimozione delle opere dirette a soddisfare esigenze contingenti di cui all'art. 7 comma 2 della legge regionale in materia edilizia (…)” . Dalle suddette disposizioni, secondo gli appellanti, conseguirebbe l’illegittima applicazione della sanzione ripristinatoria da parte del Comune nel caso concreto.

Per quanto riguarda la piscina e la relativa struttura ad uso vano tecnico (punto C), tali opere sarebbero state realizzate nel 2004 dal sig. TO BR, proprietario fino al giugno 2012 di un immobile limitrofo ad uso abitativo, del quale la piscina stessa era una pertinenza. Inoltre, la piscina non sarebbe stata costruita in muratura, ma con pannelli di acciaio zincati e ricoperti di PVC.

Gli appellanti deducono che l’art. 142 NTA del PRG del 1998, applicabile ratione temporis prevede che l'uso di spazi scoperti, destinati a “piscina pertinenziale” , è compatibile con la zona agricola. Infatti, originariamente la piscina costituiva una pertinenza dell’abitazione, alienata nel 2012 dal sig. BR, contestualmente alla separazione del terreno agricolo di cui alla particella 426, acquistata dalla figlia NA.

Ne consegue che, anche ove i manufatti non rientrassero nell'attività edilizia libera, comunque si tratterebbe di pertinenze urbanistiche per le quali non è prescritto il permesso di costruire, bensì una mera comunicazione, la cui assenza comporta la sanzione pecuniaria anziché demolitoria.

Ulteriore profilo di illegittimità dell’ordinanza di demolizione atterrebbe all’inosservanza dell’obbligo di un’adeguata motivazione, visto il lungo lasso di tempo trascorso dalla conoscenza dell'abuso edilizio ed il protrarsi dell'inerzia dell'amministrazione preposta alla vigilanza, tali da evidenziare la sussistenza di un legittimo affidamento del privato. Concludono reiterando la domanda risarcitoria ove, nelle more del giudizio, l'Amministrazione demolisse i manufatti.

8. L’appello non può trovare accoglimento, per i rilievi di seguito enunciati.

Va premesso che tutte le opere contestate dal Comune di Cesenatico sono state realizzate in assenza di titolo edilizio su un’area che lo strumento urbanistico vigente ratione temporis classificava come Zona agricola E1.

Le NTA del PRG del 1998 del Comune, vigente all’epoca dell’accertamento, definivano le tipologie di fabbricati compatibili con la zona agricola (art. 140), l’utilizzazione del territorio agricolo e le attività con esso compatibili (art. 142), e l’utilizzazione dei manufatti edilizi esistenti o dei nuovi impianti riferibili alla zona agricola (art. 143).

Come precisato dal Comune in memoria, nessuno dei manufatti abusivamente realizzati dai ricorrenti rispetta tali prescrizioni, con la conseguenza che l’ordinanza di demolizione impugnata è stata espressione di un potere vincolato dell’Amministrazione.

Il sito sul quale insistono i manufatti abusivi è un territorio rurale a valenza agroalimentare e fruitiva, pertanto non consente alcuna sanatoria dei predetti manufatti.

Con riferimento alla natura ‘precaria’ delle opere, la tesi sostenuta dagli appellanti non coglie nel segno, posto che la precarietà di un manufatto non può essere desunta dalle caratteristiche dei materiali con il quale è stato realizzato, ma è collegata all’uso e alla funzione a cui l’opera è destinata (Cons. Stato, n. 9957 del 2024; id. n. 9165 del 2024; id. n. 7942 del 2024).

Pertanto, se si tiene conto della finalità e dello scopo delle opere abusive realizzate dai ricorrenti, non può non rilevarsi una destinazione funzionale permanente, posto che è rimasta priva di supporto probatorio, rappresentando una semplice allegazione, il difetto del requisito della soddisfazione di esigenze temporanee che le suddette opere sarebbero deputate a perseguire.

Le emergenze processuali hanno consentito di accertare che le opere descritte nell’ordinanza demolitoria, ad eccezione di quelle considerate dal T.A.R. aventi natura precaria (roulotte), rappresentano un carico urbanistico (deposito edile di mq. 90,00 e altezza media m. 2, 20; struttura in muratura di dimensioni m. 4,50 x 4.40; piscina di dimensioni m. 3,30 x 2,80 ecc.).

I manufatti chiaramente incidono sul tessuto urbanistico ed edilizio, posto che assumono la natura di interventi di ‘nuova costruzione’ e, in quanto tali, sono assoggettati al regime del permesso di costruire e non a quello dell’edilizia libera.

Le critiche prospettate con il gravame sono pertanto infondate, anche laddove si ritiene improprio il richiamo all’art. 10, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, non ravvisandosi alcuna contraddizione nella sentenza impugnata, atteso che il T.A.R. ha fatto buon governo dei principi espressi.

Inoltre, il richiamo all’abrogato art. 26 della L.R. n. 31 del 2002 non è idoneo ad inficiare la legittimità dell’ordinanza di ripristino, rappresentando un evidente refuso, ‘ essendo comunque evincibile ’ come precisa correttamente il Collegio di prime cure ‘ la normativa correttamente applicata nel caso in esame per la realizzazione ritenuta senza titolo delle opere contestate ’.

Un mero refuso non influisce sulla comprensione del provvedimento, essendo chiare le circostanze di fatto e gli elementi di diritto che hanno indotto l’Amministrazione a determinarsi, tenuto conto che l’ordinanza impugnata contiene la descrizione delle opere realizzate senza titolo, e le ragioni della determinazione demolitoria, con la conseguenza che nessun vizio di motivazione può essere rilevato.

Ne si può predicare, per i rilievi espressi, che i manufatti siano legittimi, tenuto conto che nessun titolo edilizio è stato richiesto dai ricorrenti, né gli stessi sono assentibili, essendo in contrasto con norme urbanistiche e incompatibili con le tipologie ammissibili in zona agricola ai sensi dell’art. 140 delle NTA di PRG, in quanto non rispettosi dei parametri edilizi – urbanistici contenuti nell’art. 148 delle NTA di PRG.

Tanto rileva, ad esempio, con riferimento al deposito edile, la cui destinazione d’uso accertata dal Comune è incompatibile con il terreno agricolo.

Stesso discorso per la piscina e locale tecnico, di cui non si può sostenere la natura pertinenziale, e ciò non solo per il fatto che l’area in cui sorge risulta frazionata e separata dall’abitazione stessa, ma anche per la funzione autonoma che l’opera svolge (Cons. Stato, n. 44 del 2024; id. n. 8192 del 2019), con la conseguenza che trattasi di nuova costruzione e non già di una mera pertinenza urbanistica del fabbricato cui accede. Anche la struttura in muratura ad uso ripostiglio va classificata come nuova costruzione, come previsto alle lettere g.1 e/o g. 5 dell’Allegato della L.R. n. 15 del 2013, eseguita senza permesso di costruire in violazione dell’art. 31, comma 3, lettera e, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001.

Ne consegue che tutte le opere realizzate, come condivisibilmente descritte dal T.A.R. nella decisione impugnata, sono definibili ‘nuove costruzioni’, essendo incompatibili con tipologie ammissibili in zona agricola. Stante la natura abusiva delle opere, la sanzione demolitoria è un atto vincolato, che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati (Cons. Stato, n. 532 del 2025).

Né il carattere risalente degli abusi può legittimare la persistenza dell’opera abusiva, né tale persistenza può essere giustificata dal fatto che il Comune non abbia provveduto nel tempo ad emanare atti repressivi.

L’ordinanza di demolizione è un atto vincolato, di conseguenza il tempo trascorso dalla realizzazione degli abusi non ha rilevanza alcuna per la validità dell’atto, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione d’illecito permanente, che il tempo non può legittimare in vie di fatto (Cons. Stato, n. 1948 del 2016; id. n. 1774 del 2016).

La giurisprudenza prevalente ritiene irrilevante, ad eccezione di casi particolari qui non sussistenti, il tempo intercorrente tra la commissione di un abuso edilizio e l’emanazione del provvedimento di demolizione (Cons. Stato, n. 4892 del 2014; id. n. 3568 del 2014). Inoltre, la legge non ha mai attribuito rilievo sanante al ritardo con cui l’Amministrazione emana l’atto conseguente alla commissione dell’abuso edilizio, né si può affermare che l’inerzia o la connivenza degli organi pubblici possano comportare una sostanziale sanatoria, che il Legislatore invece disciplina solo in casi tassativi o con leggi straordinarie.

9. In definitiva, l’appello va respinto, come anche la domanda risarcitoria, la quale è rimasta indimostrata, stante la legittimità del provvedimento impugnato e l’insussistenza dell’antigiuridicità dell’attività amministrativa.

10. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna gli appellanti alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Cesenatico che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6 d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021 n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

NAmaria Fasano, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NAmaria Fasano	Davide Ponte

IL SEGRETARIO