Pubblicato il 15/12/2025

N. 09886/2025REG.PROV.COLL.

N. 01803/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1803 del 2024, proposto dai signori SE CI e CO CI, rappresentati e difesi dall'avvocato Franco Gagliardi La Gala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bitonto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Mercutello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bitonto, corso Vittorio Emanuele II, 41;

nei confronti

Zohra S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Bavaro, Nicola Bonasia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari, Ministero della Cultura, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00130/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bitonto e della società Zohra S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. CA TE e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori SE CI e CO CI, in qualità di proprietari di porzioni del fabbricato sito in Bitonto alla via Verdi, angolo via Garibaldi, hanno adito il T.a.r. per la Puglia sede di Bari per chiedere l’annullamento del permesso di costruire n. 33 del 19 aprile 2021 e del successivo permesso di costruire in variante n. 60 del 27 luglio 2021, nonché, tramite motivi aggiunti, dei successivi titoli in variante rilasciati dal Comune di Bitonto, di cui dà puntualmente atto la ricostruzione in fatto contenuta nei punti da 1 a 8 della sentenza appellata cui si rinvia in applicazione del principio di sinteticità degli atti processuali.

In sintesi, l’intervento in questione, promosso dalla società Zohra s.r.l., ha ad oggetto la demolizione e ricostruzione, con ampliamento volumetrico, dell’edificio confinante sito in Bitonto tra le vie G. Garibaldi e MA CA, costituito da un solo piano rialzato, con area scoperta pertinenziale, ai fini della realizzazione di un fabbricato di quattro piani di notevole ingombro volumetrico, all’esito della applicazione cumulativa di tre distinte tipologie di bonus volumetrici.

Il fabbricato in questione ricade nel centro storico della città e, cioè, in zona A-1 Bis del P.R.G. (zona di discreto interesse storico); la zona A/1 bis del P.R.G. subordina qualsiasi intervento eccedente la manutenzione o il risanamento conservativo degli edifici esistenti all’approvazione di un piano attuativo o di recupero (artt. 13 e 14 n.t.a. P.R.G.); quanto alle zone A/1 e A/1 bis, il Comune di Bitonto ha approvato il piano particolareggiato della “maglia M5” con delibera consiliare n. 56 del 3.8.2001”, il quale, in riferimento all’edificio esistente ad angolo tra le vie G. Garibaldi e MA CA (quello a confine con il fabbricato dei ricorrenti) esclude la demolizione e ricostruzione e ne prevede solo la parziale sopraelevazione di un solo piano ed esclude l’edificazione sulla pertinenziale area scoperta; cionondimeno l’edificio è stato demolito e sulla relativa area di sedime nonché sull’area scoperta, prima destinata a giardino, è stato realizzato un fabbricato di quattro piani.

Gli odierni appellanti lamentano che l’intervento, per come autorizzato, si porrebbe in contrasto con la disciplina urbanistica del centro storico “maglia M5” che non consente interventi di demo ricostruzione, violando la disciplina sulle altezze, sui volumi edilizi massimi assentibili e quella sulle distanze tra pareti finestrate.

2. Il T.a.r. per la Puglia sede di Bari, con sentenza n. 130 del 2024, ha respinto il ricorso per le seguenti motivazioni:

- nella fattispecie, sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 2- bis del T.U. Edilizia, atteso che le aree in esame sono state interessate dalla disciplina urbanistica di dettaglio di cui al piano particolareggiato (Maglia M/5) approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 56 del 03.08.2001 con conseguente ammissibilità degli interventi di demo-ricostruzione anche in centro storico;

- la disciplina del piano particolareggiato sarebbe stata successivamente confermata dalla delibera di Consiglio comunale n. 128 del 23 novembre 2009, avente ad oggetto “ Legge Regionale 30 luglio 2009 n.14 recante: "Misure straordinarie e urgenti per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale" - analisi della normativa ”, la quale ha stabilito che nelle aree interessate dal piano particolareggiato possono essere assentiti gli interventi di demolizione e ricostruzione previsti dalla legge regionale n. 14/2009;

- in particolare, proprio in forza della delibera di Consiglio comunale del 2009 “ le prescrizioni del piano esecutivo del 2001 che limitano gli interventi realizzabili nell’isolato in questione alla sola sopraelevazione, a cui fa correttamente riferimento il verificatore (pag. 18 della relazione), non valgono ad impedire, oggi, l’intervento di demolizione e ricostruzione assentito con gli atti impugnati, stante la sopravvenuta disciplina di cui alla deliberazione di consiglio n. 128 del 23 novembre 2009, che - come si è detto - consente gli interventi di demolizione e ricostruzione in tutte le aree interessate dal piano esecutivo (salvo che in riferimento agli immobili espressamente esclusi) ai fini della fruizione delle volumetrie premiali previste dalla legge regionale n. 14/2009 ”;

- ha escluso che fosse precluso il cumulo dei bonus volumetrici attribuiti dall’art. 4 della legge regionale 30 luglio 2009 n. 14 (35%), dall’art. 12, comma 1, lett. b), della legge regionale 10 giugno 2008 n. 13 (10%) e dall’art. 12, comma 1, del d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28 in quanto non espressamente vietato;

- ha escluso la sussistenza della dedotta violazione dell’art. 8, comma 4, del piano esecutivo secondo cui: “ in ogni caso l'intervento di completamento non può impegnare aree libere e destinate a giardini e/o cortili, nei casi in cui tali spazi sono stati considerati di stretta pertinenza dell'unità edilizia in quanto partecipano in modo sostanziale alla caratterizzazione tipologica ”;

- ha accertato che l’intervento è contenuto nei limiti volumetrici indicati dal piano;

- ha escluso la violazione delle distanze tra pareti finestrate prendendo atto del permesso in variante ottenuto per rendere completamente cieco il fronte prospiciente il fabbricato dei ricorrenti mediante la eliminazione della terrazza;

- ha escluso che possano derivare effetti sui titoli rilasciati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 17/2023 del 10 febbraio 2023 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge regionale 30 novembre 2021 n. 38 sul bonus volumetrico;

- ha respinto le ulteriori contestazioni mosse nei primi e secondi motivi aggiunti in riferimento ad aspetti di dettaglio dei titoli in variante, perché generiche e non assistite da un adeguato interesse.

3. Avverso tale sentenza hanno proposto appello i signori CI per chiederne la riforma in quanto errata in diritto.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Bitonto e la Zohra s.r.l. per chiedere il rigetto dell’appello, argomentando circa l’infondatezza dei motivi di gravame, con conferma integrale della sentenza appellata.

4. All’udienza pubblica del 18 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie difensive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.

5. L’appello è fondato.

1) Con il primo motivo di appello i signori CI hanno dedotto: “ Violazione dell’art. 2 bis del d.p.r. 380/2001 ”.

Deducono che nelle zone omogenee di tipo A di cui al decreto del Ministro per i Lavori Pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sarebbero consentiti esclusivamente nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale.

Nella specie il Comune di Bitonto richiama il piano particolareggiato approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 56 del 03 agosto 2001 per le zone A/1 e A/1 bis (Maglia M/5). Ma tale strumento urbanistico attuativo, oltre ad essere scaduto da un decennio, per gli appellanti sarebbe, in ogni caso, anteriore alla modifica introdotta dell’art. 2- bis del d.P.R. n. 380 del 2001 e comunque non avrebbe la natura e i caratteri del piano di recupero o di riqualificazione particolareggiato di cui all’art. 2- bis , la cui approvazione è richiesta per consentire nei centri storici interventi di recupero di demolizione e ricostruzione.

Tali affermazioni non sono state condivise dal T.a.r. che, per tali ragioni, ha ritenuto legittima la demo-ricostruzione con un nuovo edificio di 4 piani, e ciò anche in forza della successiva delibera di consiglio comunale del 2009 che ha esteso l’applicazione della legge regionale sul piano casa, anche per tale tipologia di interventi, nella porzione di centro storico dove insiste l’intervento di recupero in contestazione.

Secondo gli appellanti il piano particolareggiato del 2001 non sarebbe assimilabile al “piano di recupero e di riqualificazione particolareggiati”, di cui all’art. 2 bis T.U. Edilizia, quanto a contenuti specifici e disciplina prescritti per il “piano di recupero” dall’art. 28 L. 457/78 e dall’art. 22 L.R. Puglia n. 56/80, né risponderebbe alle finalità della rigenerazione urbana come precisate dall’art. 5 D.L. 18 aprile 2019 n. 32 e dalla L.R. Puglia n. 21/2008.

Secondo il T.a.r., invece, “le norme tecniche di attuazione del piano precisano che i relativi interventi riguardano anche il “recupero del patrimonio edilizio esistente” (cfr. pag. 4)”.

Obietta l’appellante che le Norme Tecniche di Attuazione del piano particolareggiato richiamate dalla sentenza (artt. 4, 5 e 6, pag. 4 dell’elaborato) si limitano a disciplinare i noti interventi di “recupero del patrimonio edilizio esistente” ex art. 31 L. 457/78 (ora, art. 3 lett. a, b, c e d d.p.r. 380/2001) e, cioè, gli interventi di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, recupero e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia. Ma ciò non implicherebbe che il piano particolareggiato in questione abbia i contenuti e la funzione del Piano di Recupero.

Il T.a.r., in definitiva, avrebbe confuso la disciplina dei singoli interventi di recupero di specifici immobili, con i contenuti di un Piano di Recupero.

2) Con il secondo motivo lamentano che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., il piano particolareggiato in questione non prevede affatto né la demolizione del preesistente fabbricato ad un piano, né l’edificazione nell’area scoperta annessa destinata a giardino: la tavola del Piano Particolareggiato della Maglia 5 denominata “Rilevamento dell’isolato 32” (doc. 8 della produzione a corredo del ricorso di primo grado) dimostra che lo strumento urbanistico non consentiva la demolizione dell’edificio preesistente, consentendo solo il “completamento e la sopraelevazione” di un solo piano.

Senonché per il T.a.r. l’Amministrazione comunale, con la deliberazione consiliare n. 128 del 23 novembre 2009, avente ad oggetto “ Legge 30 luglio 2009 n.14 recante: "Misure straordinarie e urgenti per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale" - analisi della normativa ”, avrebbe espressamente stabilito, ai fini della individuazione dei “limiti di applicazione” delle facoltà disciplinate dagli artt. 3 (“Interventi straordinari di ampliamento”) e 4 (“Interventi straordinari di demolizione e ricostruzione”), della legge regionale sul c.d. “piano casa”, che poiché le zone A1 e A1/bis di espansione sette-ottocentesca, che fanno da corona alle zone del centro antico (A1), sono state oggetto di Piano Particolareggiato - le cui norme di attuazione prevedono sia interventi di ampliamento sia quelli di demolizione e nuova edificazione - la legge sul piano casa fosse applicabile anche nel perimetro della Maglia MS, senza esclusione degli interventi di demo ricostruzione.

Lamentano che con la delibera n. 128 del 2009 il Consiglio comunale avrebbe generalizzato l’applicazione del piano casa anche rispetto a zone per le quali il piano particolareggiato del 2001 non prevedeva, in realtà, la demolizione e nuova edificazione, ad esempio per la maglia 5 isolato 32 che consentiva solo il completamento e la sopraelevazione di un solo piano. Per queste zone l’applicabilità del piano casa doveva essere esclusa poiché ivi non era consentita la demolizione e ricostruzione.

Con il terzo motivo hanno dedotto la illegittimità della delibera di consiglio comunale n. 128 del 2009 laddove ritenuta idonea – come fatto dal T.a.r. – a modificare il piano particolareggiato approvato nel 2001, estendendo la possibilità di interventi di demo ricostruzione in centro storico, in applicazione della disciplina sul piano casa, laddove invece proprio gli artt. artt. 4 e 6 della L.R. 14/09 richiedono espressamente che tale possibilità sia espressamente autorizzata dagli strumenti urbanistici locali che, invece, nel caso di specie, vietano siffatti interventi all'interno delle zone territoriali omogenee A) di cui all'articolo 2 del D.M. n. 1444/1968 se non alle condizioni previste dal piano particolareggiato del 2001.

I tre motivi in quanto strettamente connessi possono essere esaminati congiuntamente.

Il Collegio è dell’avviso che anche a voler ritenere il piano particolareggiato del 2001 assimilabile al “piano di recupero e di riqualificazione particolareggiati”, di cui all’art. 2 bis T.U. Edilizia, lo stesso non poteva essere modificato dalla successiva delibera di Consiglio comunale del 2009 di recepimento della legge regionale sul piano casa.

Il piano particolareggiato del 2001 pacificamente non consente infatti demo ricostruzioni all’interno del perimetro della “Maglia M5 dove si trova il fabbricato in contestazione e la delibera consiliare del 2009 di recepimento del piano casa non poteva autorizzare interventi di demo-ricostruzione ai sensi del piano casa all’interno della Maglia M5 dove il piano particolareggiato - prescritto come obbligatorio dall’art. 2 bis del DPR n. 380 del 2001 - consente interventi limitati.

Il piano particolareggiato del 2001 infatti consentiva nella Maglia M5 di elevare di un piano l’esistente, senza edificare il cortile latistante mentre la società ha realizzato un palazzo di 4 piani, che incombe sulla abitazione dei ricorrenti.

La stessa verificazione, come segnalato dall’appellante a p. 12 e 13 dell’appello, ha evidenziato con chiarezza tali decisive circostanze ed anche il T.a.r. ne dà atto al paragrafo 9.3 (“ Ne consegue che le prescrizioni del piano esecutivo del 2001 che limitano gli interventi realizzabili nell’isolato in questione alla sola sopraelevazione, a cui fa correttamente riferimento il verificatore (pag. 18 della relazione) ”), salvo poi ritenere, erroneamente, che la delibera di Consiglio comunale del 2009 potesse ampliare il novero delle tipologie di interventi ammessi dal piano particolareggiato del 2001 che, invece, costituendo il presupposto per rendere legittimi, ai sensi dell’art. 2- bis , gli interventi in centro storico, non può essere modificata dalla delibera di Consiglio comunale di recepimento del piano casa regionale le cui previsioni, al contrario, devono attenersi ai contenuti disciplinari del piano particolareggiato che ne delimitano il campo di operatività.

Come puntualmente riportato nella motivazione del T.a.r., il verificatore era stato chiaro nel rispondere ai quesiti specifici articolati dal Collegio di primo grado nei termini che seguono “«7. se il Piano particolareggiato “Maglia M5”, relativo alle zone A/1 e A/1 Bis del P.R.G., alle N.t.a., articoli 13 e 14, preveda interventi di ampliamento, nonché di demolizione e riedificazione;» La risposta al quesito è negativa per gli immobili di cui all’art. 13, in forza del richiamo ivi effettuato agli interventi di ristrutturazione edilizia ma limitatamente a quelli delle tipologie R2, così come definiti all’art 7 delle stesse NTA del Piano esecutivo (Riqualificazione, con rispetto dell’assetto plano-volumetrico originario). Anche con riferimento all’art. 14 la risposta al quesito è, a parere dello scrivente, negativa. Infatti, se è vero che la Ristrutturazione del tipo R3 del Piano esecutivo contempla anche la «innovazione edilizia» è altrettanto vero che la stessa definizione precisa «con mantenimento delle altezze originarie e dell’assetto plano-volumetrico originario», condizione che un intervento di «demolizione e riedificazione» certamente non permette. «8. se il Piano particolareggiato “Maglia M5”, con riferimento all’immobile di cui si discute, preveda la possibilità di sopraelevazione di un solo piano;» La risposta al quesito è affermativa, come da scheda di Piano esecutivo per l’isolato n. 32 (cfr. par. 5 della presente relazione) ”.

L’errore in cui è incorso il T.a.r. è stato quello di ritenere non vincolanti le prescrizioni del piano particolareggiato del 2001 che limitano gli interventi realizzabili nell’isolato in questione alla sola sopraelevazione “ stante la sopravvenuta disciplina di cui alla deliberazione di consiglio n. 128 del 23 novembre 2009, che… consente gli interventi di demolizione e ricostruzione in tutte le aree interessate dal piano esecutivo (salvo che in riferimento agli immobili espressamente esclusi) ai fini della fruizione delle volumetrie premiali previste dalla legge regionale n. 14/2009 ”. Invero, essendo il piano particolareggiato, ai sensi dell’art. 2- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, il piano di riferimento recante le condizioni di ammissibilità degli interventi di demo-ricostruzione in centro storico, non poteva, sul punto, essere modificato da una delibera di Consiglio comunale che a tali condizioni doveva piuttosto attenersi nel recepire le previsioni del piano casa, con specifico riferimento agli interventi ammissibili in centro storico.

Il secondo ed il terzo motivo di appello sono dunque fondati e dal loro accoglimento discende l’annullamento di tutti i titoli edilizi impugnati con il ricorso di primo grado ed i successivi motivi aggiunti, essendo stata accertata la radicale incompatibilità dell’intervento autorizzato con la disciplina del piano particolareggiato del 2001 relativa alla maglia M5 (tavola “Rilevamento dell’isolato 32) dove si colloca l’intervento in contestazione, espressamente fatta salva dagli artt. 4 e 6 della legge regionale sul piano casa regionale, con riferimento agli interventi nelle zone omogenee di tipo A.

Analogo annullamento non è disposto in relazione alla delibera di Consiglio comunale n. 128 del 2009 le cui previsioni non ostano ad una interpretazione conforme con i principi indicati in motivazione.

Da quanto precede discende, altresì, che i restanti sette motivi di appello con i quali i signori CI hanno variamente contestato ulteriori violazioni riferite, in particolare, ai volumi edilizi e alle distanze, devono essere dichiarati assorbiti, atteso che dalla loro disamina non possono trarre alcuna ulteriore utilità giuridica rispetto agli effetti preclusivi che discendono dall’accoglimento del secondo e del terzo motivo di appello.

5. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere accolto sicchè, in riforma della sentenza appellata, va, del pari, accolto il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti articolati, con annullamento di tutti i titoli edilizi impugnati.

6. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti ed annulla i titoli edilizi con gli stessi impugnati.

Condanna la società Zohra s.r.l. ed il Comune di Bitonto alla rifusione in favore degli appellanti delle spese del doppio grado che si liquidano complessivamente in euro 8.000,00, oltre IVA, CAP e spese generali, come per legge, ponendo l’onere in capo a ciascuna parte soccombente nella misura del 50%.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE AT, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

CA TE, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA TE	CE AT

IL SEGRETARIO