Pubblicato il 02/04/2025

N. 02793/2025REG.PROV.COLL.

N. 03578/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3578 del 2024, proposto da
Sogeal, Società di Gestione Alberghiera S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emmanuel Tosi Del Piano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di RO LE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - RO (Sezione Seconda) n. 00527/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di RO LE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e udito l’avvocato Tosi Del Piano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Sogeal Società di Gestione Alberghiera S.p.A. contro RO LE per l’annullamento del provvedimento adottato con nota prot. n. 79109 del 23 ottobre 2023 da RO Servizi per la Mobilità s.r.l. nella qualità di gestore per conto di RO LE, avente ad oggetto la revoca dell'autorizzazione n. 2858891 (categoria Veicoli Elettrici) rilasciata in data 6 novembre 2017 a favore del veicolo targato EX566PC, di proprietà della società ricorrente, per la circolazione libera e gratuita all'interno di tutte le ZTL di RO LE, in quanto ritenuto “ mezzo alimentato a trazione ibrida ”.

1.1. La ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento di revoca assumendone la manifesta erroneità trattandosi di veicolo “ a TRAZIONE esclusivamente elettrica, in quanto avente “motore elettrico e motore termico ausiliare NON di trazione ” , dati risultanti da carta di circolazione che si allega (doc. 2) ”.

1.2. RO LE si è costituita in giudizio preliminarmente eccependo l’inammissibilità del ricorso, stante la propria carenza di legittimazione passiva “ in quanto soggetto radicalmente estraneo all’attività procedimentale culminata con l’atto che in questa sede Società ricorrente pone in contestazione ”.

1.3. Il T.a.r. ha accolto l’eccezione, dichiarando il ricorso inammissibile per << per omessa notifica a RO Servizi per la Mobilità s.r.l., ente che ha adottato l’avversato atto di revoca, attesa l’alterità di tale società in house di RO LE (che svolge attività strategiche di pianificazione, supervisione e controllo della mobilità pubblica e privata, nonché gestisce attività di progettazione, sviluppo, realizzazione e gestione dei servizi di mobilità e di supporto a RO LE e delle altre aziende partecipate) rispetto all’amministrazione comunale (in tal senso, ex multis, Cass.Civ., SS.UU., n. 8186/2022). >>.

1.3.1. Dichiarato inammissibile il ricorso per aver omesso la parte ricorrente di promuovere il giudizio nei confronti dell’unica parte legittimata, il tribunale ha supportato la dichiarazione di inammissibilità con l’ulteriore constatazione che tra gli atti impugnati non risulta “ la presupposta delibera della Giunta Capitolina n. 58 del 9 marzo 2011, invero richiamata in ricorso a sostegno della supposta illegittimità del provvedimento di revoca avversato ”.

1.4. Le spese processuali sono state compensate.

2. La società Sogeal, Società di Gestione Alberghiera, s.p.a. ha proposto appello con due motivi e riproposizione dei motivi di merito non esaminati in primo grado.

2.1. RO LE si è costituita per resistere all’appello.

2.2. Con ordinanza cautelare 24 maggio 2024 n. 1986 è stata respinta l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.

2.3. All’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 il ricorso è stato discusso e assegnato a sentenza, previo deposito di memorie e repliche.

3. Col primo motivo ( Violazione dell’art. 41, comma 2, c.p.a. per omessa individuazione di RO LE quale “pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato” e unica legittimata passiva ), l’appellante sostiene che la pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato sarebbe soltanto RO LE, dal momento che RSM s.r.l. non avrebbe operato “in proprio”, ma in virtù di “ rappresentanza/delegazione interorganica, quale organo/procuratore/longa manus della pubblica amministrazione ”. La società privata in house non sarebbe stata parte necessaria del giudizio perché non portatrice dell’interesse pubblico sotteso alla conservazione dell’atto né “ di alcuna favorevole posizione di diritto privato ”.

A sostegno di tale motivo di impugnazione, l’appellante espone le seguenti argomentazioni sia di carattere formale che sostanziale:

a) letterale riconducibilità del provvedimento amministrativo de quo esclusivamente a RO LE;

b) sussistenza della “ relazione interorganica ” tra RO LE e RSM s.r.l., a prescindere dalla “alterità” soggettiva della società in house (affermata dalla giurisprudenza per l’ipotesi di esercizio di attività negoziale di diritto privato). Totale travisamento del precedente Cass. S.U. n. 8186/2022;

c) peculiarità dell’istituto della società in house dalle quali pure emerge la natura di mero organo della P.A.

3.1. Il motivo è infondato.

3.1.1. Il provvedimento impugnato non è letteralmente riconducibile a RO LE.

Esso proviene da RO Servizi per la Mobilità s.r.l.; è sottoscritto dal responsabile del procedimento in seno a tale società; conclude il procedimento avviato ai sensi dell’art. 7 e seg. della legge n. 241 del 1990 e condotto per intero dalla società medesima, unica interlocutrice della parte destinataria della revoca qui impugnata.

3.1.2. L’assunto dell’appellante secondo cui la qualificazione contenuta nell’atto di RO Servizi per la Mobilità s.r.l. come “gestore per conto di RO LE” sarebbe conseguenza di un rapporto “interorganico” è smentito dalla soggettività giuridica da riconoscersi alla società, quale autonomo centro di imputazione di diritto e obblighi.

Essa ha agito nella qualità di autonomo soggetto di diritto nella conduzione del procedimento amministrativo ed è unica autrice del provvedimento impugnato, di sua diretta e palesata provenienza.

Ferma restando detta autonoma soggettività, è da escludere che la società abbia speso il nome di RO LE, agendo quale rappresentante di quest’ultima, solo perché nel provvedimento impugnato è utilizzata l’espressione “per conto” di RO LE. Tale espressione è riferita al fatto di essere la società RSM “gestore per conto di RO LE” dei servizi afferenti la mobilità, non di avere emesso il provvedimento in rappresentanza di RO LE.

Invero i rapporti tra RO LE e RO Servizi per la Mobilità s.r.l., società in house partecipata dalla prima, sono regolati da un contratto di servizio approvato con deliberazione della Giunta capitolina, vigente nel periodo in cui è stato emanato l’atto impugnato (del quale peraltro parte ricorrente non fa menzione alcuna). In forza di tale contratto la società in house - relativamente alle attività che ne sono oggetto, cioè (come è incontestato tra le parti) attività strategiche di pianificazione, supervisione e controllo della mobilità pubblica e privata, nonché attività di progettazione, sviluppo, realizzazione e gestione dei servizi di mobilità e di supporto a RO LE e alle altre aziende partecipate - svolge funzioni amministrative, nell’osservanza, tra le altre, dei criteri e dei principi dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990 (arg. ex art. 1 comma 1 ter) e delle disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti.

In riferimento a tale contesto normativo e convenzionale, l’espressione “per conto” di RO LE non attiene ad un rapporto di rappresentanza (del quale peraltro non sarebbe individuata la fonte, diversa dal detto contratto di servizio), bensì ad un rapporto di affidamento di funzioni amministrative che vengono svolte da un soggetto distinto dall’amministrazione preponente.

3.1.3. Di qui l’infondatezza altresì dell’assunto dell’appellante secondo cui detto rapporto si configurerebbe come “interorganico” e discenderebbe ex lege dalla qualità di società in house di RO Servizi Mobilità s.r.l.

La disciplina delle società a partecipazione pubblica –sulla quale non è qui necessario intrattenersi, essendo sufficiente rinviare alle norme del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 - comporta invero la creazione di un autonomo soggetto di diritto privato, rispetto al quale l’ente pubblico di riferimento svolge attività di direzione, coordinamento, vigilanza e controllo, con peculiari caratteristiche ove si tratti di c.d. controllo analogo delle società in house (art. 16).

Nel caso di affidamento di funzioni amministrative, la delega si atteggia come intersoggettiva, e non come interorganica, in ragione dell’alterità soggettiva della società di diritto privato.

Quest’ultima non consente di configurare la “duplice” situazione giuridica soggettiva sulla quale tanto insiste l’appellante, tale cioè che la società in house manterrebbe la propria soggettività di diritto privato nei rapporti diretti con l’ente pubblico da cui è partecipata, mentre perderebbe o non rivestirebbe tale autonoma soggettività nei rapporti con i soggetti terzi, in particolare con gli utenti dei servizi gestiti in forza del contratto di servizio con l’ente pubblico, rispetto ai quali opererebbe come mero “organo” dell’amministrazione.

Contrariamente a quanto assume la parte appellante, la giurisprudenza della Corte di Cassazione richiamata dal giudice a quo e dalla difesa capitolina è coerente con siffatta conclusione, dal momento che:

- con la sentenza della Cass., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5346 il legame partecipativo dell’azionista pubblico è stato soltanto “assimilato” ad una relazione interorganica, con la fondamentale precisazione, tuttavia, che “ non incide affatto sulla distinzione sul piano giuridico-formale, tra P.A. ed ente privato societario, che è pur sempre centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive diverso dall'ente partecipante ”;

- con la sentenza della Cass. S.U. 14 maggio 2022, n. 8186 si è poi ribadito che la società a partecipazione pubblica “ è pur sempre centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive diverso dall’ente partecipante ”.

Sebbene in quest’ultima sentenza “ la alterità soggettiva dell’ente societario ” sia stata affermata “ nei confronti della pubblica amministrazione ”, non è corretta la conseguenza a contrario , che ne vorrebbe trarre la parte appellante, secondo cui invece tale “alterità soggettiva” non vi sarebbe nei confronti dei terzi: si tratta di un assunto privo di supporto sia nella motivazione della sentenza menzionata sia nella disciplina che regola le società a partecipazione pubblica.

In senso contrario non depone affatto la sentenza della Cass. S.U., 8 febbraio 2023, n. 3869, citata dall’appellante a supporto della propria impostazione, considerato che è stata pronunciata relativamente ai requisiti della società in house che eccezionalmente fondano la giurisdizione contabile in ambito societario, tra cui il “controllo analogo” (al quale è riferito il passaggio motivazionale estrapolato dalla ricorrente: “ Resta dunque fermo il carattere istituzionalmente servente della società in house quale articolazione della P.A. da cui promana, in contrapposizione alla natura di soggetto giuridico esterno ed autonomo da questa ”; natura, quest’ultima, appunto ribadita dalla sentenza de qua ).

Parimenti al “controllo analogo” è riferito il precedente di questa Sezione V, 29 maggio 2017, n. 2533, laddove si precisa che questo deve consentire all’azionista pubblico di svolgere un’influenza dominante sulla società partecipata “ così da rendere il legame partecipativo assimilabile ad una relazione interorganica ”, senza tuttavia trasformarsi effettivamente in una relazione interorganica, che è inconcepibile tra soggetti distinti (come precisato nel prosieguo della motivazione secondo cui: “ Sennonché le caratteristiche di questa relazione ora sintetizzate non eliminano l’alterità soggettiva dell’ente societario rispetto all’amministrazione pubblica, riscontrabile sul piano giuridico-formale. Come qualsiasi soggetto di diritto, quindi, anche la società in house costituisce un centro di imputazione di rapporti giuridici ed è dunque titolare di diritti e posizioni soggettive in generale ”).

3.2. La regola posta dall’art. 41, comma 2, c.p.a. impone di individuare il soggetto legittimato passivo dell’azione di annullamento nella “ pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato ”, secondo un criterio giuridico - formale di individuazione dell’autorità, titolare di autonoma soggettività giuridica, da cui formalmente proviene l’atto impugnato (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 18 maggio 2018, n. 8).

Pertanto, nel caso di affidamento di attività amministrative a soggetto distinto dalla pubblica amministrazione affidante, legittimato passivo è il soggetto affidatario, il quale abbia, in concreto, emesso l’atto impugnato.

Non costituisce valido precedente in senso favorevole all’appellante la sentenza del T.a.r. del Lazio, II, 29 maggio 2015, n. 12246, pronunciata in un giudizio definito con sentenza di questa Sezione V, 4 maggio 2017, n. 2033, nel quale è stata individuata la legittimazione passiva di RO LE (e la sola mera estensione del contraddittorio alla società RO Servizi per la Mobilità) poiché in tale giudizio erano impugnati provvedimenti amministrativi emessi da RO LE (la cui istruttoria soltanto era stata affidata a RSM).

3.3. Nel caso di specie, unico soggetto legittimato passivo è la società a partecipazione pubblica che ha emesso l’atto impugnato.

Il ricorso proposto nei confronti di soggetto diverso dal legittimato passivo è perciò inammissibile.

Il primo motivo di appello va respinto.

4. Il rigetto del primo motivo comporta l’assorbimento del secondo (riguardante l’affermazione del tribunale in merito alla mancata impugnazione della delibera della Giunta Capitolina n. 58 del 9 marzo 2011, che, in quanto proveniente da RO LE, avrebbe legittimato la chiamata in giudizio di quest’ultima) e dei motivi di merito non esaminati in primo grado e riproposti in appello ex art. 101 c.p.a.

5. In conclusione, l’appello va respinto.

5.1. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali, che liquida in favore di RO LE nell’importo complessivo di € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO