Pubblicato il 20/02/2026

N. 01400/2026REG.PROV.COLL.

N. 07844/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7844 del 2025, proposto da
Telecom Italia s.p.a. in proprio e nella qualità di Mandataria Rti, Kyndryl Italia S.p.A. in proprio e quale nandante Rti, Maticmind S.p.A. in proprio e quale nandante Rti, Innovaway S.p.A. quale mandante Rti, Webgenesys S.p.A. quale mandante Rti, Engage S.p.A. quale mandante Rti, Expleo Italia S.p.A. quale mandante Rti, Reevo S.p.A. quale mandante Rti, Sb Italia S.r.l. quale mandante Rti, We-Com S.r.l. quale mandante Rti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Angelo Cassamagnaghi, Domenico Greco, Stefano Vinti, Marco Martinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Politiche per la Famiglia, Consip Spa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le Pari Opportunità, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Enterprise Services Italia S.r.l. in proprio e in qualità di mandante Rti, Sielte S.p.A. in proprio e in qualità di mandante Rti, Consorzio Stabile Three For Tech Group S.C.A.R.L. in proprio e in qualità di mandante Rti, Smi Technologies And Consulting S.r.l. in proprio e in qualità di mandante Rti, Fos S.p.A. in proprio e in qualità di mandante Rti, Project Consulting S.r.l. in proprio e in qualità di mandante Rti, Consigliera Nazionale di Parità, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Consigliera Nazionale di Parità, Uni - Ente Italiano di Normazione, non costituiti in giudizio;
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero delle Imprese e del Made in Italy , Ministero dell'Economia e delle Finanze, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Accredia, Ente Italiano di Accreditamento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Grisostomi Travaglini, Lorenzo Maria Cioccolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Vodafone Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Elisabetta Pistis, Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12991/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Ministero delle Politiche per la Famiglia, Consip Spa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le Pari Opportunità, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero delle Imprese e del Made in Italy , Ministero dell'Economia e delle Finanze, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Accredia - Ente Italiano di Accreditamento, Vodafone Italia S.p.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. BE EL ER e viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le odierne appellanti hanno impugnato innanzi al TAR Lazio gli atti relativi alla gara a procedura aperta, suddivisa in n. 5 lotti ai sensi del D. Lgs. n. 36/2023, per l’affidamento di un Accordo Quadro, avente ad oggetto servizi di gestione e manutenzione di sistemi IP e postazioni di lavoro per le Pubbliche Amministrazioni, tra cui il provvedimento prot. 4546_2025_41 del 31/1/25, con cui Consip, all’esito del procedimento di autotutela, ha parzialmente annullato l’aggiudicazione disposta in favore del RTI TIM, procedendo alla rideterminazione del punteggio con la decurtazione del valore assegnato (1 punto) per il criterio 27 in favore del RTI TIM, con conseguente riformulazione della graduatoria dei 5 lotti e alla rideterminazione parziale dell’aggiudicazione, declassando il RTI TIM al secondo posto della graduatoria, nonché la nota prot. 4570_25 del 31/1/25, con cui Consip, a fronte della decurtazione in autotutela del punteggio assegnato (1 punto) al RTI Telecom Italia S.p.A, ha comunicato al RTI Vodafone la nuova aggiudicazione in suo favore, con relativo posizionamento al primo posto della graduatoria dei 5 lotti di gara.

A fondamento del ricorso, le odierne appellanti hanno dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Hanno chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con le ulteriori determinazioni in punto di subentro nel contratto eventualmente stipulato. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitesi in giudizio, le parti intimate hanno chiesto il rigetto del ricorso, e per quel che riguarda la posizione della controinteressata Vodafone s.p.a, anche a seguito dell’accoglimento dello spiegato ricorso incidentale. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 12991/25 il TAR Lazio ha rigettato il ricorso principale, dichiarando l’improcedibilità del ricorso incidentale.

Avverso tale statuizione giudiziale le società appellanti hanno proposto l’odierno gravame, affidato alle seguenti censure, appresso sintetizzate: 1 ) error in iudicando sul I motivo: violazione degli artt. 104 e 108 del d. lgs. n. 36/23; 46-bis d. lgs. 198/06, della PdR, del punto 8.2.2 § a) della ISO 17021 e delle FAQ; del Criterio 27; dei principi di par condicio , parità di trattamento, autoresponsabilità e diligenza; 2) error in iudicando sul III e IV motivo: violazione degli artt. 56 e 57 TFUE; 11 e ss. del Reg. 765; 1-5, 87, 105, 108, All. II.8 d. lgs. n. 36/23; 1 c. 147 L. 234/21, 46-bis d. lgs. n. 198/06 e della PdR; del Criterio 27; 17 L. 400/88; dei principi di mutuo riconoscimento e libera prestazione dei servizi, clare loqui , autovincolo, legittimo affidamento, par condicio , non integrabilità e innovazione della legge di gara tramite chiarimenti; 3) error in iudicando sul V motivo: violazione degli artt. 49 e 56 TFUE; del Reg. 765; 44, 62 e 86 della Dir. 2014/24/UE; 1- 5, 87, 105, 108 e All. II.8 d. lgs. n. 36/23; 3, 7, 8, 21-octies e 21-nonies L. 241/90; dei principi di concorrenza, equivalenza, mutuo riconoscimento, libero scambio e leale cooperazione; di ragionevolezza, parità di trattamento e proporzionalità; 4) error in iudicando sul VI motivo: violazione degli artt. 1-5, 104 c. 6 d. lgs. n. 36/23; 7 del Capitolato, dei principi di lealtà, buona fede e legittimo affidamento; 5) error in procedendo sul ricorso incidentale.

Hanno chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati, con conseguente subentro nell’accordo quadro e nei singoli contratti applicativi, previa declaratoria di inefficacia dei contratti eventualmente stipulati con la subentrante aggiudicataria. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitesi in giudizio, le parti appellate hanno chiesto il rigetto dell’appello, e per quel che riguarda l’appellata Vodafone s.p.a, anche mediante accoglimento dello spiegato appello incidentale. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 5.2.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello principale è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame, le appellanti censurano l’attribuzione, in favore di Vodafone s.p.a, del punteggio di cui al criterio premiale n. 27 del Capitolato, riguardante la certificazione sulla parità di genere.

Ad avviso delle appellanti, la certificazione rilasciata dall’organismo di attestazione IN non sarebbe valida, e quindi meritevole di attribuzione del punteggio, in quanto riferita espressamente non a tutte le sedi della società, ivi incluse quelle indicate nell’offerta tecnica di Vodafone ai fini dell’esecuzione del servizio, ma unicamente a quelle di via Jervis (in Ivrea) e via Lorenteggio (a Milano).

Il motivo, nel merito, è infondato. Ciò esime il Collegio dall’esame delle preliminari censure di inammissibilità articolate in parte qua da Vodafone s.p.a.

4. La certificazione della parità di genere è stata regolata dalla legge 5 novembre 2021, n. 162, che ha modificato il decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198 (Codice delle pari opportunità), e dalla legge 30 dicembre 2021, n. 234, art.1, commi 145-147 (legge di bilancio 2022). In particolare, l’art. 46 bis comma 1 d.lgs. n. 198/2006 ha istituito la certificazione di parità di genere “ al fine di attestare le politiche e le misure concrete adottate dai datori di lavoro per ridurre il divario di genere in relazione alle opportunità di crescita in azienda, alla parità salariale a parità di mansioni, alle politiche di gestione delle differenze di genere e alla tutela della maternità ”.

5. Allo scopo di definire gli standard tecnici del sistema di certificazione della parità di genere, è stato istituito un apposito Tavolo tecnico con la partecipazione di rappresentanti del Dipartimento per le politiche della famiglia, del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero dello sviluppo economico, del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e della Consigliera nazionale di parità.

Il lavoro del Tavolo è confluito nella Prassi di riferimento UNI/PdR 125:2022 recanti: “ Linee guida sul sistema di gestione per la parità di genere che prevede l’adozione di specifici KPI (Key Performance Indicator - Indicatori chiave di prestazione) inerenti alle Politiche di parità di genere nelle organizzazioni ”, e più precisamente dall’Appendice “A”.

In particolare, ai sensi dell’art. 2 DM Pari opportunità 29.4.2022 (che ha approvato la citata Prassi UNI/PdR 125:2022): “ Al rilascio della certificazione della parità di genere alle imprese in conformità alla UNI/PdR 125:2022 provvedono gli organismi di valutazione della conformità accreditati in questo ambito ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 ”.

6. Emerge da tali previsioni che l’ente di accreditamento è tenuto a rilasciare la propria attestazione sulla base dei criteri indicati nelle suddette Linee guida.

Quest’ultima – in particolare l’Appendice A – dispone, per quanto rileva in questa sede, che: “ la certificazione viene rilasciata a una entità giuridica (legal entity) o, con le precisazioni di seguito descritte, a “un gruppo di società”, e deve considerare tutti i siti, filiali, sedi secondarie, attività e processi effettivamente svolti ”.

7. Tali criteri sono poi confluiti nella lex specialis : il Par. 17 del Capitolato d’oneri prevede infatti, ai fini dell’attribuzione del punteggio premiale, il possesso: “ … alla data di presentazione dell’offerta, della certificazione in materia di parità di genere di cui all'articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, in conformità alla norma UNI PdR 125:2022 ”.

Tale previsione prosegue poi nel senso che: “[ai] fini del conseguimento del punteggio, il concorrente dovrà produrre in fase di offerta tecnica la certificazione richiesta, in corso di validità, rilasciata da un organismo di valutazione della conformità accreditato ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio, che opera sulla base della prassi UNI/PdR 125:2022 ”.

Emerge pertanto da tali previsioni la piena rispondenza della lex specialis ai requisiti sulla parità di genere elaborati a livello nazionale e unionale, richiamando essa espressamente la prassi UNI/PdR 125:2022, cui deve attenersi l’organismo di valutazione accreditato ai sensi del Reg. 2008/765/CE; prassi UNI richiamata anche dal citato DM pari Opportunità del 29.4.2022, che pertanto non può che riportarsi alle relative prescrizioni.

8. Orbene, ai sensi della prassi UNI/PdR 125:2022 – richiamata dalla legge di gara, nei termini or ora esposti – la certificazione sulla parità di genere deve bensì riguardare tutta la struttura aziendale dell’impresa verificata, e non soltanto una sua parte, essendo intrinsecamente illogico – venendo altrimenti vanificata la ratio della certificazione – affermare il rispetto del requisito della parità di genere soltanto per una o talune articolazioni aziendali e/o filiali della società verificata, e non per la loro totalità.

9. Se ciò è vero, va nondimeno soggiunto che tali prescrizioni tecniche – e dunque anche la legge di gara, che rinvia alle citate Linee Guida – non impongono in alcun modo che la verifica in situ , ove effettivamente svolta, debba riguardare la totalità delle articolazioni territoriali dell’impresa verificata. Pertanto, ben può ammettersi il metodo di accertamento fondato sulla verifica “a campione”, quando essi si basi di un campione significativo, e dunque sufficientemente attendibile quanto all’organizzazione aziendale in uso presso l’impresa oggetto di verifica.

In ogni caso, la verifica non deve necessariamente essere “fisica”, vale a dire resa mediante ispezione della realtà di riferimento, ben potendo anche essere in tutto o in parte cartolare, mediante verifica degli atti di riferimento (es. contratti, criteri per l’attribuzione delle mansioni, delle progressioni in carriera, ecc.) relativi all’impresa oggetto di verifica, quando questi consentano ex se di comprendere appieno i rapporti e le dinamiche intraziendali.

10. Né a diversa conclusione può giungersi in relazione ai chiarimenti resi da Consip, non potendo essi che avere valore semplicemente dichiarativo, essendo le prescrizioni vincolanti contenute nella legge di gara, che mediante rinvio alla prassi UNI/PdR 125:2022 non imponevano che nella certificazione si desse conto di tutte le realtà aziendali, né che l’attestazione dovesse essere preceduta dalla verifica in situ di tutte dette filiali.

11. Ad ogni modo, e in termini risolutori, l’ente di accreditamento IN Services s.p.a. ha reso in data 243.2025 dichiarazione ex artt. 46 ss. d.P.R. n. 445/2000, affermando che: “ l’attività di certificazione di cui al certificato n. PDR125-113/23, intestato a Vodafone Italia spa, rilasciato in data 2 agosto 2023 (con scadenza 1° agosto 2026) è stata condotta dallo scrivente Organismo di Certificazione considerando tutte le sedi dell’Organizzazione alla data di emissione del certificato, come da Vodafone Italia spa stessa dichiarate in occasione dell’iter certificativo e riportate nella relativa documentazione camerale.

…

L'indicazione, nel certificato, esclusivamente del sito principale, oltre a quello della sede legale, non significa che siano esclusi dalla certificazione gli altri siti ed unità locali presenti nella visura camerale; anzi, dalla analisi dell’iter certificativo e dalla documentazione disponibile e ripercorribile, acquisita agli atti, con tempistiche di caricamento sui sistemi gestionali aziendali tracciate in modo certo, da parte dello scrivente Organismo di Certificazione, risulta come sia stata presa in considerazione e valutata l’Organizzazione nel suo complesso e quindi tutti i siti, le filiali e le sedi secondarie.

Lo scrivente Organismo di Certificazione dà atto ed attesta come la suddetta certificazione, conclusa con l’emissione del certificato n. PDR125-113/23 del 2 agosto 2023, ha ricompreso, indipendentemente da una loro formale ed esplicita indicazione, tutti i siti, le filiali e le sedi secondarie dell’Organizzazione in conformità con quanto previsto dalle Regole di Certificazione (cfr. Prassi di riferimento UNI/PdR 125:2022).

Lo scrivente Organismo di Certificazione dà altresì atto di aver provveduto, in data 8 gennaio 2025, ad emettere il certificato che, per maggiore chiarezza, riporta esplicitamente tutti i siti, filiali e sedi secondarie dell’organizzazione VODAFONE ITALIA S.P.A., di fatto già incluse nel perimetro del certificato iniziale ”.

12. Alla luce di tali dichiarazioni, non può revocarsi in dubbio la sussistenza del requisito della parità di genere da parte di Vodafone s.p.a.

In particolare, non coglie nel segno la censura di parte appellante secondo cui, avendo la certificazione di parità di genere valenza costitutiva, essa non potrebbe costituire oggetto di chiarimenti. Sul punto, va ribadito che Vodafone s.p.a. doveva già ritenersi positivamente verificata in virtù della certificazione originaria, essendo la stessa del tutto in linea con le Prassi di riferimento UNI/PdR 125:2022, richiamate dalla legge di gara.

In quest’ottica, la suddetta dichiarazione del 24.3.2025 assume valore meramente dichiarativo, limitandosi l’ente di certificazione IN Services a ribadire quanto già formulato – ancorché con una certa imprecisione lessicale – nella precedente certificazione.

13. Per tali ragioni, il primo motivo di appello è infondato, e va dunque rigettato.

14. Con il secondo motivo di gravame parte appellante contesta “ la tesi di Consip di aver ritenuto invalida la Certificazione - attestante la conformità alla PdR del sistema di gestione di ITDM - per essere IS privo di specifico accreditamento per la PdR come richiesto dall’art. 2 del DM richiamato, anche per eterointegrazione, dal Criterio 27. Ciò per palese contrasto con il tenore letterale del Criterio 27 che non menzionava l’art. 2 del DM né tantomeno richiedeva accreditamenti ad hoc per la PdR, limitandosi soltanto a prevedere che la certificazione fosse rilasciata da un OdC “accreditato ai sensi” del Reg. 765 e che “opera sulla base” della PdR ” (atto di appello, pp. 14-15).

Per l’ipotesi poi che il Criterio 27 recepisse l’art. 2 del DM, parte appellante ha dedotto l’illegittimità di tale previsione tecnica.

Le censure sono infondate.

15. Il Regolamento CE n. 765/2008 ha introdotto norme riguardanti l’organizzazione e il funzionamento dell’accreditamento degli organismi di valutazione della conformità nello svolgimento di attività di valutazione della conformità.

In particolare, l’art. 4 di tale Regolamento prevede la designazione di un unico organismo nazionale di accreditamento che, su domanda di un organismo di valutazione della conformità (OdVC), ne possa valutare la competenza a svolgere una determinata attività di valutazione della conformità e, in caso positivo, rilasci il certificato di accreditamento.

16. La modalità di rilascio e il contenuto dell’accreditamento concesso da parte degli organismi nazionali di accreditamento sono stabiliti dalla norma EN ISO/IEC 17011:2017 (Norma 17011).

L’art. 7.8.1. della Norma 17011 specifica, infatti, che l’accreditamento deve contenere il campo di applicazione dell’accreditamento.

L’art. 7.8.3a) della norma 17011 ulteriormente prescrive per gli Organismi di Certificazione (OdC) che il campo di applicazione dell’accreditamento (scopo dell’accreditamento) debba identificare almeno: il tipo di certificazione, lo schema di certificazione, le norme, documenti normativi e/o cogenti a fronte dei quali sono certificati i sistemi di gestione.

17. Per tali ragioni, gli OdVC non si accreditano per un intero settore di attività (e segnatamente, per quanto rileva in questa sede, per l’intero settore delle certificazioni dei sistemi di gestione), ma per un settore specifico di attività definito dal campo di applicazione dell’accreditamento.

Ne consegue che l’OdVC per potere legittimamente rilasciare una certificazione valida ai sensi del D.M. 29 aprile 2022 – il quale è richiamato per relationem dalla legge di gara, mediante riferimento alla UNI/PdR 125:2022, di cui costituisce attuazione – deve avere uno scopo di accreditamento riguardante specificamente lo schema di valutazione della conformità costituito dalla UNI/PdR 125:2022.

In tal senso il criterio n. 27 del Capitolato d’oneri stabilisce che la certificazione della parità di genere di cui all’art. 46 bis d. lgs. n. 198/06 venga rilasciata da “ un organismo di valutazione della conformità accreditato ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio, che opera sulla base della prassi UNI/PdR 125:2022 CERTIFICAZIONE PARITA’ DI GENERE ”.

18. Ciò – si ribadisce – costituisce piena attuazione dell’art. 2 d.m. 29.4.2022, da ritenersi, per le ragioni suesposte, richiamato dalla legge di gara, attraverso il riferimento alla UNI/PdR 125:2022.

Ciò è tanto più vero se si considera che – come sopra esposto – l’art. 2 d.m. 29.4.2022 testualmente stabilisce che: “ Al rilascio della certificazione della parità di genere alle imprese in conformità alla UNI/PdR 125:2022 provvedono gli organismi di valutazione della conformità accreditati in questo ambito ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 ”.

All’evidenza, vi è una sostanziale equivalenza delle due disposizioni, il che costituisce ulteriore elemento a comprova del fatto che, pur non essendo testualmente richiamato dalla legge di gara, nondimeno il d.m. 29.4.2022 costituisce elemento imprescindibile della certificazione in esame.

19. Orbene, nella fattispecie in esame, l’organismo IS non è accreditato in modo specifico per il rilascio di certificazioni sulla parità di genere ai sensi della prassi UNI/PdR 125:2022.

Per tali ragioni la valutazione della stazione appaltante, di invalidità della certificazione sulla parità di genere emessa da IS, deve ritenersi del tutto legittima.

20. Né tali conclusioni sono smentite dal principio che parte appellante pretende di ricavare dalla “ basilare regola posta dall’art. 7 del Reg. 765 … secondo cui gli OdC devono farsi accreditare dall’ente nazionale dello Stato membro in cui sono stabiliti. Solo se tale organismo non ha le competenze … può rivolgersi, in via di eccezione, a un “diverso” ente di accreditamento ” (atto di appello, p. 18).

Tale tesi è smentita dal dato testuale dell’art. 7 Par. 1 del Reg. n. 765/2008, secondo cui:

“ Qualora chiedano l’accreditamento, gli organismi di valutazione della conformità si rivolgono all’organismo nazionale di accreditamento dello Stato membro in cui sono stabiliti o all’organismo nazionale di accreditamento al quale tale Stato membro è ricorso in conformità dell’articolo 4, paragrafo 2.

Tuttavia, gli organismi di valutazione della conformità possono chiedere l’accreditamento ad un organismo nazionale di accreditamento diverso da quelli indicati nel primo comma in una delle

seguenti situazioni:

…

b) qualora gli organismi nazionali di accreditamento di cui al primo comma non effettuino l’accreditamento relativamente alle attività di valutazione della conformità per le quali viene chiesto l’accreditamento.

Dispone poi il successivo Par. 2 del medesimo art. 7 che: “ L’organismo nazionale di accreditamento il quale riceva una richiesta ai sensi del paragrafo 1, lettera b) o c), ne informa l’organismo nazionale di accreditamento dello Stato membro in cui è stabilito il richiedente organismo di valutazione della conformità. In tali casi, l’organismo nazionale di accreditamento dello Stato membro in cui è stabilito il richiedente organismo di valutazione della conformità può partecipare come osservatore ”.

21. Pertanto, non costituisce affatto “un’eccezione”, quella che un organismo di accreditamento possa non effettuare un accreditamento per un certo schema di valutazione della conformità. In tal caso, opera infatti la procedura sopra descritta, che consente comunque all’operato il raggiungimento del risultato finale.

22. Similmente, non coglie nel segno l’ulteriore assunto di parte appellante, secondo cui il D.M. 29 aprile 2022 non sarebbe stato “ abilitato a ideare, nel contesto del sistema UE in cui l’art. 2 dichiaratamente ha inteso iscriversi (“ai sensi del Reg. 765”), un nuovo “ambito” di accreditamento, peraltro per una mera prassi di riferimento come la PdR che in quel sistema non ha cittadinanza. Di qui l’evidente eccesso di ‘delega’ per difetto di un’adeguata copertura legislativa a tal fine (ferma la doverosa disapplicazione per incompatibilità UE). Ciò, oltre a determinare palesi effetti anticoncorrenziali nel mercato UE, collide sia con la portata necessariamente nazionale del DM sia con i principi di mutuo riconoscimento ex art. 11 del Reg. 765 e di libera circolazione dei servizi ” (atto di appello, p. 21).

Sul punto, è sufficiente osservare che il d.m. 29.4.2022 si è limitato a stabilire, in esecuzione della delega di cui all’art. 46 bis d. lgs. n. 198/06, il parametro minimo richiesto ai fini del conseguimento della premialità per il rispetto della parità di genere, ovvero ottenere una certificazione ai sensi del Reg. 765/08/CE, avente ad oggetto l’accreditamento costituito dalla UNI/PdR 125:2022.

Non si vede pertanto quale contrasto si ponga con la normativa eurounitaria e quella nazionale, costituendo invece il suddetto d.m. fedele applicazione di quest’ultima.

23. Per tali ragioni, la questione pregiudiziale che l’appellante chiede proporsi alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE è irrilevante, e va dunque disattesa, non essendovi alcun contrasto tra la normativa eurounitaria (Reg. 765/08/CE) e quella nazionale (art. 46 bis d. lgs. n. 198/06), né tra la prima e il d.m. 29.4.2022.

24. Ancora, parte appellante contesta l’assunto dell’Amministrazione, e di poi ripreso dal giudice di prime cure, secondo cui l’accreditamento doveva avvenire ai sensi della UNI/PdR 125:2022.

In particolare, l’appellante, partendo dal presupposto che: << l’ultimo “considerato” del Preambolo del d.m. 29.4.2022 identifica gli OdC legittimati a verificare “la conformità” alla PdR in quelli “accreditati ai sensi del Reg. 765 … in conformità alla norma ISO 17021” senza nulla aggiungere >>, giunge alla conclusione che la contestata << Certificazione è del tutto “conforme al dato normativo”, soddisfacendo IS i due citati requisiti >> (atto di appello, p. 22).

Tale conclusione è errata, in quanto da un lato opera una non consentita inversione interpretativa tra il preambolo di un testo e il suo contenuto dispositivo, quest’ultimo soltanto dotato di immediata forza precettiva.

In secondo luogo, essa non tiene conto che – alla luce di quanto sopra espresso (cfr. punti nn. 16-17) – tutti gli accreditamenti devono avere ad oggetto uno specifico campo di applicazione, che nel caso di specie risponde alla UNI/PdR 125:2022.

25. Per tali ragioni, il secondo motivo di appello, globalmente inteso, è infondato, e va dunque rigettato.

26. Con il terzo motivo di gravame l’appellante lamenta la mancata applicazione del principio di equivalenza, che imporrebbe alle stazioni appaltanti di accettare certificati equivalenti a quelli richiesti.

Il motivo è infondato, in quanto sconta l’errore di fondo di ritenere la certificazione rilasciata da IS “equivalente” a quella rilasciata in conformità con le succitate previsioni normative. In particolare, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, sia l’art. 44 della Direttiva 2014/24/EU, sia l’Allegato II.8 al Codice, concepiscono l’equipollenza rispetto a uno specifico organismo di valutazione richiesto dalla lex specialis , e ciò al fine di evitare discriminazioni da parte di imprese in possesso di certificazione equipollente, ma rilasciata da diverso organismo.

Senonché, nella fattispecie in esame, IS non soddisfa i requisiti di cui alla UNI/PdR 125:2022, non possedendo il prescritto accreditamento specifico. Per tali ragioni, l’equipollenza è esclusa in radice, venendo in rilievo due termini di paragone (soggetto in possesso di qualifica UNI/PdR 125:2022, da un lato; soggetto sprovvisto di tale qualifica, dall’altro) diversi tra loro.

27. Né sussisteva l’obbligo della stazione appaltante di accettare altri mezzi di prova appropriati, come invece sostenuto dall’appellante alla luce dell’Allegato II.8 del d.lgs. n. 36/2023, atteso che il Par. I di tale Allegato prescrive l’obbligo di accettazione di “ altri mezzi di prova appropriati, diversi da quelli precedentemente indicati … ”, soltanto “ se l'operatore economico interessato non aveva accesso ai certificati o alle relazioni di prova, o non poteva ottenerli entro i termini richiesti, purché il mancato accesso non sia imputabile all'operatore economico interessato ”.

Nella specie, non vi era alcun ostacolo che impediva all’appellante di munirsi di certificazione emessa da organismo specifico di accreditamento, sicché ammettere una diversa – e qualitativamente inferiore – certificazione avrebbe significato violare il basilare principio della par condicio .

28. Per tali ragioni, è irrilevante – e va dunque disattesa – la questione pregiudiziale proposta dall’appellante in relazione alle previsioni di cui agli artt. 44 e 62 della Dir. 2014/24/UE e 11 e ss. del Reg. 765/08/CE, in quanto tali previsioni normative riferiscono l’equipollenza a certificazioni rese da soggetti tra di loro comparabili, in quanto in possesso dei medesimi requisiti specifici di accreditamento; situazione che non ricorre invece nel caso di specie, avendo l’Amministrazione ritenuto invalida la certificazione emessa da IS non perché si trattasse di organismo di certificazione con sede all’interno di un diverso Stato Membro dell’Unione europea, ma unicamente perché IS era pacificamente sprovvisto del requisito di accreditamento di cui alla più volte citata UNI/PdR 125:2022.

29. Per tali ragioni, il terzo motivo di gravame è infondato, e va dunque rigettato.

30. Con il quarto motivo di gravame l’appellante contesta la valutazione di non sostituibilità dell’ausiliaria nell’avvalimento premiale, fatta propria dall’Amministrazione, e di poi convalidata dal giudice di prime cure.

Il motivo è infondato.

31. Ai sensi dell’art. 104 comma 5 d. lgs. n. 36/23:

“ L’impresa ausiliaria trasmette la propria attestazione di qualificazione nel caso di avvalimento finalizzato all’acquisizione del requisito di partecipazione a una procedura di aggiudicazione di lavori. In caso di dichiarazioni mendaci, fermo restando l’applicazione dell’articolo 96, comma 15, nei confronti dei sottoscrittori, la stazione appaltante assegna all’operatore economico concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, per indicare un’altra impresa ausiliaria idonea, purché la sostituzione dell’impresa ausiliaria non conduca a una modifica sostanziale dell’offerta dell’operatore economico. Nel caso di mancato rispetto del termine assegnato, la stazione appaltante esclude l’operatore economico ”.

Dispone poi il successivo 6° comma del medesimo art. 104 che: “ La stazione appaltante verifica se l’impresa ausiliaria è in possesso dei requisiti dichiarati con le modalità di cui agli articoli 91 e 105, quest’ultimo con riguardo ai mezzi di prova e al registro online, e se sussistono cause di esclusione ai sensi del Capo II del presente Titolo. La stazione appaltante consente all’operatore economico di sostituire i soggetti che non soddisfano un pertinente criterio di selezione o per i quali sussistono motivi di esclusione ”.

32. Orbene, il comma 5 è pacificamente riferito al solo avvalimento qualificante, atteso che l’effetto della mancata sostituzione è l’esclusione dalla procedura di gara, e non anche la mancata attribuzione del punteggio premiale.

La prima parte del comma 6 è parimenti riferibile al solo avvalimento qualificante, stante il riferimento ai requisiti di cui agli articoli 91 e 105, nonché alle “ cause di esclusione ai sensi del Capo II del presente Titolo ”.

La seconda parte del comma 6 ammette invece la sostituzione dei “ soggetti che non soddisfano un pertinente criterio di selezione o per i quali sussistono motivi di esclusione ”.

33. Orbene, il richiamo ai “ motivi di esclusione ” fa sì che ci si riferisca al solo avvalimento qualificante, la cui mancanza comporta appunto l’esclusione dell’offerente dalla gara.

Unico inciso che potrebbe in qualche modo avallare la tesi dall’ammissibilità della sostituzione nell’avvalimento premiale è quello in cui si fa riferimento ai “ soggetti che non soddisfano un pertinente criterio di selezione ”.

Senonché, ad avviso del Collegio ad una soluzione siffatta ostano considerazioni di carattere letterale, teleologico e sistematico.

34. Quanto alle prime, rileva il Collegio che a fronte di un corpus normativo ben chiaro nel senso di riferire la sostituzione al solo avvalimento qualificante – unica possibilità prevista dall’intero 5° comma dell’art. 104 Codice, e da ben tre fattispecie su quattro comprese nel 6° comma del medesimo articolo – è quantomai arduo sostenere che si sia voluto ammettere la sostituibilità dell’ausiliario nell’avvalimento premiale in virtù del solo inciso “ soggetti che non soddisfano un pertinente criterio di selezione ”. Inciso che tra l’altro non è di univoca interpretazione, potendo ritenersi che con esso si sia inteso far riferimento anche ad un “ criterio di selezione ” previsto ai fini della partecipazione alla gara (ammettendo ad es. soltanto le imprese in possesso di un certo fatturato), e non solo ai fini dell’attribuzione di un punteggio premiale.

Si vuol dire quindi che il criterio letterale non autorizza affatto l’interpretazione ampia della sostituzione dell’ausiliaria nell’avvalimento premiale, sia per la sua polisensa formulazione, e sia perché inserito e contornato da fattispecie normative chiaramente riferite al solo avvalimento qualificante, e non anche a quello premiale.

35. Per quel che attiene all’argomento teleologico, è ben vero che l’avvalimento è istituto volto a garantire la massima partecipazione al mercato delle commesse pubbliche, specie nei confronti di quegli operatori economici che non dispongono delle risorse economiche e/o tecnico-strumentali richieste ai fini della partecipazione alla gara. In questi termini, la possibilità di sostituzione dell’ausiliaria risponde all’esigenza di scongiurare l’esclusione dalla gara di un concorrente incolpevole.

36. Ma, se così è, la ratio dell’avvalimento – con connesso corredo di sostituzione dell’ausiliaria – cessa di operare allorquando sia stata già garantita a monte la partecipazione dell’operatore economico (in via diretta, ovvero mediante ausilio qualificante), e l’avvalimento sia stato utilizzato soltanto come “aiuto” in vista del conseguimento di un punteggio premiale.

In tale ipotesi, non vi è alcuna necessità di tutela della concorrenza – già garantita a monte mediante partecipazione dell’impresa alla gara – ma vi è semmai quella, specularmente opposta, di evitare che mediante sostituzione dell’ausiliaria si modifichi l’offerta iniziale. Invero, essendo qui la figura dell’ausiliaria intrinsecamente connessa al raggiungimento del “premio” (i.e: l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo in graduatoria), venuta meno tale figura, e sostituita con altra ausiliaria, l’intera offerta viene a essere irrimediabilmente modificata, in quanto l’attribuzione del punteggio premiale era avvenuta in virtù dell’esame delle caratteristiche tecnico-strutturali della prima ausiliaria, e non già di quella subentrata per effetto della sostituzione operata dall’ausiliata.

Ne consegue che, stante il collegamento teleologico-funzionale esistente tra l’ausiliaria e il punteggio premiale, una volta venuta meno la prima – non importa se per causa imputabile o non imputabile all’ausiliata – non può che svanire anche il secondo ( simul stabunt, simul cadent ).

37. Tali considerazioni si saldano poi con il profilo sistematico, essendo il principio di immodificabilità dell’offerta un irrinunciabile caposaldo dell’intero sistema delle gare pubbliche, a garanzia della par condicio , che impone che ogni offerente venga valutato ex ante in base alle caratteristiche oggettive e soggettive esposte in sede di presentazione dell’offerta, non potendo esso né mantenere, né conseguire punteggi aggiuntivi, in virtù di variabili occorse ex post , vale a dire successivamente alla scadenza del termine di presentazione delle offerte.

38. In tal senso, la Corte lussemburghese, con la pronuncia 3.6.2021 (Causa C-210/2020), resa all’esito del rinvio pregiudiziale disposto da questo Consiglio di Stato, ha bensì preso posizione in ordine alla possibilità/doverosità di sostituzione dell’ausiliario nel caso di avvalimento qualificante, ma ha delineato un quadro più ampio, come tale idoneo a comprendere anche le ipotesi di avvalimento premiale.

In particolare, la Corte di Giustizia, con la pronuncia in esame, ha ritenuto che in caso di avvalimento cd. qualificante, l’impossibilità assoluta di procedere alla sostituzione dell’ausiliaria si ponesse in violazione del principio di proporzionalità, tenuto conto che altresì che “ Il principio di proporzionalità impone, infatti, all’amministrazione aggiudicatrice di effettuare una valutazione specifica e concreta dell’atteggiamento del soggetto interessato, sulla base di tutti gli elementi pertinenti ” (punto n. 40).

Ha soggiunto poi la Corte che: “ quando si vede obbligata, in forza del suo diritto nazionale, ad imporre a un offerente la sostituzione di un soggetto sulle cui capacità esso intende fare affidamento, l’amministrazione aggiudicatrice deve assicurarsi, conformemente ai principi di trasparenza e di parità di trattamento enunciati all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24, che la sostituzione del soggetto interessato non conduca a una modifica sostanziale dell’offerta di tale offerente. …Infatti, l’obbligo per l’amministrazione aggiudicatrice di rispettare il principio di parità di trattamento degli offerenti, che ha lo scopo di favorire lo sviluppo di una concorrenza sana ed efficace tra le imprese che partecipano ad un appalto pubblico e che rientra nell’essenza stessa delle norme di diritto dell’Unione in materia di procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici implica, in particolare, che gli offerenti devono trovarsi su un piano di parità sia al momento in cui preparano le loro offerte sia al momento in cui queste sono valutate da tale amministrazione aggiudicatrice. Il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza ostano quindi a qualsiasi trattativa tra l’amministrazione aggiudicatrice e un offerente nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, il che implica che, in linea di principio, un’offerta non può essere modificata dopo il suo deposito, né su iniziativa dell’amministrazione aggiudicatrice né dell’offerente ” (punti nn. 42-43).

39. È dunque evidente la volontà della Corte di impedire – in ossequio al principio di parità dei concorrenti e di tutela della concorrenza – una modifica delle condizioni oggettive dell’offerta iniziale, che determinerebbe una perdita di credibilità dell’intero sistema ordinamentale che presiede al mercato delle commesse pubbliche, giacché a nulla varrebbero i punteggi conseguiti in sede di esame delle offerte, qualora gli elementi oggettivi sui quali detti punteggi sono stati attribuiti potessero venire alterati ad libitum dalle parti, non importa se per cause interne o esterne alla loro volontà.

40. Tale principio è tanto più evidente nella fattispecie in esame, in quanto la certificazione riguarda rapporti e processi lavorativi intraziendali/datoriali, e dunque non si arresta all’ambito soggettivo (sicché la sostituzione dell’ausiliario non inciderebbe sull’aspetto oggettivo dell’offerta, che sarebbe la medesima), ma impatta decisamente su quello oggettivo, in quanto l’organizzazione interna delle risorse è strettamente funzionale al tipo di attività da svolgere, sicché mutando l’organizzazione delle risorse e delle unità lavorative muta anche il prodotto finale, frutto di un diverso assetto organizzativo.

41. In ogni caso, trattandosi di avvalimento premiale, e non qualificante, è lecito attendersi una particolare attenzione, da parte dell’appellante, in ordine alla scelta del proprio ausiliario, essendo del tutto agevole verificare se IS fosse o meno accreditato per il rilascio di certificazioni nell’ambito della norma Uni/Pdr 125:2022, non avendo IS reso alcun mendacio tale da fuorviare la valutazione dell’ausiliato.

Pertanto, non può che operare, nella fattispecie in esame, il principio di autoresponsabilità, in virtù del quale ciascuno dei concorrenti “ sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione ” (C.d.S, AP n. 9/14).

42. Alla luce di tali considerazioni, il quarto motivo di gravame è infondato, e va dunque rigettato.

43. Va infine dichiarata l’inammissibilità, per difetto di interesse, dell’ultimo motivo di gravame, con il quale parte appellante ha dedotto l’inammissibilità del gravame incidentale, stante l’improcedibilità di quest’ultimo, per sopravvenuta carenza di interesse.

44. Pertanto, concludendo, l’appello principale va rigettato, siccome infondato, mentre l’appello incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse da parte dell’appellante incidentale.

45. Sussistono giusti motivi, legati alla novità delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, nonché su quello incidentale, così provvede:

- rigetta l’appello principale;

- dichiara l’inammissibilità dell’appello incidentale.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:

AO AN CO TT, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

BE EL ER, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE EL ER	AO AN CO TT

IL SEGRETARIO