Pubblicato il 19/01/2026

N. 00035/2026REG.PROV.COLL.

N. 01195/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1195 del 2023, proposto da
-OMISSIS- S.a.s. di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Sciuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Maria Macri', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Ortoleva e Nicola Alleruzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Catania e di Città Metropolitana di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. TO Lo PR e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La società appellante "-OMISSIS- s.a.s." è titolare di concessione demaniale marittima per l'occupazione di area demaniale di 12.800 mq in località -OMISSIS- del Comune di Catania, per il mantenimento di uno stabilimento balneare denominato "-OMISSIS-".

2) Nel 2002 ha ottenuto autorizzazione edilizia n. -OMISSIS- per l'installazione di strutture in legno di facile rimozione, previo rilascio di nulla osta della Provincia Regionale di Catania, dell'ASL e della Soprintendenza.

3) A seguito di segnalazione della Provincia Regionale di Catania del 23 marzo 2015, il Comune ha avviato procedimento per opere edilizie abusive riguardanti il cambio di destinazione d'uso del terreno con realizzazione di campi da gioco (sei campi di beach volley, quattro dei quali all'occorrenza trasformabili in due campi di beach soccer ed un campo di calcio da spiaggia dotato di struttura in legno con scala per l'arbitraggio), parcheggi, vialetti, strutture sportive e 35 bungalow in legno.

4) Con ordinanza n. -OMISSIS- del 26 settembre 2016, il Comune ha disposto la demolizione delle opere ritenute realizzate senza permesso di costruire.

5) La società ha impugnato l'ordinanza di demolizione deducendo la violazione dell'art. 654 c.p.p. per l'efficacia del giudicato penale derivante dalla sentenza n. -OMISSIS- del Tribunale di Catania che aveva assolto i responsabili della società; la contraddittorietà con l'autorizzazione comunale n. -OMISSIS-; la mancata comunicazione di avvio del procedimento; il difetto di competenza per l'accertamento effettuato da agenti della Provincia; la pretesa non assoggettabilità delle opere a permesso di costruire.

5.1) Il Comune di Catania costituendosi in giudizio ha evidenziato che la sentenza penale riguardava opere diverse da quelle oggetto dell'ordinanza di demolizione e che l'assoluzione in quella sede non preclude l’adozione dei provvedimenti sanzionatori comunali.

Ha sottolineato, inoltre, che le opere contestate rappresentano "una trasformazione duratura del territorio, tutt'altro che precaria, che necessitava del rilascio di permesso di costruzione".

5.2) Significativamente, il Comune ha richiamato nella propria memoria di primo grado il precedente TAR Sicilia n. -OMISSIS-, affermando che "tutti i principi sopra richiamati risultano accolti da questo On.le T.A.R. con la sentenza n. 2132 del 29 giugno 2021, emessa in relazione ad altri abusivismi posti in essere dall'odierna parte ricorrente in area contigua".

5.3) La Città Metropolitana di Catania ha confermato la legittimità dell'ordinanza, precisando che gli agenti di polizia giudiziaria hanno competenza generale nell'accertamento di illeciti amministrativi e penali, indipendentemente dall'ente di appartenenza.

6) Il TAR Sicilia, con sentenza n. -OMISSIS-, ha respinto il ricorso della società rilevando che " la dedotta coincidenza delle opere autorizzate con quelle autorizzate nel 2002, e insistenti nell'area privata della società adiacenti a quella in concessione demaniale" costituiva "circostanza meramente allegata e non dimostrata in modo univoco e dettagliato".

Il TAR ha chiarito che "la sentenza penale di assoluzione fa stato solo in merito all'accertamento dei fatti e non incide pertanto sulla valutazione giuridica di essi che deve compiere in autonomia il giudice munito di giurisdizione, nel caso di specie quello amministrativo". Quanto al criterio della precarietà, il giudice di primo grado ha osservato che " il fatto che siano state realizzate e mantenute per ben oltre un decennio dimostra proprio che il titolo richiesto è stato poi utilizzato per attuare una trasformazione urbanistica-edilizia non precaria ma del tutto permanente sotto il profilo funzionale". Il TAR ha inoltre precisato che " la censura relativa alla violazione procedimentale relativa all'avviso di avvio del procedimento si riduce a una questione meramente formale irrilevante sul piano della validità ai sensi dell'articolo 21 octies legge 241 del 1990, una volta accertato in giudizio che il provvedimento non poteva avere contenuto diverso; tanto più che, accertata la abusività delle opere, il provvedimento di rispristinatorio appare vincolato ".

7) L'appellante ha articolato il gravame su otto motivi:

I) Violazione dell'art. 654 c.p.p. - L'appellante sostiene che la sentenza penale n. -OMISSIS- del Tribunale di Catania, che ha assolto i responsabili della società "perché il fatto non sussiste ", dovrebbe precludere l'adozione dell'ordinanza di demolizione per le medesime opere.

II) Annullamento d'ufficio dell'autorizzazione edilizia- Si deduce che l'ordinanza di demolizione costituirebbe un annullamento d'ufficio dell'autorizzazione edilizia n. -OMISSIS- in violazione dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, per decorso del termine di diciotto mesi e per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

III) Irrilevanza della durata annuale dell'autorizzazione provinciale – L’appellante contesta la rilevanza della scadenza del parere della Provincia Regionale, sostenendo che l'autorizzazione comunale aveva fissato un termine biennale per l'esecuzione dei lavori.

IV) Violazione degli artt. 7, 8, 10 della legge n. 241/1990 - Si lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la difformità tra le motivazioni della comunicazione di avvio e quelle del provvedimento finale.

V) Incompetenza nell'accertamento - Si contesta la competenza degli agenti della Provincia Regionale nell'accertamento degli abusi edilizi.

VI) Opere non soggette a permesso di costruire - Si sostiene che le opere non richiederebbero permesso di costruire, secondo quanto previsto dall'art. 5 della legge regionale n. 16/2016.

VII) Violazione dell'art. 42 della legge regionale n. 3/2016 - Si invoca la normativa sulla destagionalizzazione degli stabilimenti balneari.

VIII) Competenza dell'ente gestore della riserva - Si assume che l'attività sanzionatoria apparterrebbe alla Provincia Regionale quale Ente Gestore della Riserva.

8) Il Comune di Catania ha ribadito l'infondatezza dell'appello, evidenziando che la sentenza penale riguardava opere diverse da quelle oggetto dell'ordinanza di demolizione e che l'assoluzione penale non preclude i provvedimenti sanzionatori comunali. Ha sottolineato che le opere contestate rappresentano "una trasformazione duratura del territorio, tutt'altro che precaria, che necessitava del rilascio di permesso di costruzione". Ha inoltre richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui "L'assoluzione dal reato di cui all'art. 20, l. n. 47 del 1985 (oggi art. 44, d.P.R. n. 380 del 2001), avvenuta con la formula 'perché il fatto non sussiste', non esclude la sussistenza del fatto materiale, posto dal Comune a fondamento della sanzione amministrativa edilizia". La Città Metropolitana di Catania ha confermato la legittimità dell'ordinanza, precisando che gli agenti di polizia giudiziaria hanno competenza generale nell'accertamento di illeciti amministrativi e penali, indipendentemente dall'ente di appartenenza. Ha richiamato la giurisprudenza consolidata secondo cui "la precarietà dell'opera, che esonera dall'obbligo del possesso del permesso di costruire, postula infatti un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo".

DIRITTO

L'appello è infondato e deve essere respinto.

9) Il primo motivo di appello è destituito di fondamento. Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, il giudicato penale è invocabile nei confronti della parte pubblica in sede amministrativa soltanto in relazione ai fatti nella loro realtà fenomenica - condotta, evento e nesso di causalità, con esclusione di antigiuridicità, colpevolezza e di qualsiasi altra questione che, derivando dai fatti accertati, può assumere rilevanza ai fini della qualificazione giuridica dei rapporti controversi. Nel caso di specie, la sentenza penale n. -OMISSIS- del Tribunale di Catania ha assolto gli imputati limitatamente alle opere costituenti il lido balneare (37 manufatti in legno, corridoio pedonabile, servizi igienici), mentre l'ordinanza di demolizione comunale ha ad oggetto opere diverse e più ampie, tra cui campi da gioco, parcheggi, vialetti, strutture sportive e 35 bungalow. La pretesa coincidenza tra le opere oggetto del giudizio penale e quelle dell'ordinanza amministrativa non risulta dimostrata dall'appellante, come correttamente rilevato dal TAR in primo grado.

10) Il secondo motivo presenta un vizio logico-giuridico fondamentale. L'ordinanza di demolizione non costituisce annullamento dell'autorizzazione del 2002, ma accertamento dell'abusività di opere che non corrispondono a quanto autorizzato. L'autorizzazione del 2002 riguardava "strutture in legno di facile rimozione" per esigenze temporanee, mentre le opere contestate integrano trasformazioni durature del territorio che richiedevano permesso di costruire. Come chiarito dal Consiglio di Stato, (sez . VI . sent. n. 5256/2016) il decorso del termine di validità del permesso di costruire a efficacia temporalmente limitata, determina il venir meno della legittima permanenza del manufatto, configurandone l'abusività per mancanza di idoneo titolo edilizio. La lunga permanenza dell'opera oltre il termine autorizzato ne fa perdere ogni caratteristica di precarietà cui era condizionata la sua lecita esistenza.

11) Anche il terzo motivo non coglie nel segno.

Il Giudice di primo ha correttamente applicato il criterio funzionale della precarietà, superando l'approccio meramente strutturale invocato dall'appellante.

Come stabilito dalla giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato, (cfr. sent. n.6768/2020),

“ per individuare la natura precaria di un'opera, si deve seguire non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale, per cui se essa è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee, non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, anche ove realizzata con materiali facilmente amovibili”. Nel caso in esame, le opere sono state mantenute per oltre un decennio con destinazione stabile ad attività sportive e ricreative, perdendo ogni carattere di precarietà.

La precarietà dell'opera, che esonera dall'obbligo del possesso del permesso di costruire, postula infatti un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo.

11) Natura vincolata dell'ordinanza di demolizione.

I motivi relativi alla mancata comunicazione di avvio del procedimento sono infondati.

L'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge.

L'ordinanza di demolizione, avendo natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso.

12) La censura relativa alla competenza degli agenti della Provincia Regionale nell'accertamento degli abusi edilizi è manifestamente infondata. Come chiarito dal Consiglio di Stato, gli agenti di polizia giudiziaria hanno competenza generale nell'accertamento di illeciti amministrativi e penali, indipendentemente dall'ente di appartenenza. Il loro intervento costituisce mero atto istruttorio acquisito agli atti del procedimento, rimanendo la competenza decisionale in capo al dirigente comunale.

13) Non coglie nel segno neanche il motivo con cui si invoca l’applicazione della normativa regionale sulla destagionalizzazione

L'appellante invoca erroneamente l'art. 51 della legge regionale n. 16/2017 e l'art. 2 della legge regionale n. 15/2005 sulla destagionalizzazione degli stabilimenti balneari. Tuttavia, tale normativa non autorizza interventi edilizi senza permesso di costruire, ma si limita a consentire il mantenimento delle strutture balneari per tutto l'anno solare. La destagionalizzazione deve intendersi limitata alle competenze dell'autorità preposta alla tutela del demanio marittimo, rimanendo impregiudicate le attribuzioni comunali in materia edilizia-urbanistica.

14) Il motivo relativo alla pretesa non assoggettabilità delle opere a permesso di costruire è parimenti infondato. Come stabilito dal Consiglio di Stato, per la realizzazione di parcheggi è necessario acquisire il permesso di costruire in considerazione del fatto che la sistemazione di un'area a parcheggio aumenta il carico urbanistico. Analogamente, è richiesto il permesso di costruire per la realizzazione dei campi di gioco perché si muta la destinazione d'uso dell'area interessata e per l'installazione di bungalow che integra il concetto di costruzione.

15) L'ultimo motivo di appello, formulato in via subordinata, con cui l'appellante assume che l'attività sanzionatoria apparterrebbe alla Provincia Regionale quale Ente Gestore della Riserva, è contraddittorio e infondato.

Innanzitutto, tale censura si pone in evidente contrasto con quanto già eccepito dall'appellante nei motivi precedenti, ove si sosteneva che la competenza esclusiva in materia di repressione edilizia facesse capo all'Ente comunale.

L'appellante non può sostenere alternativamente e contraddittoriamente ora la competenza esclusiva comunale, ora quella dell'ente gestore della riserva.

Nel merito, la censura è destituita di fondamento. Come chiarito dal Consiglio di Stato, le competenze tra i diversi enti sono chiaramente distribuite dalla legge: l'ente gestore del parco o della riserva naturale, per il tramite del suo personale di vigilanza, è deputato ad accertare eventuali illeciti di natura amministrativa e/o penale all'interno dell'area protetta, segnalando gli stessi al Comune competente per territorio, il quale ha invece competenza esclusiva in materia di repressione dell'attività edilizia abusiva mediante l'adozione delle ordinanze di demolizione.

Nel caso di specie, la Provincia Regionale di Catania, quale ente gestore della Riserva Naturale "-OMISSIS-", ha correttamente svolto la propria funzione di vigilanza attraverso il verbale del 23 marzo 2015, segnalando gli abusi accertati al Comune di Catania, che ha poi legittimamente esercitato la propria competenza esclusiva in materia edilizia adottando l'ordinanza di demolizione.

L'art. 23 della legge regionale n. 98/1981, invocato dall'appellante, lungi dal confermare la tesi sostenuta, chiarisce proprio la distinzione tra le competenze sanzionatorie: al comma 1 prevede che " all'interno delle aree delimitate dai regolamenti, si applicano nei confronti dei trasgressori le sanzioni di cui all'allegata tabella 1" , mentre al comma 2 stabilisce che "in materia edilizia, all'interno delle aree delimitate di cui al comma 1 e fuori dai perimetri urbani, prevalgono le sanzioni amministrative pecuniarie previste nel presente articolo, rispetto a quelle previste nei regolamenti comunali". Tale disposizione conferma che l'ente gestore ha competenza per le sole sanzioni pecuniarie di natura ambientale, rimanendo ferma la competenza comunale per i provvedimenti demolitòri.

La censura è pertanto infondata e deve essere respinta.

16) Il precedente del 2021.

Particolare rilievo assume la circostanza che la medesima società appellante è stata già soccombente in un giudizio analogo conclusosi con sentenza TAR Sicilia n. -OMISSIS-, relativa ad opere abusive realizzate nella stessa area territoriale. Tale precedente, significativamente richiamato dal Comune di Catania nella memoria di primo grado, conferma l'orientamento consolidato del giudice amministrativo sulla problematica edilizia dell'area in questione e rafforza la posizione delle amministrazioni resistenti. Come affermato in quella decisione, "il provvedimento con cui viene ingiunta la demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse diverse da quelle inerenti al ripristino della legalità violata" .

In conclusione le argomentazioni contenute nell'atto di appello appaiono giuridicamente fragili e non supportate dalla giurisprudenza consolidata. L'appellante sembra confondere piani giuridici diversi, invocando impropriamente l'efficacia del giudicato penale per questioni che attengono alla valutazione giuridica autonoma del giudice amministrativo, e misconoscendo la natura vincolata dell'ordinanza di demolizione. La permanenza ultradecennale delle opere, lungi dal legittimarle, ne conferma l'abusività per perdita del carattere di precarietà che originariamente ne giustificava l'autorizzazione con semplice titolo abilitativo.

La natura precaria di un manufatto, suscettibile di escludere la necessità del rilascio di un titolo edilizio, deve essere valutata avendo riguardo all'uso cui lo stesso è destinato, sottolineando che se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersene la natura precaria, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata.

L'interesse pubblico alla repressione degli abusi edilizi in questo caso è in re ipsa e non può trovare limite nell'interesse privato al mantenimento di opere illegittime, specialmente quando realizzate in area vincolata e nella fascia di inedificabilità assoluta.

L’appello, pertanto, deve essere respinto.

16) Il Collegio ritiene che le spese del presente grado di giudizio possano essere compensate tra le parti, considerata la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

TO Lo PR, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO Lo PR	OB AG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.