Pubblicato il 29/12/2025

N. 01053/2025REG.PROV.COLL.

N. 00530/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 530 del 2025, proposto da
FR ER LO, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Giordani e IA Elena Ribaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza della Regione Siciliana, Assessorato Regionale della Salute, Assessorato Regionale Economia e Azienda Sanitaria Provinciale Siracusa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via IAno Stabile, 182;

nei confronti

IA RI RD, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Celani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
NA MA, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo De Mela, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma, previa sospensione dell’efficacia,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia n. 759 dell’8 aprile 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza della Regione Siciliana, Assessorato Regionale della Salute, Assessorato Regionale Economia, Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, di IA RI RD e di NA MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. EP NÈ e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso dinanzi al TAR Sicilia, depositato, previa rituale notifica, in data 31 maggio 2023, l’odierno appellante, in proprio e nella qualità di referente dell’associazione tra farmacisti partecipante al concorso straordinario per l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche nella Regione Siciliana, ha impugnato, per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

a) il decreto del Dirigente Generale n. 294 del 5 aprile 2023, con cui l’Amministrazione regionale disponeva l’esclusione dell’associazione da lui rappresentata dall’assegnazione della sede farmaceutica n. 38 del Comune di Siracusa;

b) la comunicazione di rigetto dell’accettazione della sede farmaceutica n. 38 di Siracusa, trasmessa dall’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa – Dipartimento del Farmaco - U.O.C. Gestione Farmaci;

c) tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, noti e ignoti, ivi inclusi i verbali della Commissione e i criteri di valutazione adottati.

Con lo stesso mezzo ha richiesto il risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, che ha assunto di avere subito, in proprio e nella qualità di referente dell’associazione tra farmacisti, in conseguenza del gravato provvedimento di esclusione.

2. A fondamento del ricorso ha esposto:

a) di avere partecipato al concorso straordinario bandito nel 2013 in forma associata con le dott.sse IA RI RD e NA MA, risultando utilmente collocato in graduatoria e quindi assegnatario della sede farmaceutica n. 38 del Comune di Siracusa all’esito del sesto interpello, avviato con D.D.G. n. 90 del 2023;

b) di avere formalizzato, in data 19 marzo 2023, l’accettazione della sede mediante la piattaforma informatica ministeriale, nella propria qualità di unico soggetto abilitato a interloquire con l’Amministrazione in qualità di referente dell’associazione tra farmacisti partecipante al concorso, come previsto dalla normativa di riferimento e dal bando;

c) che la dott.ssa MA ha trasmesso a mezzo PEC una comunicazione di rinuncia alla sede farmaceutica, non inoltrata tramite la piattaforma istituzionale e proveniente da soggetto privo di legittimazione a rappresentare l’associazione partecipante al concorso straordinario. Nondimeno, l’Amministrazione regionale ha ritenuto tale rinuncia valida e, conseguentemente, ha comunicato l’intenzione di escludere dall’assegnazione della sede farmaceutica l’associazione tra farmacisti;

d) di avere contestato formalmente tale decisione, ribadendo la validità dell’accettazione trasmessa attraverso i canali ufficiali e reiterando la richiesta di conferma dell’assegnazione della sede farmaceutica, mediante istanze e comunicazioni inviate all’Assessorato regionale competente e all’A.S.P. di Siracusa;

e) con la pubblicazione del D.D.G. n. 294 del 2023 nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana, è stata recepita la rinuncia e sancita l’esclusione dell’associazione tra farmacisti dalla assegnazione della sede farmaceutica, cagionando un danno grave e attuale al ricorrente.

3. Con il ricorso di prime cure ha, pertanto, dedotto:

- di avere legittimazione attiva, sia in proprio che quale referente dell’associazione tra farmacisti partecipante al concorso straordinario, unico soggetto autorizzato a interloquire con l’Amministrazione, secondo quanto previsto dal bando e dalla normativa vigente;

- che l’associazione aveva regolarmente accettato l’assegnazione della sede farmaceutica, mediante comunicazione trasmessa dal referente attraverso la piattaforma ministeriale, nel pieno rispetto delle modalità e dei termini stabiliti dalla lex specialis ;

- nonostante ciò, l’Amministrazione ha disposto l’esclusione dell’associazione tra farmacisti, valorizzando una comunicazione proveniente dalla dott.ssa MA, contenente una rinuncia inidonea a produrre effetti giuridici, poiché viziata sia sotto il profilo soggettivo – trattandosi di soggetto privo di poteri rappresentativi – sia sotto il profilo formale, essendo stata trasmessa via PEC in violazione dell’obbligo di utilizzo esclusivo della piattaforma informatica ministeriale;

- tale operato è viziato per eccesso di potere, illogicità manifesta, contraddittorietà e irragionevolezza, oltre che per violazione dei principi di imparzialità, buon andamento, tutela dell’affidamento e par condicio tra i concorrenti, in quanto ha disatteso un atto pienamente valido e conforme, per attribuire rilevanza a una comunicazione carente di ogni presupposto di legittimità;

- la condotta illegittima dell’Amministrazione gli ha cagionato danni patrimoniali (danno emergente e lucro cessante) e non patrimoniali (danno all’immagine, all’avviamento e alla concorrenza), derivanti dalla decadenza ingiustificata dalla sede farmaceutica assegnata, i quali devono essere necessariamente risarciti secondo la disciplina vigente.

4. Dopo la costituzione in giudizio dell’Amministrazione regionale resistente e della controinteressata dott.ssa NA MA, con la sentenza n. 759 dell’8 aprile 2025 il primo giudice ha respinto il ricorso e ha condannato parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Amministrazione e della controinteressata.

5. Tale sentenza è appellata, per la integrale riforma, dalla parte soccombente nel primo giudizio, la quale articola le doglianze così rubricate;

I) Error in iudicando ed in procedendo per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. e 39 c.p.a .;

II) Error in iudicando con riferimento alla violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. E con riferimento al potere di rappresentanza della candidatura concorsuale in forma collettiva: aspetti formali e sostanziali ;

III) Error in iudicando per insussistenza di una mutatio libelli ;

IV) Error in iudicando con riferimento alla manifesta illogicità e contraddittorietà con precedenti determinazioni del medesimo dipartimento dell’Assessorato regionale alla salute, peraltro, nella specie, viziate da palese conflitto d’interessi, con manifesto eccesso di potere nelle figure sintomatiche della manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, ed ingiustizia manifesta, ed illegittimità in via derivativa .

6. Con il medesimo atto di gravame, parte appellante chiede l’adozione “ di ogni più opportuna misura cautelare ”.

7. Per resistere all’atto di gravame si sono costituiti in questo secondo grado di giudizio sia le Amministrazioni appellate (atto di mera forma e memoria di controdeduzioni – quest’ultima soltanto per la Presidenza della Regione Siciliana e l’Assessorato regionale della salute - entrambi depositati in data 19 maggio 2025) sia la controinteressata dott.ssa NA MA (memoria depositata in data 18 giugno 2025).

Si è, inoltre, costituita in giudizio, per aderire sostanzialmente all’atto di appello, la dott.ssa IA RI RD (atto di mera forma in data 23 maggio 2025 e memoria difensiva in data 19 giugno 2025).

8. In prossimità della camera di consiglio del 25 giugno 2025, parte appellante ha depositato una ulteriore memoria illustrativa e di replica in data 19 giugno 2025.

9. Alla camera di consiglio del 25 giugno 2025, fissata per la delibazione della domanda cautelare, tale domanda è stata abbinata al merito, con rinvio della causa all’udienza pubblica del 19 novembre 2025.

10. In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la trattazione del gravame, parte appellante e la dott.ssa RD hanno entrambi depositato memorie ex art. 73 c.p.a. in data 16 ottobre 2025; l’appellata dott.ssa MA ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. in data 14 ottobre 2025 e memoria di replica in data 25 ottobre 2025.

11. Alla udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

12. Con i primi due motivi di appello, che per evidenti ragioni di connessione possono essere di seguito congiuntamente esaminati, parte appellante censura la sentenza di primo grado ritenendola viziata da ultrapetizione e da violazione dell’art. 11 del decreto legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012.

Deduce, in particolare, che il primo giudice avrebbe travisato le doglianze formulate dal ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio, ritenendo, erroneamente, che la tesi sostenuta in ricorso era che l’associazione tra farmacisti “ avrebbe potuto ottenere l’assegnazione della sede anche in una composizione ridotta ”. Deduce, inoltre, l’erroneità della sentenza di prime cure laddove ha ritenuto pienamente valida e efficace la dichiarazione di rinuncia della dott.ssa MA, ignorando, per tale via, il ruolo del dott. LO quale unico referente dell’associazione tra farmacisti concorrente alla procedura selettiva e, pertanto, di soggetto in via esclusiva legittimato a manifestare nei confronti dell’Amministrazione la volontà degli associati.

12.2. Entrambi i motivi si palesano privi di pregio.

12.3. La partecipazione “ per la gestione associata ” al concorso straordinario per il conferimento delle sedi farmaceutiche a livello di fonte primaria è disciplinata dall’art. 11, comma 7, del decreto legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, in base al quale: “ Ai concorsi per il conferimento di sedi farmaceutiche gli interessati in possesso dei requisiti di legge possono concorrere per la gestione associata, sommando i titoli posseduti. In tale caso, ai soli fini della preferenza a parità di punteggio, si considera la media dell'età dei candidati che concorrono per la gestione associata. Ove i candidati che concorrono per la gestione associata risultino vincitori, la titolarità della farmacia assegnata è condizionata al mantenimento della gestione associata da parte degli stessi vincitori, su base paritaria, per un periodo di tre anni dalla data di autorizzazione all'esercizio della farmacia, fatta salva la premorienza o sopravvenuta incapacità ”.

Il bando del concorso straordinario per titoli per l’assegnazione di 222 sedi farmaceutiche nella Regione Siciliana, di cui al decreto dirigenziale generale 24 dicembre 2012, pubblicato sulla G.U.R.S. dell’11 gennaio 2013, Serie speciale concorsi n. 1, in ossequio alla menzionata previsione legislativa ha stabilito:

- all’art. 3 ( Partecipazione in forma associata ), che “ Possono partecipare al concorso per la gestione associata tutti i candidati in possesso, alla scadenza del termine di presentazione della domanda, delle condizioni sopra riportate ”, ovvero dei requisiti di ammissione al concorso fissati dall’art. 2 del medesimo bando (cittadinanza italiana, età compresa tra 18 e 65 anni non compiuti, possesso dei diritti civili e politici, laurea in farmacia o in chimica e tecnologie farmaceutiche, iscrizione all’albo professionale dei farmacisti e non avere ceduto la propria farmacia negli ultimi 10 anni);

- all’art. 5 ( Domanda di partecipazione al concorso ), che “ In caso di partecipazione in gestione associata è necessario individuare un referente al quale saranno inviate le comunicazioni inerenti il concorso ”;

- all’art. 6 ( Irricevibilità della domanda, cause di non ammissione al concorso ), che “ In caso partecipazione in forma associata, le cause di irricevibilità, di inammissibilità relative ad uno degli associati determinano l’esclusione dal concorso di tutti gli altri componenti l’associazione medesima ”;

- all’art. 8 ( Valutazione dei titoli ), che “ In caso di partecipazione al concorso per la gestione associata, la valutazione dei titoli sarà effettuata sommando i punteggi di ciascun candidato fino alla concorrenza del punteggio massimo previsto dal DPCM n. 298/1994 e successivi modifiche ed integrazioni rispettivamente per ciascuna voce ”;

- all’art. 12 ( Cause di esclusione dalla graduatoria ), che i vincitori del concorso sono esclusi dalla graduatoria e decadono dall’eventuale assegnazione della sede in caso di “ a) rinuncia esplicita alla sede ” ovvero di “ f) mancanza di uno dei requisiti di cui all’art. 2 emersa successivamente all’interpello ”; in caso di partecipazione al concorso per la gestione associata, “ è causa di esclusione dalla graduatoria il verificarsi dell’ipotesi sub f) anche in capo a uno solo degli associati ”.

12.4. Dal quadro normativo come sopra tratteggiato si evince che la partecipazione in gestione associata al concorso straordinario – a cui consegue la possibilità di cumulo dei titoli posseduti dai singoli farmacisti associati ai fini della collocazione nella graduatoria finale - è stata ammessa dal legislatore, e dalla aderente lex specialis della procedura concorsuale, a condizione che la volontà degli associati di gestire la farmacia in forma associata perduri fino alla conclusione del concorso e che, in caso di utile collocazione in graduatoria e di consequenziale assegnazione della farmacia, sia mantenuta “ da parte degli stessi vincitori, su base paritaria, per un periodo di tre anni dalla data di autorizzazione all'esercizio della farmacia, fatta salva la premorienza o sopravvenuta incapacità ”.

In sintesi, poiché la partecipazione in gestione associata al concorso straordinario, al fine di ampliare il numero dei partecipanti alla procedura selettiva e di dare chance di vittoria anche ai farmacisti più giovani, come tali in possesso di minori titoli professionali, ha permesso il vantaggio del cumulo dei titoli individuali, il legislatore ha imposto non solo l’immodificabilità soggettiva, nel corso della procedura concorsuale, dei farmacisti che hanno dichiarato di volere partecipare in gestione associata, ma anche che – una volta vinto il concorso – gli “ stessi ” farmacisti vincitori avrebbero dovuto gestire in forma associata la sede farmaceutica assegnata, su basi paritarie, per almeno tre anni dalla data di autorizzazione all’esercizio della farmacia.

A favore di tale conclusione depongono argomenti letterali, sistematici e teleologici.

In primo luogo, l’art. 11, comma 7, del d.l. n. 1 del 2012, nel condizionare la titolarità della farmacia assegnata all’esito del concorso al mantenimento della gestione associata per un periodo di tre anni, precisa che tale gestione deve avvenire “ da parte degli stessi vincitori ”, ovvero da parte dei medesimi farmacisti che hanno presentato domanda di partecipazione al concorso e che, in virtù del cumulo dei titoli, sono risultati vincitori.

La disposizione si riferisce espressamente ai “ candidati che concorrono per la gestione associata ”, risultati, all’esito della procedura concorsuale, vincitori: essa enuncia chiaramente il principio della immodificabilità soggettiva della gestione associata, sia durante la procedura concorsuale, sia dopo l’eventuale assegnazione della sede farmaceutica, per un periodo di tre anni dall’autorizzazione della farmacia.

In secondo luogo, l’immodificabilità soggettiva è strumentale alla garanzia della par condicio nella procedura concorsuale per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche messe al concorso straordinario di cui all’art. 11, comma 3, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 27 del 2012, giacché il cumulo dei titoli posseduti da parte dei farmacisti che concorrono per la gestione associata presuppone necessariamente la perdurante volontà di questi ultimi all’assegnazione della titolarità della farmacia durante il tempo necessario all’espletamento del concorso stesso, nonché – senza soluzione di continuità – per un periodo di tre anni dalla data di autorizzazione all’esercizio della farmacia. E invero, la norma condiziona espressamente la titolarità della farmacia assegnata all’esito del concorso straordinario “ al mantenimento della gestione associata da parte degli stessi vincitori, su base paritaria, per un periodo di tre anni dalla data di autorizzazione all’esercizio della farmacia ” – con le uniche eccezioni della premorienza o della sopravvenuta incapacità – proprio al fine di contrastare eventuali partecipazioni fittizie e non continuative alla gestione associata tra farmacisti, create al solo fine di cumulare i titoli individuali e, per tale via, ottenere l’assegnazione della sede farmaceutica al concorso straordinario.

In terzo luogo, sebbene l’art. 5 del bando stabilisca che “ In caso di partecipazione in gestione associata è necessario individuare un referente al quale saranno inviate le comunicazioni inerenti il concorso ”, risulta evidente che tale disposizione non può autorizzare alcuna deroga al principio – chiaramente desumibile dall’art. 11, comma 3, del d.l. n. 1 del 2012 – di immodificabilità soggettiva della gestione associata, sia nel corso della procedura concorsuale, sia nel primo triennio di autorizzazione all’esercizio farmaceutico assegnato all’esito del concorso straordinario.

E ciò, non solo perché l’individuazione di un referente è soltanto funzionale alla semplificazione delle comunicazioni relative al concorso e, più in generale, delle procedure di svolgimento del concorso straordinario, ma soprattutto perché si rinvengono specifiche norme della lex specialis che impongono chiaramente, a pena di esclusione dalla procedura concorsuale, il principio di immodificabilità della compagine soggettiva associata in costanza di procedura concorsuale. In tale senso è univoca la lettera dell’art. 6, secondo comma, del bando del concorso straordinario, secondo cui “ In caso partecipazione in forma associata, le cause di irricevibilità, di inammissibilità relative ad uno degli associati determinano l’esclusione dal concorso di tutti gli altri componenti l’associazione medesima ”.

E non potrebbe essere altrimenti, giacché chi partecipa in forma associata al concorso straordinario usufruisce del beneficio del cumulo soggettivo dei titoli, ma solo a condizione della immodificabilità della compagine partecipante alla selezione, non solo sino alla conclusione del concorso, ma per un triennio dalla data di autorizzazione all’apertura della nuova farmacia assegnata all’esito della procedura concorsuale.

Opinare in senso contrario significherebbe ammettere forme di partecipazione al concorso straordinario fittizie e provvisorie, costituite al solo fine di permettere il cumulo dei titoli tra farmacisti in sede di concorso straordinario e, per tale via, pervenire alla assegnazione di una sede farmaceutica in aperta violazione della par condicio tra concorrenti.

Peraltro, in questo senso depone univocamente la chiara lettera dell’art. 11, comma 7, del d.l. n. 1 del 2012, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, in base al quale: “ In tale caso la titolarità della sede farmaceutica è condizionata al mantenimento della gestione associata da parte degli stessi vincitori, su base paritaria, per un periodo di tre anni dalla data di autorizzazione dell’esercizio della farmacia, fatta salva la premorienza o sopravvenuta incapacità ”. In sintesi, il legislatore, per ampliare la partecipazione al concorso straordinario per l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche, ha ammesso il cumulo dei titoli tra farmacisti, ma lo ha condizionato, per evitare partecipazioni fittizie ed elusive della ratio legis del concorso straordinario, al mantenimento della gestione associata della farmacia, su basi paritarie, “ da parte degli stessi vincitori ” per un lasso temporale minimo di tre anni.

12.5. Ciò posto, priva di pregio si palesa la prima censura di ultrapetizione, giacché la sentenza di primo grado – sub 8.3 - ha testualmente statuito:

- “ b) La partecipazione in forma associata ha permesso ai tre candidati di cumulare i rispettivi titoli professionali, determinando un punteggio complessivo che ha consentito loro di collocarsi in graduatoria per l’assegnazione della sede ”;

- “ d) Tuttavia, prima che l’Amministrazione potesse procedere alla formale assegnazione della sede, la Dott.ssa MA ha manifestato la propria volontà di non proseguire nella procedura, dapprima mediante PEC indirizzata al referente, e successivamente, in via diretta, all’Amministrazione ”;

- “ e) Preso atto della rinuncia, l’Amministrazione ha ritenuto che non sussistessero più i presupposti per procedere all’assegnazione della sede, e con D.D.G. n. 294 del 5 aprile 2023 ha formalmente escluso l’associazione dalla procedura ”;

- “ Tale determinazione risulta conforme alla normativa applicabile e non presenta i profili di illegittimità sollevati dal ricorrente, il quale, nell’atto introduttivo del giudizio, ha sostenuto che l’associazione avrebbe potuto ottenere l’assegnazione della sede anche in una composizione ridotta ”, giacché “ Consentire la prosecuzione in forma ridotta, a seguito del venir meno (per qualsiasi causa) di uno dei componenti dell’associazione, come ipotizzato dalla difesa del ricorrente, equivarrebbe ad alterare l’esito della selezione, riconoscendo la sede a soggetti che, sulla base dei soli titoli individuali, non avrebbero ottenuto l’assegnazione. In tal modo si svuoterebbe di significato l’intera fase valutativa e si lederebbe il principio di parità tra i concorrenti, penalizzando chi disponeva di titoli pari o superiori rispetto a quelli dei singoli componenti dell’associazione, ma non ha potuto beneficiare del cumulo ”.

Dai riprodotti passaggi motivazionali della decisione di prime cure si evince univocamente l’infondatezza del denunciato vizio di ultrapetizione, giacché il primo giudice ha correttamente accertato che, a seguito della rinuncia della dott.ssa MA alla partecipazione in forma associata alla procedura concorsuale, l’Amministrazione ha legittimamente escluso dalla procedura concorsuale l’associazione tra farmacisti che aveva presentato domanda di partecipazione al concorso straordinario. E ciò, in quanto a seguito della partecipazione al concorso in forma associata, non sarebbe stata conforme alla legge, e rispettosa della par condicio tra concorrenti, una eventuale assegnazione della sede farmaceutica messa a concorso a una associazione “ ridotta ” tra farmacisti, la quale avrebbe quindi ottenuto la sede farmaceutica all’esito del concorso straordinario cumulando i titoli di un farmacista formalmente rinunciatario e che, già solo per questo, non può garantire il mantenimento della gestione associata, su base paritaria, per un periodo di tre anni dalla data di autorizzazione dell’esercizio della farmacia, come espressamente previsto dall’art. 11, comma 7, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012.

12.6. Del pari da respingere si palesa la seconda censura relativa alla supposta invalidità e inefficacia della rinuncia formalmente comunicata all’Amministrazione dalla dott.ssa MA.

Sostiene sul punto parte appellante che, ai sensi dell’art. 5 del bando del concorso straordinario per l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche, è erroneo ritenere, come avrebbe fatto il primo giudice, “ che il rapporto con l’amministrazione, nella prima fase culminante con l’assegnazione della sede farmaceutica, possa essere detenuto oltre che dal referente, anche dagli altri componenti della candidatura in forma associata ”. Inoltre, il bando del concorso straordinario “ non prevedeva in alcun modo, nella ipotesi di candidatura in forma associata, la rinuncia di un singolo componente ”.

Il motivo si palesa privo di pregio, giacché gli argomenti usati da parte appellante per censurare la decisione di prime cure trovano immediata smentita nella lettera e nella ratio della pertinente norma primaria, nonché nelle clausole della lex specialis .

In primo luogo, come già sopra evidenziato, l’art. 5 del bando – per la finalità di semplificare la gestione della procedura concorsuale – ha stabilito che “ In caso di partecipazione in gestione associata è necessario individuare un referente al quale saranno inviate le comunicazioni inerenti il concorso ”, ma non ha ovviamente privato i singoli farmacisti partecipanti al concorso straordinario in gestione associata della facoltà di recedere dalla partecipazione alla procedura concorsuale. Altrimenti opinando, come tenta di fare parte appellante con il mezzo di gravame in esame, si perverrebbe alla irragionevole e finanche paradossale conclusione che, una volta venuta legittimamente meno la partecipazione alla gestione associata di uno dei farmacisti che aveva originariamente presentato la domanda al concorso straordinario, gli altri farmacisti associati potrebbero continuare, senza soluzione di continuità, a partecipare alla procedura concorsuale, cumulando ai propri requisiti quelli del farmacista ormai definitivamente ritiratosi dal concorso. Si consumerebbe, per tale via, una evidente violazione della par condicio tra concorrenti e si aprirebbe la strada a percorsi elusivi del chiaro dato normativo primario, il quale permette la sommatoria dei titoli posseduti dai farmacisti concorrenti alla gestione associata, alla condizione che questi ultimi, senza soluzione di continuità, partecipino al concorso sino alla assegnazione della titolarità della farmacia e mantengano la gestione in forma associata, su basi paritarie, per un periodo minimo di tre anni dalla data di autorizzazione all’esercizio della nuova farmacia (cfr. art. 11, comma 7, d.l. n. 1 del 2012).

Anche ad argomentare, come tenta suggestivamente di fare parte appellante, che mentre il recesso di uno dei farmacisti nella fase successiva al concorso, e prima della autorizzazione dell’apertura della farmacia, travolgerebbe inevitabilmente anche la partecipazione degli altri associati, tale situazione non ricorrerebbe durante il concorso, dalla fase di presentazione delle domande fino a quella dell’assegnazione della farmacia, giacché quivi il referente rappresenta in via esclusiva l’associazione, tale tesi non può essere condivisa dal Collegio, giacché conduce alla paradossale conclusione che il recesso di uno dei farmacisti partecipanti al concorso straordinario in forma associata non produrrebbe alcun effetto durante la fase concorsuale, permettendo agli altri farmacisti di continuare a cumulare con i propri anche i titoli del farmacista receduto, e per tale via di vincere il concorso straordinario, mentre analogo recesso, ove intervenuto nella fase post concorsuale, e segnatamente nel triennio dalla autorizzazione all’esercizio della farmacia, determinerebbe ipso iure la perdita della titolarità della sede farmaceutica ai sensi dell’art. 11, comma 7, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012.

In secondo luogo, la tesi di parte appellante secondo cui il referente dell’associazione tra farmacisti partecipante al concorso straordinario sarebbe legittimato in via esclusiva a interloquire con l’Amministrazione durante le fasi concorsuali, con il corollario della inefficacia del recesso comunicato da uno dei farmacisti componenti l’associazione, si scontra con la univoca lettera dell’art. 5 del bando, il quale indica nel “ referente ” il soggetto “ al quale saranno inviate le comunicazioni inerenti il concorso ”. Da detta clausola della lex specialis – chiaramente diretta a semplificare le comunicazioni tra l’Amministrazione e i farmacisti partecipanti in gestione associata – non può evincersi né l’esclusività in capo al referente di manifestare in via definitiva la volontà degli altri farmacisti in gestione associata, né tanto mene il difetto di legittimazione di questi ultimi rispetto a una manifestazione di volontà diversa e opposta rispetto a quella del referente.

In sintesi, nessuna norma primaria, né del bando del concorso straordinario, autorizza la conclusione, su cui si accentra il mezzo di gravame, che in virtù dell’esistenza di un referente destinatario delle “ comunicazioni inerenti il concorso ” sarebbero interdette, e comunque prive di efficacia, eventuali comunicazioni di uno dei farmacisti partecipanti in gestione associata recanti rinuncia alla partecipazione alla procedura selettiva.

Sul punto il Collegio non può che convenire con le conclusioni raggiunte dal primo giudice – che sfuggono quindi alla proposta doglianza – secondo le quali l’individuazione di un referente dei farmacisti partecipanti in gestione associata risponde a logiche di semplificazione, di coordinamento procedimentale e di accelerazione della procedura concorsuale, ma non priva ovviamente ciascun farmacista concorrente della propria legittimazione attiva, né della capacità di interloquire con l’Amministrazione che ha indetto la procedura concorsuale.

13. Del pari privo di pregio si palesa il terzo motivo di appello, con il quale parte appellante censura il capo della sentenza di prime cure che ha qualificato come “ mutatio libelli ” la critica, spesa con la memoria conclusiva del 28 febbraio 2025, secondo cui il vincolo associativo tra farmacisti costituirebbe un rapporto giuridico inscindibile, insuscettibile di scioglimento unilaterale (punto 8.6. della sentenza appellata).

In particolare, deduce parte appellante che nel primo giudizio, con la memoria del 28 febbraio 2025, si è limitata a meglio argomentare la tesi già enunciata nel ricorso introduttivo, ovvero “ che è il referente a rappresentare ed amministrare la associazione dalla presentazione della domanda sino alla assegnazione della sede farmaceutica ”.

13.1. Si è già sopra evidenziato che l’individuazione di un “ referente ” dell’associazione tra farmacisti risponde esclusivamente a finalità di semplificazione e di accelerazione della procedura concorsuale, di talché da essa non è desumibile la dedotta perdita in capo ai farmacisti non referenti della legittimazione attiva a interloquire con l’Amministrazione durante le fasi della procedura concorsuale.

Ciò detto, dalla piana lettura del ricorso di primo grado, e segnatamente della seconda e terza censura, si evince univocamente che il ricorrente ha denunciato i vizi di violazione e falsa applicazione della lex specialis perché l’Amministrazione regionale “ ha comunicato con un socio dell’associazione, che non era legittimato a comunicare, anche se informalmente, per nessun motivo, prevaricando l’unico legittimato dell’associazione, e cioè il referente, Dott. LO ” (pag. 16) e perché la medesima Amministrazione, “ dando credito ad una comunicazione ricevuta da un soggetto non abilitato, né legittimato, ha disconosciuto, di fatto, l’unica comunicazione ricevuta sulla piattaforma unica emanata dal Ministero della Salute ” (pag. 17).

Tale essendo il perimetro del thema decidendum tracciato dal ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio, come correttamente dedotto dall’Avvocatura erariale nelle proprie controdeduzioni, il terzo motivo di appello si palesa privo di pregio, in quanto il giudice amministrativo di prime cure era stato chiamato a decidere sulla asserita insussistenza in capo alla dott.ssa MA della legittimazione attiva a comunicare con l’Amministrazione, una volta nominato il referente dell’associazione ai sensi dell’art. 5 del bando, e ciò in virtù della tesi della esclusività della legittimazione attiva di quest’ultimo referente.

Ne discende, con assoluta evidenza, che la contestazione, eseguita soltanto in pendenza del giudizio di primo grado, della facoltà di ritiro della partecipazione al concorso in virtù della asserita inscindibilità del vincolo negoziale associativo intercorrente tra i farmacisti partecipanti al concorso stesso ha introdotto un thema decidendum affatto nuovo e diverso rispetto a quello perimetrato nell’atto introduttivo del giudizio.

13.2. In disparte quanto suesposto, la dedotta inscindibilità del vincolo associativo tra farmacisti partecipanti al concorso in gestione associata – cui conseguirebbe, secondo l’appellante, l’inefficacia dell’atto di ritiro unilaterale della candidatura del singolo associato – integra doglianza comunque priva di pregio, in quanto è la stessa legge ( i.e. : l’art. 11, comma 7, d.l. n. 1 del 2012) a disciplinare l’ipotesi che il farmacista associato e vincitore del concorso, anche dopo l’assegnazione della nuova sede farmaceutica, possa unilateralmente recedere dall’associazione, con la conseguenza della perdita della titolarità della farmacia.

E invero, se è la stessa fonte legislativa a prevedere, disciplinandone le conseguenze, la piena validità e efficacia di un atto di recesso del singolo farmacista intervenuto nel primo triennio di gestione associata, deve a fortiori ritenersi che, in assenza di specifiche previsioni normative di segno contrario, nulla vieti al singolo farmacista di ritirare la propria partecipazione al concorso straordinario prima della assegnazione della nuova sede farmaceutica.

14. Infine, privo di pregio si palesa il quarto e ultimo motivo di gravame.

Con esso, parte appellante – richiamando la nota prot. 35013 del 30 luglio 2021 inviata dall’Assessorato regionale della Salute agli Ordini dei Farmacisti – deduce l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato la piena validità ed efficacia della rinuncia alla partecipazione al concorso straordinario proveniente da uno solo dei farmacisti componenti l’associazione.

14.1. Osserva preliminarmente il Collegio che, con la sentenza appellata (punto 8.2, pag. 7), il primo giudice ha dichiarato inutilizzabile, in quanto tardivamente prodotta, la documentazione depositata da parte ricorrente in data 21 febbraio 2025, ivi compresa la nota prot. 35013 del 20 luglio 2021 dell’Assessorato regionale della Salute.

Tale capo della sentenza, come puntualmente eccepito negli scritti difensivi dell’appellata dott.ssa MA, non è stato oggetto di specifico gravame.

Pertanto, il motivo di appello presenta evidenti profili di inammissibilità, in quanto presuppone l’utilizzabilità della nota prot. 35013 del 20 luglio 2021.

14.2. In disparte quanto sopra evidenziato, il motivo è comunque nel merito infondato, in quanto la comunicazione dell’Assessorato regionale del 20 luglio 2021 (a cui è seguita altra analoga nota del 26 settembre 2022, anch’essa tardivamente prodotta nel giudizio di primo grado) persegue evidenti finalità di semplificazione e accelerazione della procedura concorsuale in corso, fornendo indicazioni operative, non espressamente previste dalla lex specialis , per facilitare gli interpelli per l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche messe a concorso.

Ne discende che, alla luce del quadro normativo come sopra ricostruito, non può certo sostenersi, con parte appellante, che il farmacista concorrente, solo perché ha partecipato al concorso straordinario in gestione associata con altri farmacisti, risulti privato della facoltà di rinunciare alla partecipazione, con evidente disparità di trattamento rispetto al farmacista che partecipa al concorso a titolo individuale.

Né può fondatamente argomentarsi che la nota del 20 luglio 2021, priva di forza derogatoria della lex specialis , abbia innovato il quadro normativo come sopra ricostruito risultante dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 nonché dalle clausole del bando del concorso straordinario, espropriando il farmacista concorrente in gestione associata della legittima facoltà di ritirare la propria partecipazione alla procedura concorsuale.

15. In definitiva, alla luce della accertata infondatezza di tutti i motivi di gravame, l’appello va respinto.

16. Le spese del grado seguono per legge la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo, a carico dell’appellante e in favore dell’Amministrazione regionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante a pagare in favore dell’Amministrazione regionale costituita le spese del grado, liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre s.g. e accessori di legge.

Spese compensate con le altre parti private.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NN de RA, Presidente

EP NÈ, Consigliere, Estensore

IA Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP NÈ	NN de RA

IL SEGRETARIO