Pubblicato il 26/01/2026

N. 00055/2026REG.PROV.COLL.

N. 01168/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1168 del 2023, proposto da
Autolinee RA CA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Russo Bavisotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana – dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della mobilità, Regione Siciliana Presidenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 1513/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della mobilità e della Presidenza della Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. IO ON AS AN e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la s.r.l. Autolinee RA CA domandava la condanna dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della mobilità (già Assessorato Regionale al Turismo, alle Comunicazioni e ai Trasporti) al risarcimento del danno cagionato con l’illegittima emanazione del decreto n. 648/3TR del 30 novembre 1993 con il quale l’Amministrazione Regionale aveva disposto il recupero della somma di £ 166.358.302 per contributi di esercizio a seguito del riesame dei conti economici relativi agli anni 1986, 1987 e 1988.

La ricorrente lamenta di essere stata destinataria di talune determinazioni con le quali l’Amministrazione Regionale ha disposto nei suoi confronti la compensazione del contributo dovuto ai sensi della L.R. 14 giugno 1983 n. 68 per l’anno 1990 ammontante a £ 532.896.077 con un maggiore credito vantato di £ 699.254.379, intimandole il pagamento, in unica soluzione anziché in almeno tre ratei, dell’eccedenza pari a £ 166.358.302.

La ricorrente agiva in giudizio per sentire dichiarare l’illegittimità della pretesa economica vantata nei suoi confronti dall’Amministrazione Regionale.

Con la sentenza n. 750/2000 dell’11 maggio 2000 il T.A.R. per la Sicilia – sede di Palermo rigettava il ricorso.

La ricorrente proponeva appello che con sentenza n. 5/2003 pubblicata il 20 gennaio 2003 veniva accolto in parte, con parziale riforma della sentenza appellata e annullamento del provvedimento impugnato.

Con il ricorso notificato il 19 dicembre 2013 e depositato il 17 gennaio 2014 la ricorrente riproponeva al T.A.R. per la Sicilia – sede di Palermo, la domanda già introdotta con l’atto di citazione notificato il 19 dicembre 2006 nei confronti dell’Amministrazione Regionale dinanzi al Tribunale civile di Palermo, dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione resa da quest’ultimo con sentenza n. 1183/2013, per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno cagionato alla ricorrente per la mancata corresponsione della somma di £ 532.896.077 nel novembre 1990 a titolo di contributo dovutale ai sensi della L.R. 14 giugno 1983 n. 68 e per l’esborso di £ 292.072.764 impostole nel marzo 2001.

La Presidenza della Regione Siciliana e l’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità si costituivano opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Con sentenza 8 maggio 2023, n. 1513, il T.A.R. per la Sicilia – sede di Palermo, sez. I, dopo avere accolto l’eccezione, proposta dalle Amministrazioni resistenti, d’inammissibilità della memoria conclusiva tardivamente depositata dalla ricorrente il 28 marzo 2023, respingeva il ricorso, compensando le spese processuali, per difetto dell’elemento soggettivo della responsabilità aquiliana della Pubblica Amministrazione e per omessa prova del danno evento dedotto in relazione: a) all’indebitamento bancario per fronteggiare le spese correnti, con aggravio di interessi passivi; b) al mancato reinvestimento dei capitali venuti meno, per esempio per il rinnovo del parco macchine, pure previsto e programmato (come da note al bilancio 1990 e 1991), con conseguenti maggiori oneri manutentivi per i bus obsoleti; c) alla perdita della probabilità di conseguire vantaggi economici legati all’incasso delle somme spettanti per gli anni 1990 e 2000; d) alla riduzione dell’avviamento aziendale.

Con l’appello notificato il 17 novembre 2023 e depositato il 15 dicembre 2023 la società ricorrente domandava la riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza della domanda risarcitoria proposta.

Si costituivano con memoria di mero stile le Amministrazioni Regionali resistenti in data 3 gennaio 2024.

Il 5 settembre 2025 la società appellante depositava una memoria difensiva insistendo nell’accoglimento dell’appello.

All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito di difensori delle parti presenti, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I.1. L’appellante ripropone la domanda di risarcimento del danno non accolta in prime cure, lamentando l’ingiustizia del nocumento patito a causa dei provvedimenti annullati dal C.G.A.R.S. con la pronuncia della sentenza n. 5/2003.

I.2. – Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, anzitutto, osserva che, come noto, sulla natura giuridica dell’azione di risarcimento danni per responsabilità della Pubblica Amministrazione da illegittimo provvedimento diverse sono state le tesi seguite dalla giurisprudenza.

I.2.1. Secondo il tradizionale orientamento, rientrerebbe nell’ambito di operatività della responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c. (Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2012, n. 4337; T.A.R. Lazio - Roma, sez. III, sentenza n. 11808/2014; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 02/03/2018, n. 1350; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 25 settembre 2017 n. 4483); secondo un indirizzo minoritario, dovrebbe, invece, essere concepita quale responsabilità da inadempimento da contatto sociale qualificato (Cons. Stato, sez. VI, 4 luglio 2012, n. 3897; Consiglio di Stato, sez. VI, 30/12/2014, n. 6421); secondo, infine, altre pronunce, costituirebbe una responsabilità sui generis e, pertanto, non interamente riconducibile al paradigma della responsabilità né extracontrattuale né contrattuale (Consiglio di Stato, sez. VI, 14/03/2005, n. 1047; Consiglio di Stato, sez. VI, 10 dicembre 2015, n. 5611; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 05/03/2018, n. 617; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 06 aprile 2016 n. 650).

I.2.2. Sulla questione della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione da illegittimo esercizio delle funzioni pubblicistiche si è recentemente pronunciata l’Ad. Plen. n. 7/2021.

I.2.3. Sebbene, infatti, la tesi tradizionale, ancora prevalente, ritenga riconducibile siffatta responsabilità nell’ambito di quella aquiliana ai sensi dell’art. 2043 c.c., da alcuni decenni è stata sostenuta in giurisprudenza la diversa tesi secondo cui quella dell’Amministrazione in questi casi sarebbe una responsabilità da inadempimento di obblighi scaturenti dal contatto sociale che si sarebbe instaurato tra la Pubblica Autorità e l’interessato nell’ambito del procedimento amministrativo, con conseguente applicazione della disciplina di cui all’art.1218 c.c..

I.2.4. L’Ad. Plen. 7/2021 ha chiarito che la responsabilità della Pubblica Amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è di natura extracontrattuale, non potendo, infatti, configurarsi un rapporto obbligatorio nell’ambito di un procedimento amministrativo in quanto: 1) nel procedimento amministrativo, a differenza del rapporto obbligatorio, sussistono due situazioni attive, cioè il potere della P.A. e l’interesse legittimo del privato; 2) il rapporto tra le parti non è di norma paritario, ma di supremazia della P.A..

I.2.5. Centrale è quindi l'ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull'ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale. Declinata nel settore relativo al " risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi ", di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia tra interessi oppositivi e pretensivi. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato dalle parti contraenti mediante l'incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione.

I.2.6. L'ingiustizia del danno che fonda la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla sopra menzionata dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento per equivalente monetario. Secondo un orientamento risalente dell’Adunanza plenaria, mai posto in discussione, il risarcimento è quindi escluso quando l'interesse legittimo riceva tutela idonea con l'accoglimento dell'azione di annullamento, ma quest'ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato, ma un vincolo per l'amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità a essa spettante (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 3 dicembre 2008, n. 13; §§ 3.3 - 3.5).

I.2.7. Gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione, pertanto, sono quelli di cui all’art. 2043 c.c., ossia, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo, e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa. Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.).

I.2.8. Con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è che l'evento dannoso leda una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento, sicché, nel nostro ambito amministrativo, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria ( Cons. Stato, sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217); occorre quindi anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole dell'amministrazione pubblica), il bene della vita al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3398; id. Sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1496; Sez. IV, 6 luglio 2020, n. 4338; Sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437).

I.2.9. Peraltro, il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (il danno e il suo ammontare, l’ingiustizia dello stesso, il nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 aprile 2021, n. 3414; 24 luglio 2019, n. 5219; sez. VI, 5 maggio 2016, n. 1768, sez. V, 9 marzo 2015, n. 1182 e sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638.

I.2.10. Invero, anche l'esistenza del danno ingiusto, lamentato in giudizio, forma oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento, non costituendo quest'ultimo una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale o dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo. In proposito non soccorre, infatti, il metodo acquisitivo; né l'esistenza del danno può essere presunta quale conseguenza dell'illegittimità provvedimentale in cui l'Amministrazione sia incorsa. Secondo il consolidato insegnamento giurisprudenziale il principio generale dell'onere della prova previsto dall'art. 2697 c.c. si applica anche all'azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo. Spetta dunque al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e, in particolare, la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva od omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso e l'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove manchi tale prova, la domanda di risarcimento non può che essere respinta (Cons. Stato, Sez. II, 1 settembre 2021, n. 6169).

I.2.11. Il danneggiato, pertanto, deve provare:

- sul piano oggettivo, la presenza di un provvedimento illegittimo che abbia causato un danno ingiusto, con la necessità, a tale ultimo riguardo, di distinguere l'evento dannoso (o c.d. " danno-evento ") derivante dalla condotta, che coincide con la lesione o compromissione di un interesse qualificato e differenziato, meritevole di tutela nella vita di relazione, dal pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale scaturitone (c.d. " danno-conseguenza "), suscettibile di riparazione in via risarcitoria (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 23 marzo 2011, n. 3);

- sul piano soggettivo, l'integrazione del necessario coefficiente di colpevolezza.

I.2.12. Con riguardo al primo, sul piano probatorio, l'accertamento del nesso di causalità tra la condotta e l'evento lesivo – c.d. " causalità materiale " – impone di verificare « se l'attività illegittima dell'Amministrazione abbia determinato la lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento » (Consiglio di Stato, sez. II, 25 maggio 2020, n. 3318).

I.2.13. Trattasi di un giudizio da svolgere in applicazione della teoria condizionalistica, governata dalla regola probatoria del " più probabile che non " e temperata in applicazione dei principi della causalità adeguata.

I.2.14. In particolare, occorre procedere a un giudizio c.d. controfattuale, volto cioè a stabilire se, eliminando ipoteticamente nell’illecito commissivo – o aggiungendola nell'illecito omissivo – quella determinata condotta, l'evento si sarebbe ugualmente verificato, ma occorrendo, una volta risolto positivamente siffatto scrutinio, un secondo accertamento preordinato a verificare, con un giudizio di prognosi ex ante , l'esistenza di condotte idonee – secondo il criterio della regolarità causale, anche detto del " più probabile che non " – a cagionare o evitare quel determinato evento.

I.2.15. Sicché l'esito positivo del predetto giudizio – riconducibile alla teoria della causalità adeguata – accerta definitivamente l'efficienza causale dell'atto illegittimo rispetto all'evento di danno, che va esclusa qualora emergano fatti o circostanze che abbiano reso da sole impossibili il perseguimento del bene della vita determinando autonomamente l'effetto lesivo (Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792; Consiglio di Stato, Sez. V, 9 luglio 2019, n. 4790).

I.2.16. Positivamente definito lo scrutinio in ordine alla causalità materiale, a fronte di un evento dannoso causalmente riconducibile alla condotta illecita, occorre verificare la sussistenza di conseguenze dannose, da accertare secondo un (distinto) regime di causalità giuridica che ne prefigura la risarcibilità soltanto in quanto si atteggino, secondo un canone di normalità e adeguatezza causale, a esito immediato e diretto della lesione del bene della vita ai sensi degli artt. 1223 e 2056 Cod. civ. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 4 agosto 2015, n. 3854).

I.2.17. Peraltro, ove non sia possibile accertare con certezza la spettanza in capo al ricorrente del bene della vita ambito, il danno patrimoniale potrebbe, comunque, liquidarsi ricorrendo alla tecnica risarcitoria della chance , previo accertamento di una " probabilità seria e concreta " o anche " elevata probabilità " di conseguire il bene della vita sperato, atteso che un livello inferiore, coincidente con " mera possibilità ", configura soltanto un ipotetico danno non meritevole di reintegrazione poiché in pratica nemmeno distinguibile dalla lesione di una mera aspettativa di fatto (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 novembre 2019, n. 7845).

I.2.18. Con riguardo, poi, al profilo soggettivo, l'elemento psicologico della colpa va individuato nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse protetto del destinatario dell’attività amministrativa (Cons. Stato, Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389; Sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; id, Sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020).

I.2.19. Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di reali contrasti giurisprudenziali, per l'insuperabile incertezza del quadro normativo di riferimento o per l’estrema complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, Sez. VI, 3 marzo 2020, n. 1549; Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; id., Sez. V, 31 luglio 2012, n. 4337).

I.2.20. Per la configurabilità della colpa dell'Amministrazione occorre la dimostrazione che la Pubblica Amministrazione abbia tenuto un comportamento negligente, ossia in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost. (Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre 2013, n. 4452; Sez. V, 18 giugno 2018, n. 3730).

I.2.21. In altri termini, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa contestata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in violazione delle regole di correttezza e di proporzionalità. E, infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità della Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2018, n. 3131; id. 16 maggio 2018, n. 2921).

I.2.22. Infine, può assumere rilievo in ordine alla riduzione o all’esclusione del danno risarcibile il concorso di colpa del danneggiato che abbia omesso di attivare i previsti rimedi processuali di tutela specifica, come precisato nella nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 3 del 2011, secondo cui “ Operando una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di principio di auto-responsabilità, il codice del processo amministrativo sancisce la regola secondo cui la tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, attiva od omissiva, contraria al principio di buona fede ed al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati secondo il canone della causalità civile imperniato sulla probabilità relativa (secondo il criterio del “più probabilmente che non”: Cass., sezioni unite,11 gennaio 1008, n. 577; sez. III, 12 marzo 2010, n. 6045), recide, in tutto o in parte, il nesso casuale che, ai sensi dell’art. 1223 c.c., deve legare la condotta antigiuridica alle conseguenze dannose risarcibili. Di qui la rilevanza sostanziale, sul versante prettamente causale, dell’omessa o tardiva impugnazione come fatto che preclude la risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo onde evitare la consolidazione di effetti dannosi ”.

I.3. – Con riguardo al caso in esame occorre, anzitutto, soffermarsi sulla dedotta sussistenza dei presupposti richiesti per l’accoglimento della proposta domanda risarcitoria ( an debeatur ), per poi eventualmente, in caso di esito positivo, procedere a esaminare i profili inerenti alla quantificazione del danno da risarcire ( quantum debeatur ).

I.3.1. L’esame dell’ an debeatur presuppone una prognosi positiva sulla spettanza del bene della vita che, nell’occasione, si intende tutelare con l’azione amministrativa.

I.3.2. L’Ad. Plen. n. 7/2021, infatti, ha chiarito che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha sempre natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale ed è, pertanto, necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita.

I.3.3. Con riguardo al caso in esame il Collegio osserva che l’annullamento del decreto n. 648/3TR del 30 novembre 1993 è stato disposto dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con la pronuncia della sentenza n. 5/2003, soltanto in parte. Dei molteplici motivi di illegittimità dedotti è stato, infatti, esclusivamente accolto quello attinente alla mancata rateizzazione delle somme da recuperare.

I.3.4. Più precisamente, il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha affermato che « il fatto oggetto dell’incombente istruttorio rimasto in parte ineseguito (tempestiva presentazione dei bilanci di esercizio relativi agli anni 1986, 1987 e 1988) possa ritenersi integralmente provato, alla luce del comportamento processuale serbato dall’Amministrazione ed in applicazione del disposto dell’art. 116 c.p.c..

Va conseguentemente accolta la doglianza di violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L.R. 14.6.1983, n. 68, posto che la norma richiamata, nel prevedere (al secondo comma) un meccanismo di conguaglio, attivo o passivo, collegato alla presentazione del conto economico annuale, e nel disporre quindi (al quarto comma) che l’importo del contributo annuo eventualmente erogato in eccedenza è considerato in conto sui contributi relativi all’esercizio successivo, non legittima l’amministrazione a procedere in unica soluzione al recupero di quanto erogato per più annualità precedenti, con lesione dell’affidamento legittimamente maturato in capo all’azienda, resasi puntualmente adempiente all’onere procedimentale su di essa gravante, in ordine alla definitiva disponibilità dei relativi importi » (sentenza n. 5/2003).

I.3.5. Il Collegio osserva, anzitutto, che le somme pretese dall’Amministrazione Regionale erano effettivamente dovute, essendo stata riconosciuta illegittima soltanto la prescelta modalità di recupero delle stesse. Come, infatti, chiarito nella sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa n. 11/2006 pronunciata in parziale accoglimento del ricorso proposto per l’ottemperanza della pronuncia n. 5/2003, « La sentenza di cui si chiede l’ottemperanza, invero, ha confermato la sussistenza per l’intero ammontare (£ 699.254.379) del debito maturatosi a carico dell’Azienda ricorrente per contributi ad essa erogati in eccedenza a quanto spettante per gli esercizi 1986, 1987 e 1988, avendo da un lato preso atto dell’intervenuta acquiescenza a fronte della statuizione reiettiva resa dal TAR sul primo motivo dell’originario ricorso, ed avendo, dall’altro, rigettato i motivi d’impugnazione concernenti la disposta sospensione dei pagamenti relativi agli anni successivi a quelli per cui è controversia, e l’asserita non spettanza all’Amministrazione regionale di somme a suo tempo erogate dall’Amministrazione statale, a valere sul soppresso fondo nazionale trasporti.

L’unico profilo del provvedimento di recupero caducato dal giudice d’appello è quello attinente alle modalità temporali del recupero stesso, siccome attuato in unica soluzione, anziché anno per anno, in coincidenza con la presentazione da parte della società dei rispettivi bilanci di esercizio.

Ciò posto, l’avvenuta estinzione del debito in capo all’azienda ricorrente, in parte prevalente (£ 532.896.077) mediante compensazione con il contributo da erogarsi per l’anno 1990 e per la parte residua (£ 166.358.302) mediante pagamento in esecuzione dell’ordine impugnato e non sospeso, esclude ovviamente che possa avere attualmente ingresso un’azione volta alla restituzione di somme la cui debenza è definitivamente accertata con pronuncia passata in giudicato.

Gli effetti della pronuncia giurisdizionale di parziale annullamento suscettibili di ripristino restano per contro circoscritti al riconoscimento in capo all’amministrazione dell’obbligo di corrispondere all’Azienda gli interessi legali sulle somme illegittimamente incamerate in unica soluzione, anziché ripartite in tre successive annualità, nelle misure rispettivamente corrispondenti ai debiti maturati per i tre esercizi in contestazione (1986, 1987, 1988). In altri termini, una volta accertato in ritardo l’ammontare del proprio credito per contributi pregressi erogati in eccedenza, l’Amministrazione avrebbe dovuto correttamente suddividerne gli importi per annualità e quindi frazionarne la riscossione in coincidenza con la presentazione dei bilanci dei tre esercizi successivi all’accertamento ».

I.3.6. Chiarito, dunque, che quanto preteso dall’Amministrazione le era in effetti dovuto, l’illegittimità riscontrata attiene soltanto alle modalità di recupero di siffatta somma. Il che attenua la posizione dell’Amministrazione, poiché non ha preteso somme che non le spettassero.

I.3.7. Concentrando, dunque, l’esame della domanda risarcitoria della società appellante sul profilo della modalità di recupero delle predette somme scelta dall’Amministrazione, il Collegio rileva che la disciplina di riferimento contemplata dall’art. 10 L.R. n. 68/1983 non regolamenta la fattispecie in questione. L’unica disposizione, infatti, pertinente stabilisce soltanto che “ L’eccedenza risultante tra il contributo corrisposto e quello determinato a consuntivo per lo stesso anno è considerata acconto per l’esercizio successivo ”. Ma nessuna disposizione disciplina le modalità di recupero del credito maturato per l’eccedenza del contributo corrisposto per diversi anni addietro.

I.3.8. Né, peraltro, viene espressamente previsto il divieto di pretendere in unica soluzione il credito maturato in più annualità precedenti. Soltanto, infatti, mediante un’interpretazione giurisprudenziale del C.G.A. è stato ritenuto illegittimo il modus operandi seguito dall’Amministrazione Regionale. Il che ha indotto il T.A.R. a escludere il risarcimento, non potendosi riconoscere la colpevolezza dell’Amministrazione per avere preteso il recupero di somme di sua spettanza secondo modalità non espressamente disciplinate né chiaramente proibite dalla legge.

I.3.9. Tuttavia, il Collegio osserva che la condotta dell’Amministrazione deve essere valutata nel suo complesso e cioè sin dal momento in cui è stato commesso l’errore nell’erogazione in favore dell’appellante di somme maggiori rispetto a quelle effettivamente di spettanti; essendo ivi identificabile un antecedente causale indefettibile dell’ agere pubblico poi ritenuto illegittimo dal C.G.A. con la sentenza n. 5/2003. Se, infatti, l’Amministrazione non avesse errato a monte, non vi sarebbe stata alcuna conseguenza pregiudizievole per l’appellante. E poiché in ordine a siffatto errore non sono stati dedotti elementi idonei a escluderne la rilevanza colposa, deve ritenersi sussistente il requisito della colpevolezza dell’Amministrazione.

I.4. Sussistendo i requisiti dell’ an debeatur occorre procedere all’esame di quelli attinenti al quantum debeatur .

I.4.1. I danni dei quali si domanda ristoro sono: a) gli interessi passivi al tasso bancario corrisposti dall’appellante sulle somme non incassate nel ’90 e su quelle pagate nel 2001; b) le somme non incassate nel 1990 e quelle pagate dall’appellante nel 2001, oltre accessori di legge; c) gli interessi passivi al tasso legale sulle somme non incassate nel 1990 e pagate nel 2001 dall’appellante; d) gli importi dedotti dal Consulente di Parte dall’analisi contabile, pari a € 223.326,00, oltre accessori.

I.4.2. Il Collegio osserva che le varie voci di danno sono state più puntualmente descritte nella relazione del consulente di parte appellante e possono così sintetizzarsi: a) danni per maggiori interessi passivi dovuti alla banca a causa della scopertura sul conto corrente scaturita dalla pretesa economica in unica soluzione vantata dall’Amministrazione regionale; b) spese di manutenzione sostenute a causa del mancato rinnovo di taluni degli automezzi adoperati; c) danno da mancato aumento del fatturato, a causa dell’impossibilità di offrire all’utenza servizi di linea migliori in ragione dei nuovi automezzi che sarebbero stati acquistati.

I.4.3. Va, anzitutto, rilevata una significativa sovrapposizione tra talune voci di danno articolate in domanda, poiché occorre considerare il fatto lesivo nel suo complesso. Il prelievo in unica soluzione, anziché in più rate, delle somme versate in eccedenza all’appellante è stato censurato dal C.G.A. soltanto in ordine al modus operandi , ma non anche in relazione all’ an debeatur : essendo stato doveroso il recupero delle predette somme da parte dell’Amministrazione.

I.4.4. Il danno, dunque, patito dall’appellante può ritenersi dunque identificabile negli interessi passivi dovuti alla banca per la scopertura generata dal pagamento delle somme pretese dall’Amministrazione in misura eccedente quella legittima. Pertanto, il criterio di quantificazione del danno deve essere individuato nel tasso bancario corrisposto alla banca dall’appellante sulle predette somme e, trattandosi di un’obbligazione risarcitoria, il computo dovrà essere effettuato con la rivalutazione annuale della sorte capitale.

E trattandosi di una complessa operazione, il Collegio ritiene di poter limitare l’accoglimento dell’appello e del ricorso di primo grado con la pronuncia di una condanna ex art. 34 co. 4 c.p.a. che rimetta alle parti la quantificazione dell’eventuale somma (stante la necessità di effettuare anche la predetta compensazione) che l’Amministrazione dovrà corrispondere all’appellante secondo i predetti criteri.

I.4.5. Le ulteriori voci di danno sono, invece, destituite di fondamento. La relazione del Consulente di parte appellante, infatti, è generica e non fornisce elementi chiari in ordine alla necessità improrogabile di sostituzione di taluni veicoli e all’incidenza sul volume di affari che l’acquisto di talune autovetture avrebbe ingenerato. Né elementi utili al riguardo possono desumersi con certezza sulla sussistenza delle predette voci di danno dalla documentazione contabile offerta in comunicazione.

I.4.6. Al riguardo occorre richiamare l’orientamento secondo cui « ai fini dell'affermazione della responsabilità, sia in materia contrattuale che extracontrattuale, si richiede il nesso di causalità tra l'inadempimento o il fatto illecito e il danno e l'onere della dimostrazione di tale nesso, sia in materia contrattuale che extracontrattuale, è a carico di colui che agisce per il risarcimento » (Cassazione civile, sez. VI, 05/12/2017, n. 28995), e inoltre, « in tema di responsabilità sia contrattuale che extracontrattuale, incombe al danneggiato l’onere di provare il danno del quale domanda il risarcimento; tale prova costituisce il presupposto indispensabile anche per poter procedere a liquidazioni di tipo equitativo » (Cassazione Civile n.7093/2001).

I.4.7. Non si può, dunque, demandare interamente al C.T.U. il compito di liquidare il danno del quale chiede il ristoro, non essendo la consulenza tecnica d’ufficio uno strumento previsto per consentire alle parti di eludere gli oneri probatori su di loro incombenti, come affermato dalla Corte di Cassazione nelle seguenti pronunce: « La consulenza tecnica d'ufficio è mezzo istruttorio (e non una prova vera e propria) sottratta alla disponibilità delle parti ed affidata al prudente apprezzamento del giudice di merito, rientrando nel suo potere discrezionale la valutazione di disporre la nomina dell'ausiliario giudiziario e la motivazione dell'eventuale diniego può anche essere implicitamente desumibile dal contesto generale delle argomentazioni svolte e dalla valutazione del quadro probatorio unitariamente considerato effettuata dal suddetto giudice . (Nella specie, la S.C. con riferimento a un giudizio riguardante un'ingiunzione di pagamento fondata su una fideiussione c.d. omnibus , ha rilevato l'inammissibilità della relativa censura prospettata dalla ricorrente circa la mancata ammissione della c.t.u., avendo i giudici del merito dimostrato, con adeguata e logica motivazione, la superfluità di un accertamento tecnico grafologico, in mancanza di alcun elemento probatorio che supportasse l'assunto della mancata insorgenza del rapporto obbligatorio per essere stato il documento firmato in bianco.)»: così Cass. Sez. 1, Sentenza n. 15219 del 05/07/2007, Rv. 598312; « Le parti non possono sottrarsi all'onere probatorio e rimettere l'accertamento dei propri diritti all'attività del consulente neppure nel caso di consulenza tecnica d'ufficio cosiddetta "percipiente", che può costituire essa stessa fonte oggettiva di prova, demandandosi al consulente l'accertamento di determinate situazioni di fatto, giacchè, anche in siffatta ipotesi, è necessario che le parti stesse deducano quantomeno i fatti e gli elementi specifici posti a fondamento di tali diritti (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 24620 del 26/11/2007)».

I.4.8. Né, infine, è possibile ricorrere alla liquidazione in via equitativa, poiché secondo quanto stabilito dalla Corte di Cassazione, « L'esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., presuppone che sia provata l'esistenza di danni risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile o particolarmente difficile provare il danno nel suo preciso ammontare, sicché grava sulla parte interessata l'onere di provare non solo l'"an debeatur" del diritto al risarcimento, ove sia stato contestato o non debba ritenersi "in re ipsa", ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno e di cui possa ragionevolmente disporre nonostante la riconosciuta difficoltà, sì da consentire al giudice il concreto esercizio del potere di liquidazione in via equitativa, che ha la sola funzione di colmare le lacune insuperabili ai fini della precisa determinazione del danno stesso (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 127 dell’8/01/2016, Rv. 638248)».

I.5. L’appello va, dunque, accolto in parte.

II. Spese processuali.

II.1. L’accoglimento parziale dell’appello giustifica la compensazione delle spese processuali del doppio grado di giudizio per metà, ponendosi la residua metà a carico dell’Amministrazione appellata e liquidandosi detta frazione nella misura di € 3.000,00, oltre s.g. e oneri accessori come per legge in favore dell’appellante e c.u. rifusi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata accoglie in parte il ricorso di primo grado nei sensi e limiti di cui in motivazione e condanna l’Amministrazione a procedere alla liquidazione del danno risarcibile ai sensi dell’art. 34, co. 4, c.p.a., secondo quanto specificato in motivazione.

Compensa per metà le spese processuali del doppio grado di giudizio e condanna l’Amministrazione appellata al pagamento in favore dell’appellante della residua frazione che liquida nella misura di € 3.000,00 oltre s.g. e oneri accessori come per legge, con rifusione dei c.u. versati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA de RA, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

IO ON AS AN, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO ON AS AN	MA de RA

IL SEGRETARIO