Pubblicato il 01/12/2025

N. 00966/2025REG.PROV.COLL.

N. 00999/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 999 del 2023, proposto da
Ministero della Giustizia, Ministero della Giustizia - Dip. Amm. Penitenziaria Provveditorato Regionale Sicilia, Casa Circondariale di Agrigento Contrada Petrusa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

contro

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli Avvocati Girolamo Rubino, Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AR TO, non costituito in giudizio;

per la riforma parziale

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 2536/2023, resa tra le parti, pubblicata in data 1 agosto 2023, non notificata sul ricorso per l’accertamento e il riconoscimento del diritto dei ricorrenti a percepire l’indennità per servizi esterni ex art. 9 del D.P.R. n. 395/90 con riferimento all’attività prestata presso il Nucleo piantonamenti traduzioni (-OMISSIS-) della Casa Circondariale di Agrigento;

nella parte in cui ha accolto la domanda per l’annullamento dei provvedimenti con i quali è stato disposto il recupero della somma percepite dai ricorrenti a titolo di indennità per servizi esterni “ negli anni dal 2016 al 2020 ”;

- dell’ordine di servizio n. 61 del 19 giugno 2020, non notificato o comunicato agli originari ricorrenti, con il quale il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento ha revocato il precedente ordine di servizio n. 46 dell’8 novembre 2016 (provvedimento quest’ultimo che riconosceva la suddetta indennità al personale in servizio presso il -OMISSIS-) e ha conseguentemente ripristinato la vigenza dell’ordine di servizio n. 38 del 22 settembre 2016 (che, invece, escludeva il personale in servizio presso il -OMISSIS- dalla percezione dell’indennità per cui è controversia), disponendo anche “ il recupero delle competenze economiche eventualmente elargite in modo difforme rispetto a quanto prescritto dall’o.d.s. 38/16 ” ;

- dell’ordine di servizio n. 38 del 22 settembre 2016, mai notificato o comunicato agli originari ricorrenti, nella parte in cui il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento ha sostanzialmente escluso il personale in servizio presso il -OMISSIS- dal novero dei soggetti aventi diritto a percepire l’indennità per servizi esterni;

- per quanto possa occorre, della nota n. 65450 del 28 settembre 2021, non notificata o comunicata agli originari ricorrenti, con la quale il Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria della Sicilia ha invitato i Direttori delle varie Case Circondariali a “ verificare la legittimità dell'erogazione dell’indennità … in argomento ” e a “ provvedere al recupero di somme eventualmente erogante al personale non avente diritto ”;

- per quanto possa occorre, delle circolari dell’Amministrazione penitenziaria (n. 248866-2014, n. 0034052-2015, n. 146 755-2019) ove intese nel senso di escludere il personale in servizio presso il -OMISSIS- dal novero dei soggetti aventi diritto a percepire l’indennità per servizi esterni, anche laddove tale personale presti servizio in aree ove sono presenti (per oltre tre ore consecutive) detenuti lavoranti nonché il reparto semiliberi;

- per quanto possa occorrere della nota del Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria della Sicilia datata 26 marzo 2020 ove intesa nel senso di escludere il personale in servizio presso il -OMISSIS- dal novero dei soggetti aventi diritto a percepire l’indennità per servizi anche laddove tale personale presti servizio in aree ove sono presenti (per oltre tre ore consecutive) detenuti lavoranti nonché il reparto semiliberi;

- per quanto possa occorrere della nota datata 1 dicembre 2021 con la quale il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento ha invitato gli uffici competenti a quantificare le somme percepite a titolo di indennità per servizi esterni dal personale del -OMISSIS- (nel periodo 2016- 2020) e a procedere alla ripetizione di tali somme;

- di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale se ed in quanto possa occorrere;

nonché sull’appello incidentale per la riforma parziale della medesima sentenza nella parte in cui il ha rigettato la domanda volta al riconoscimento e all'erogazione (a favore degli odierni appellanti incidentali) dell'indennità ex art. 9 del d.P.R. n. 395/90 e ha parzialmente rigettato il II motivo del ricorso proposto in primo grado;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. VE AN e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli odierni appellanti incidentali sono dipendenti del Ministero della Giustizia, appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria e hanno prestato la propria attività lavorativa dal 2016 presso il -OMISSIS-della Casa Circondariale di Agrigento, collocato nella zona esterna al muro di cinta (che delimita l’area propriamente detentiva del carcere), nella quale sono collocati gli uffici direttivi e amministrativi. In primo grado, premesso che il personale assegnato al -OMISSIS-, “… rimane armato per tutta la durata del turno … è altresì in costante contatto con i detenuti ”, assumevano di avere maturato il diritto a percepire l’indennità per servizi esterni ex art. 9 del d.P.R. n. 395/95, sostenendo che, nella zona in cui avevano prestato servizio sarebbero presenti detenuti lavoranti addetti alle pulizie dello stabile per oltre tre ore consecutive, nonché il reparto semiliberi ex art. 21 o.p., dovendo pertanto considerarsi la presenza dei detenuti quale circostanza costante e immanente ai fini del riconoscimento della prestazione economica suddetta, secondo quanto stabilito dalla circolare D.A.P. n. 34502 del 30 gennaio 2015, a mente della quale “ l’indennità è riconosciuta, a prescindere dalle funzioni espletate, a coloro che lavorano all’interno del muro di cinta e nel nucleo traduzioni e piantonamenti (anche se ubicato all’esterno del muro di cinta), ove la presenza dei detenuti è immanente ” (punto 3.1). Gli stessi esponevano altresì che, in seguito all’ordine di servizio n. 46 dell’8 novembre 2016, avevano percepito per anni la suddetta indennità, finché – nei mesi di marzo e aprile 2022 – veniva loro notificato il provvedimento volto al recupero delle somme percepite a titolo di indennità per servizi esterni “ negli anni dal 2016 al 2020 ”. Evidenziavano che il provvedimento di recupero si fondava sull’ordine di servizio n. 61 del 19.6.2020, con cui il Direttore della Casa Circondariale di Agrigento aveva revocato il precedente ordine di servizio n. 46 del 8.11.2016 (con conseguente ripristino della vigenza dell’ordine di servizio n. 38 del 22.9.2016) disponendo “ il recupero delle competenze economiche eventualmente elargite in modo difforme rispetto a quanto prescritto dall’o.d.s. 38/16”.

La sentenza appellata ha ritenuto il ricorso infondato quanto alla pretesa di ottenere il riconoscimento del diritto di percepire l’indennità per servizi esterni, ma al contrario fondato e meritevole di accoglimento laddove si deduceva l’illegittimità dei provvedimenti di recupero delle somme erogate.

Avverso la sentenza di parziale accoglimento, pertanto, l’Amministrazione propone appello, in parte qua , per i seguenti motivi: 1- violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 c.c., in ragione dell’orientamento secondo cui la ripetibilità delle somme non può essere esclusa per la buona fede dell’ accipiens , in quanto il recupero delle somme indebitamente erogate da parte della P.A. ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell’art. 2033 cc, di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate, per cui la buona fede dei percipienti rileva ai soli fini delle modalità con cui il recupero deve essere effettuato, in modo, cioè, da non incidere in maniera eccessivamente onerosa sulle esigenze di vita del dipendente (cita: Cons. Stato, sez. III, 4 settembre 2013, n. 4429; sez. III, 12 settembre 2013 n. 4519; sez. III, 28 ottobre 2013, n. 5173; sez. III, 9 giugno 2014, n. 2902; sez. V, 4 novembre 2014, n. 5435; sez. IV, 12 febbraio 2015, n. 750; sez. IV, 20 ottobre 2017, n. 4851; sez. IV, 3 gennaio 2018, n. 27; sez. III, 25 gennaio 2018, n. 527); sarebbe dunque erroneo il richiamo a sentenza della sez. I della Corte EDU, 11 febbraio 2021, n. 4893/2013 (Casarin contro Italia) in quanto la possibilità di rateazione assolverebbe l’esigenza di garantire ai ricorrenti modalità di recupero non eccessivamente onerose (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 giugno 2014, n. 2902; id., 28 ottobre 2013, n. 5173; in terminis , anche Corte dei Conti - Sezione regionale di controllo per il Lazio, deliberazione 15 giugno 2015, n. 125 e Corte cost, 27 gennaio 2023, n. 8, con cui è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità dell'art. 2033 c.c. nella parte in cui non prevede l'irrepetibilità dell’indebito previdenziale non pensionistico); nella specie sarebbe stata accolta la domanda di uno degli appellati alla rateizzazione del proprio debito (decreto n. 3/2022 del 3 maggio 2022, allegato n. 14).

Con memoria di costituzione gli appellati hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello perché il primo giudice avrebbe accolto il secondo motivo di ricorso contenente anche le censure inerenti alle violazioni procedimentali; sul punto la sentenza sarebbe passata in giudicato; l’ordine di servizio n. 61 violerebbe i principi del legittimo esercizio dell’autotutela.

Nel merito, ribadiscono che l’ordine di servizio n. 46/16 non aveva attribuito (al personale in servizio presso il -OMISSIS-) l’indennità per cui è controversia in modo generalizzato, ma in relazione al servizio svolto. Peraltro, rilevano che la stessa circolare GDAP-0034052-2015 – citata nell’impugnato ordine di servizio n. 61/20 – ha chiarito che solo il dirigente responsabile della struttura “ può appurare in concreto le situazioni logistiche, organizzative ed operative che sono previste dai modelli di organizzazione del lavoro, in aderenza al dettato normativo " e, dunque, accertare se sussistono – in concreto – i presupposti per riconoscere l’indennità per cui è controversia. Ancora, contro deducono in ordine all’infondatezza dell’appello, con riferimento alla richiamata giurisprudenza CEDU, che non rappresenterebbe orientamento isolato e, con riguardo alla sentenza della Corte Costituzionale citata, da un lato, evidenziando che la sentenza ha puntualizzato che l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell'affidamento legittimo che, se adeguatamente valorizzato, permette di escludere l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2033 c.c., ma, dall’altro lato, affermando che in taluni casi può determinarsi l’inesigibilità del credito. Nella specie la P.A. avrebbe posto in essere i provvedimenti di ripetizione delle somme senza un effettivo apprezzamento, anche sul piano comparativo, in merito al sacrificio imposto agli odierni appellati e all’affidamento ingenerato in questi ultimi.

Gli appellati hanno, poi, proposto appello incidentale per i seguenti motivi: - 1) sull’erroneità della sentenza, laddove ha ritenuto non spettante l’indennità di cui si verte alla luce del disposto di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 395/95, sicché ai fini del riconoscimento dell’indennità in questione, sarebbe sufficiente l’adozione di formali ordini di servizio relativi all’espletamento di attività – non necessariamente di vigilanza – in ambienti ove sono presenti detenuti per almeno tre ore consecutive;

- 2) sull’erroneità della sentenza, laddove ha rigettato il secondo motivo di ricorso con cui si censurava l’illegittimità dell’ordine di servizio n. 61/2020, per violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, poiché con esso si procedeva in autotutela dopo quattro anni, in mancanza di un’adeguata motivazione e senza un effettivo apprezzamento, anche sul piano comparativo, in merito al sacrificio imposto agli odierni appellanti incidentali e all’affidamento ingenerato in questi ultimi.

Con memoria l’Amministrazione contro deduce avverso l’eccezione di inammissibilità, precisando poi, che l’invocata sentenza T.A.R. Lazio, Sez. V, 4 gennaio 2023, n. 160, è stata riformata dal Consiglio di Stato, sez. II, con sentenza 20 novembre 2023, n. 9914.

All’udienza di discussione dell’8 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – In via preliminare, deve esser esaminata l’eccezione di inammissibilità esperita dagli appellanti incidentali con riferimento all’appello principale proposto dal Ministero.

L’eccezione è fondata.

La sentenza recita (pag. 9, righe 15 e ss.): “ Al contrario il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento laddove si deduce l’illegittimità dei provvedimenti con i quali la p.a. ha disposto il recupero delle somme erogate ai ricorrenti a titolo di indennità per servizi esterni nel periodo 2016/2022 ”, di seguito pronunziando sull’art. 2033 c.c.: in dettaglio, nel concludere su tale capo di domanda (a pag. 12, righe 19 e 20), la sentenza appellata ha ritenuto “ fondata la censura relativa alla violazione dei principi in tema di annullamento in autotutela ”.

Sull’illegittimità del procedimento di recupero quanto all’esercizio dell’autotutela – con particolare e specifico riferimento a quanto si è testé trascritto – il Ministero non ha esperito alcun motivo di appello, unicamente soffermandosi sull’interpretazione dell’art. 2033.

Sicché, in ordine ai vizi dedotti in primo grado sull’illegittimo esercizio dell’autotutela, deve ritenersi formato il giudicato nei confronti delle parti del presente giudizio, determinando l’annullamento del provvedimento di recupero.

Più in particolare, l’accoglimento di detta eccezione proposta dagli appellati principali consegue al rilievo che il primo giudice, come si è detto, ha accolto “ la censura relativa alla violazione dei principi in tema di annullamento in autotutela ”; principi che, notoriamente, pertengono: i) al tempo trascorso; ii) alla valutazione comparativa di tutti gli interessi, pubblici e privati, coinvolti dall’autotutela; iii) all’affidamento ingeneratosi nei soggetti beneficiari del provvedimento rimosso.

Orbene, della confutazione di tali principi – posti tutti a base dell’accoglimento in parte qua del ricorso di prime cure – l’atto di appello (che, strutturalmente, si articola in un unico motivo di “ violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 cod. civ. ”) si occupa soltanto a pag. 11, lett. G, ove però, testualmente, si limita a dedurre che: “ g) rimane recessivo il richiamo ai principi in materia di autotutela amministrativa sotto il profilo della considerazione del tempo trascorso e dell'affidamento maturato in capo agli interessati ”.

Sicché, all’evidenza, nessuna confutazione – né ivi, ne aliunde – l’appello svolge (né, dunque, alcuna censura propone) avverso uno dei ricordati principi (il secondo, su cui cfr. supra, sub ii) ), relativo alla necessità di una valutazione comparativa di tutti gli interessi, pubblici e privati, che vengono coinvolti nell’esercizio dell’autotutela.

Posto che (anche) a tale necessità la sentenza, per quanto sinteticamente, si è richiamata, sarebbe stato essenziale – al fine di rendere ammissibile, sia formalmente che sostanzialmente, il motivo di appello proposto – che anch’essa fosse stata investita dalle censure proposte: viceversa, in nessun modo tale ragione di accoglimento dell’originario ricorso è stato confutato dall’appello principale, il quale dunque, per questa sola ragione, va dichiarato inammissibile, in accoglimento della pertinente eccezione (tuttavia da qualificare, tecnicamente, come eccezione impropria, poiché rilevabile anche d’ufficio) che è stata fondatamente formulata dagli appellati.

II – Passando, dunque, all’esame dell’appello incidentale, che deve intendersi riferito alla parte della sentenza che ha rigettato la domanda con riferimento alla diversa interpretazione della spettanza dell’indennità, esso si appalesa infondato.

III – Con riferimento al primo motivo di appello il Collegio non può che richiamare l’orientamento pacifico formatosi sulla materia.

Il Consiglio di Stato (Sez. II n. 9993/2023) ha avuto modo di esaminare diffusamente il tema ricordando che “ l’indennità per servizi esterni, istituita dal DPR n.147/1990 per il personale della Polizia di Stato ai sensi dell’art.9 DPR n.395/1995, è stata estesa con decorrenza dall’1.11.1995 al personale del Corpo della Polizia Penitenziaria, “impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena” (comma 1) ed anche a quello “impiegato in servizi organizzati in turni, sulla base di ordini formali di servizio, presso le sezioni o i reparti e, comunque, in altri ambienti in cui siano presenti detenuti o internati” ( comma 2).

In seguito, l’art.11 del D.P.R. n. 254/99 ha esteso l’attribuzione di detta indennità al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno degli uffici o presso enti e strutture di terzi.

Inoltre, con l’art. 9 del D.P.R. n.164/2002, si è precisato che il periodo temporale di impiego, nel servizio o attività che danno titolo all'attribuzione dell’indennità, non debba essere inferiore, nell’ambito del turno di servizio giornaliero, a tre ore, da intendersi svolte in maniera continuativa; di conseguenza, per avere diritto a tale compenso, è necessaria la sussistenza dell’ulteriore requisito dei contatti o, per lo meno, della presenza del detenuto per almeno tre ore”.

Di seguito ha evidenziato – con considerazioni che il Collegio ritiene di condividere – che: “… il beneficio in parola debba essere inteso come finalizzato a compensare un qualche disagio o onere aggiuntivo rispetto al servizio di istituto del personale di Polizia Penitenziaria che ordinariamente presta la propria attività lavorativa in contesti che presentino un legame costante e apprezzabile con l’esecuzione delle misure restrittive della libertà personale.

Ed infatti, il senso che si ricava dalla natura indennitaria del beneficio e dall’interpretazione dell’art. 9, comma 2, d.P.R. 395/1995 e delle ulteriori previsioni appena richiamate, sta nel riconoscere che il beneficio in questione compete al personale addetto, con turni organizzati tramite ordini di servizio, presso gli ambienti interni alla cinta muraria del carcere ove siano presenti i detenuti; possibilità che viene estesa anche ad altri ambienti in cui siano presenti i detenuti nel presupposto che l’avente diritto all’indennità abbia una qualche funzione, ruolo o scopo specifico di controllo dei detenuti medesimi o di qualche servizio che si svolge fuori delle sezioni penitenziarie dove gli stessi ordinariamente si trovano.

Invece, la richiamata estensione non può essere intesa nel senso affermato dalla sentenza impugnata, cioè che qualunque appartenente alla Polizia Penitenziaria che svolga il suo servizio in luoghi ove siano semplicemente “presenti” detenuti, per il solo fatto di venire in contatto con gli stessi (magari perché in transito o perché addetti alla pulizia o ad altro servizio di manutenzione), senza essere direttamente e specificamente responsabile del loro controllo (non avendo un ordine di servizio che imponga la vigilanza dei detenuti presenti in ambiente esterno), abbia diritto alla corresponsione dell’indennità di cui si controverte ”.

Le conclusioni sopra svolte si attagliano alla fattispecie in esame, non ritenendo il Collegio di doversene discostare.

Manca nella specie, come nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, la prova di funzioni di “ specifico di controllo dei detenuti” ulteriore rispetto alla semplice presenza dei detenuti .

Tale interpretazione risulta diretta ad una lettura uniforme e coerente della lettera della norma, senza che, peraltro, risulti rilevante un’eventuale difforme portata di una circolare, in quanto atto interpretativo interno e non fonte di diritto.

III – Dall’inammissibilità dell’appello principale deriva l’improcedibilità del secondo motivo di appello incidentale.

IV – La reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello principale e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, dichiara il primo inammissibile e respinge il primo motivo del secondo, dichiarandolo nel resto improcedibile.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità idonee ad identificare gli appellanti.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO de SC, Presidente

VE AN, Consigliere, Estensore

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VE AN	NO de SC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.