REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE così composta:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dott. Giovanna Gianì Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 2206 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022, trattenuta in decisione all'udienza del giorno 07/05/2025, vertente TRA
(c.f. , difeso dall'avv. Parte_1 P.IVA_1
CIAFRE' MANRICO (c.f. ), C.F._1
APPELLANTE
E
(c.f. ), domiciliata in Controparte_1 P.IVA_2
VIA DELLA CONSULTA, 1/B presso avv.GIUSEPPE PIZZONIA
ROMA, che unitamente agli avv.ti TRIMARCHI LAURA, ALBISINNI
FRANCESCO GIOVANNI, TORCHIA LUISA, la rappresenta e difende con procura in atti,
APPELLATA
OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 1413/2021 emessa dal
Tribunale di Tivoli in data 14/10/2021.
Conclusioni dell'appellante: “- accogliere in ogni sua parte il proposto appello e di conseguenza, in riforma della impugnata Sentenza del
Tribunale di Tivoli n. 1413/2021, pubblicata il 14/10/2021, rigettare le domande proposte in primo grado dalla società Controparte_1 dichiarando la validità ed efficacia della diffida ad adempiere 2012, prot.
52228 del 12 dicembre 2017, n.269/2012, e comunque ed in ogni caso la sussistenza del diritto del alla riscossione, per Parte_2
l'annualità 2012, nei confronti di , del COSAP Controparte_1
r.g. n. 1 e/o indennità per l'occupazione abusiva operata;
il tutto con vittoria di spese e competenze di lite, per entrambi i gradi di giudizio.”
Conclusioni dell'appellata: “1) rigettare l'appello e confermare la sentenza di primo grado;

2) in subordine, della denegata ipotesi di accoglimento dell'appello per la parte riferita al (i) statuire la formazione del giudicato CP_2 sull'annullamento della sanzione irrogata per "mancato e/o parziale e/o ritardato versamento", ovvero (ii) confermare in ogni caso l'inapplicabilità di detta sanzione per violazione del principio di legalità.
Con vittoria di spese ed onorari.”
FATTO E DIRITTO
La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassunta nella sentenza impugnata:
« […] Con atto di citazione ritualmente notificato, Controparte_1
(breviter API) conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale, il
[...] [...]
, al fine di sentire accogliere le seguenti conclusioni: Parte_2
“voglia il Tribunale, respinta ogni contraria eccezione istanza e deduzione, accertare in capo alla Società la mancanza dell'obbligo di pagamento del COSAP in relazione alle causali di cui all'atto di accertamento indicato in epigrafe, ed in ogni caso annullare, disapplicare e/o dichiarare inefficace l'atto stesso:
- per insussistenza dei presupposti di legge;

- con disapplicazione, in ogni caso della sanzione irrogata;

- Con vittoria di spese ed onorari.”
Si costituiva il convenuto il quale concludeva: Pt_2
- nel merito, rigettare le domande avanzate dalla società Controparte_1
, poiché infondate sia in fatto che in diritto per le ragioni tutte
[...] esposte in narrativa, dichiarando la validità ed efficacia dell'impugnata diffida ad adempiere 2012, prot. 52228 del 12 dicembre 2017, n.269/2012
e comunque ed in ogni caso la sussistenza del diritto del
[...]
alla riscossione, per l'annualità 2012, nei confronti della Parte_2 parte attrice, del e/o indennità per l'occupazione abusiva operata, CP_2 con cui era stato chiesto il pagamento del COSAP per le n.2 occupazioni soprastanti il suolo comunale, realizzate con n.2 cavalcavia, rispettivamente ubicati alla via Castel Chiodato ed alla via Reatina, per importo complessivo, comprensivo di sanzioni, di euro 35.247,00;
- Con vittoria di spese e competenze, oltre diritti e onorari di lite».
r.g. n. 2 All'esito del giudizio il Tribunale ha così deciso […] “1).disapplica la diffida ad adempiere n. 269/12 Prot. 52228 del 12/12/17;
2).accerta e dichiara che nulla deve a titolo di Controparte_1
al Comune di per le causali di cui al predetto atto;
CP_2 Parte_2
3).compensa tra le parti le spese di lite”.
A fondamento della decisione il primo giudice ha svolto le considerazioni che seguono: « […]invero, nella fattispecie, come osservato dalla parte odierna attrice, non sussistono i presupposti per l'applicazione del canone
COSAP: la costruzione dell'autostrada, con la conseguente individuazione delle aree soggette agli attraversamenti, è stata in effetti deliberata con legge dello Stato (Legge 24 luglio 1961, n. 729, recante “Piano di nuove costruzioni stradali e autostradali” e 28 marzo 1968, n. 385), ed attuata con la citata Convenzione con l'ANAS, come successivamente modificata ed integrata. Non vi è stato alcun formale atto di concessione e/o autorizzazione rilasciato dal Comune di per l'occupazione Parte_2 dello spazio pubblico da parte della . Parte_3
In questo contesto, dunque, l'attraversamento autostradale non può essere qualificato come occupazione né abusiva né di fatto del territorio comunale, trattandosi piuttosto della diretta conseguenza e realizzazione di una scelta pubblica sancita in una norma legislativa statale: di fronte a tale norma, l'ente locale deve solo adeguarsi, non avendo alcuna autorità in merito.
Secondo l'orientamento della Suprema Corte di Cassazione, dunque, il canone Cosap è un “quid” diverso, sotto il profilo strettamente giuridico, della tassa per occupazione di spazi ed aree pubbliche;
esso è, infatti, configurato, come un corrispettivo di una concessione reale o presunta dell'uso esclusivo e speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte di suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo. Deve, quindi, esservi una effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico per determinare la debenza del corrispettivo del canone
La domanda attrice pertanto è fondata e viene accolta….». CP_2 ha proposto appello. Parte_1
ha resistito al gravame. CP_1 Controparte_1
L'appello è stato trattenuto in decisione all'udienza del 07/05/2025, con concessione dei termini di legge per lo scambio di conclusionali e repliche.
r.g. n. 3 MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello principale contiene unico motivo, rubricato: «[…] ILLEGITTIMITÀ ED ERRONEITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA
PER AVER RITENUTO:
(I) l'INSUSSISTENZA DELL'OCCUPAZIONE DEL SOPRASSUOLO, (II) L'INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI PER L'APPLICAZIONE DEL COSAP NEI CONFRONTI DELLA Controparte_3
PER L'OCCUPAZIONE DEL SOPRASSUOLO
[...]
COMUNALE EFFETTUATA CON DUE PONTONI AUTOSTRADALI,
(III) LA NECESSARIA SUSSISTENZA DELLA EFFETTIVA
SOTTRAZIONE DELLA SUPERFICIE DESTINATA ALL'USO
PUBBLICO.
In quanto il Tribunale, pur richiamando nella parte motiva della Sentenza la normativa istitutiva del COSAP e segnatamente l'art 63, comma I del decreto legislativo n. 446 del 1994, avrebbe deciso in maniera difforme dall'ormai pacifica interpretazione giurisprudenziale, affermando erroneamente che:
1) non sussiste l'occupazione del soprassuolo;

2) non sussistono i presupposti per l'applicazione del COSAP;

3) ai fini COSAP deve sussistere una effettiva sottrazione della superficie destinata all'uso pubblico. Le motivazioni rese dal Tribunale per l'accoglimento della domanda attorea, non troverebbero alcun riscontro giuridico, né nei principi elaborati dalla Giurisprudenza e né nei presupposti del COSAP, la cui “ratio” è quella di assoggettare al pagamento qualsiasi tipo di occupazione di suolo pubblico, da chiunque effettuata, nell'ambito di una entrata patrimoniale la cui funzione centrale è quella di far pagare un corrispettivo per l'utilizzo particolare (o eccezionale) che l'occupante trae dall'occupazione di un suolo destinato all'uso della generalità dei cittadini. A sostegno della sua tesi evidenziava le SENTENZE DELLA SUPREMA
CORTE DI CASSAZIONE N.13695 DEL 10/06/2021, N.365 DEL
10/01/2022, N. 378 DEL 10/01/2022, N. 508 DEL 11/01/2022 N. 509 DEL
11/01/2022 E N. 708 DEL 12/01/2022, CHE HANNO CONFERMATO
CHE ANCHE IN MATERIA COSAP L'OCCUPAZIONE DEL
SOPRASSUOLO EFFETTUATA DALLA
[...]
AL PAGAMENTO DEL Controparte_4
RELATIVO CANONE.
r.g. n. 4 E ciò in quanto i Giudici di Piazza Cavour, con le recentissime Sentenze
n.13695 del 10/06/2021, n.365 del 10/01/2022, n. 378 del 10/01/2022, n.
508 del 11/01/2022 n. 509 del 11/01/2022 e n. 708 del 12/01/2022, tutte conformi, hanno confermato che la società concessionaria del bene autostrada che realizza l'occupazione del soprassuolo pubblico attraverso pontoni/ cavalcavia, etc. è tenuta al pagamento del COSAP.
L'appello è fondato. La domanda di accertamento negativo del credito di parte attrice era infatti da ritenersi infondata e non meritevole di accoglimento.
Sul punto, la giurisprudenza della S.C.C. a partire dall'anno 2021 (sentenza n.13695/21 a cui fanno seguito numerose conformi dell'anno 2022 fino alla n.708 del 12.01.2022) su casi analoghi relativi alla posizione della società
ha statuito che: CP_1
“….la concessione autostradale rappresenta provvedimento applicativo ben diverso dall'autorizzazione comunale per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche. Deve richiamarsi la giurisprudenza di questa Corte per cui il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività
d'impresa (Cass., sez. 1, 10/6/2021, n. 16395).
“Il Cosap, pertanto, risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo;
il presupposto applicativo del Cosap è costituito dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico” (Cass.16395/2021; e successive conformi Cass. n. 17296 del
27/06/2019; Cass. n. 18037 del 06/08/2009; Cass. n. 3710
r.g. n. 5 dell'8/02/2019; Cass. n. 10733 del 04/05/2018; Cass. n. 1435 del
19/01/2018; in motivazione, Cass. n. 9240 del 20/05/2020, fino alla recente
Cass. I n.6905/25).
Il soggetto obbligato a corrispondere il è chi pone in essere la CP_2
”occupazione”, titolata su atto di concessione, o abusiva (Cass. 12167/2003) degli spazi e delle aree del demanio.
In applicazione del principio così affermato, la Corte con la cit. sent. 16395 ha ravvisato la sussistenza del presupposto dell'occupazione nella detenzione di viadotti autostradali “in quanto (questi) impediscono l'utilizzazione edificatoria del fondo sottostante nonché l'utilizzo agricolo riferito a determinate colture, e costituiscono un impianto ai fini del D.Lgs.
n. 507 cit., art. 38, comma 2, essendo formati da una costruzione completata da strutture – quali gli impianti segnaletici e di illuminazione – che ne aumentano l'utilità. Alla luce del quadro normativo, la superiore affermazione di principio può essere estesa anche al E così pure la CP_2 specifica applicazione per i viadotti stradali, in conformità a quanto disposto dal D.Lgs. n. 466 del 1997, art. 63, comma 1, e artt. 25 e 29 del reg. Cosap della Provincia di Teramo (v. p.11 della sentenza impugnata). Il non è dovuto poi per l'occupazione ascrivibile al soggetto esente. Ai CP_2 sensi dell'art. 30 del reg.att. Cosap, “sono esenti le occupazioni effettuate dalla Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi”.
Occorre che l'occupazione sia direttamente ascrivibile ad uno di questi enti: l'esenzione non opera ove l'occupazione sia invece ascrivibile ad una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica “in quanto è detta società ad eseguire la costruzione dell'opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione” (Cass. 16395/2021 sul richiamo a Cass. n. 11886 del 12/05/2017; Cass. n. 19693 del 25/07/2018; Cass. n. 28341 del
05/11/2019).
Posto quanto sopra, “in relazione alla fattispecie in esame, l'attività di gestione economica e funzionale del pontone autostradale da parte dalla ricorrente, integra, come correttamente detto dalla Corte di appello, una
“occupazione abusiva” dello spazio sovrastante alla strada provinciale. Si
r.g. n. 6 tratta infatti di occupazione realizzata dalla società ricorrente in forza di concessione dell'ANAS e in assenza del titolo concessorio rilasciato dalla Provincia di T. ....” “è poi del tutto fuori luogo il riferimento alla asserita appartenenza dell'autostrada al demanio statale ex art. 822 c.c. ed è altresì marginale e privo di decisività indagare la effettiva proprietà dell'infrastruttura autostradale e del pontone che occupa, per proiezione, la strada provinciale sottostante: la dedotta proprietà statale dell'autostrada e così del viadotto non interferisce con la circostanza – integrativa del presupposto di applicazione del Cosap da parte della
Provincia di T. – per cui, nel periodo di durata della concessione, la società disponeva del viadotto, per la relativa gestione quale concessionaria” (così Cass. 708/22 cit. in caso analogo).
Di recente con l'ordinanza 15010/2023 la Corte di Cassazione ha ribadito:
“ Il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche ( è sempre CP_2 dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell'infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l'opera gestita non valgono a rendere la concessionaria - che persegue in autonomia un proprio fine di lucro - una mera "longa manus" dell'amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest'ultima”
In parte motiva la Corte di Cassazione ha affermato: “In primo luogo è utile rilevare come lo svolgimento di un'attività strumentale alla realizzazione di un fine pubblico non è sufficiente a giustificare l'esenzione dal COSAP in quanto l'articolo 30 del relativo regolamento è chiaro nell'indicare la necessaria presenza di un ulteriore presupposto ai fini dell'applicazione dell'esenzione, ovvero che il soggetto occupante sia lo Stato. 22.Rispetto a quanto dedotto dalla ricorrente al fine di determinare se questo agisca in autonomia, oppure come “longa manus” delle amministrazioni statali, va osservato che la presenza di vincoli di carattere pubblico alla gestione della concessione non depone a favore dell'esenzione in quanto l'apposizione di vincoli è attività tipica e fondamentale dell'agire pubblico nell'economia. Qualora lo Stato concedesse la gestione e lo sfruttamento economico dell'infrastruttura ad senza imporle il rispetto di alcun vincolo nulla si frapporrebbe CP_1 allo sfruttamento dell'infrastruttura ai soli fini di lucro tale che la finalità pubblica per il quale lo Stato agisce sarebbe definitivamente e r.g. n. 7 completamente annullata. 23.D'altro canto tali vincoli non sono tali da scalfire la finalità di lucro perseguita da , che nel loro rispetto è CP_1 ben libera di perseguire la massimizzazione del profitto (Cass.
19693/2018), tale rilievo non è quindi ragione sufficiente ad una revisione della giurisprudenza di questa Corte per come inaugurata con le sentenze sopracitate Cass. 11688/2017, Cass. 11689/2017 e Cass. 11886/2017 che rilevano come tale finalità di lucro renda irrilevante la natura demaniale dell'infrastruttura….. 30.Si deve, infatti, condividere quanto osservato dalla Provincia di T. richiamando la sentenza n.19693/2018 di questa corte sulla ratio legis dell'istituto in esame. 31.La normativa COSAP deve infatti essere letta in combinato disposto alla Legge delega 421/1992 che all'art. 4 co. 4 lettera b. intitolata "in materia di tasse per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche di pertinenza dei comuni e delle province” dove si delega il governo al n. 1 alla “rideterminazione delle tariffe al fine di una più adeguata rispondenza al beneficio economico ritraibile” confermando che il principale criterio per la determinazione dei soggetti sottoposti al canone è l'elemento dello sfruttamento economico dei terreni occupati.
32.In assenza di applicazione delle esenzioni concesse allo Stato ed in assenza di specifica concessione all'occupazione da parte dell'ente che la subisce, il canone COSAP è dovuto dall'occupante di fatto che trae beneficio dallo sfruttamento delle aree occupate indipendentemente dalla concessione dell'infrastruttura, inidonea a modificare l'abusività dell'occupazione. 33.Tali rilievi sono stati recentemente confermati dalle pronunce della Cassazione n. 16395/2021 e n.708/2022 dove si afferma la decisività ai fini dell'abusività dell'occupazione dell'assenza di un titolo concessorio della Provincia. 34.La ricorrente lamenta inoltre la violazione dell'art. 63, co. 1, d.lgs 446/1997 e degli artt. 2-12-29-49 del Regolamento COSAP della Provincia di T., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ. 35.In particolare afferma che l'infrastruttura autostradale
è tale da non impedire in nessun modo l'utilizzazione della strada sottostante e che non vi è dunque nessuna effettiva sottrazione di suolo pubblico con conseguente inapplicabilità del COSAP. 36.Tale motivo è infondato in quanto il canone COSAP è dovuto per l'occupazione sia del suolo provinciale che del relativo soprasuolo e sottosuolo e l'effettiva sottrazione dell'uso di spazio pubblico non rileva ai fini dell'applicabilità del potendo solo rilevare, come tenuto conto dalle autorità CP_2 provinciali sulla determinazione dell'importo da corrispondere”.
r.g. n. 8 Circa, poi, il trattamento sanzionatorio, consequenzialmente, non può che ribadirsi come correttamente, pertanto, la convenuta aveva fatto applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 52 e 63 comma 2 lettera g bis) del D. Lgs. 446/1997 e dell'art. 34 comma 2 del regolamento comunale che prevede, appunto, che la sanzione applicabile in caso di omessa denuncia sia pari al 100% del canone dovuto (conseguenza prevista per legge, sulla quale non vi è necessità di specifico gravame e non idonea ad assumere efficacia di giudicato, in quanto non oggetto di autonoma disamina nella decisione impugnata, perché appunto consequenziale alla debenza del canone).
Va di conseguenza, in accoglimento dell'appello del rigettata la Pt_2 opposizione di API all'avviso di accertamento COSAP in oggetto. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo, restando invece compensate quelle relative al giudizio di primo grado a seguito della sopravvenuta evoluzione giurisprudenziale sul punto.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dal nei confronti di Parte_2 Controparte_1
contro la sentenza resa tra le parti dal Tribunale di Tivoli
[...] di cui in epigrafe, ogni altra conclusione disattesa, così provvede:
a) accoglie l'appello ed in riforma della impugnata sentenza dichiara infondata la opposizione di vverso Controparte_1
l'avviso di accertamento COSAP di cui in oggetto;
b) condanna la appellata al rimborso, in favore di parte appellante, delle spese di lite del giudizio del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 6.800,00 per compensi ed euro 804,00 per spese vive, oltre accessori di legge, compensando invece tra le parti le spese di lite del primo grado di giudizio.
Così deciso in Roma il giorno 21/07/2025. il Consigliere Estensore il Presidente dott. Enrico Colognesi Dott. Diego Rosario Antonio Pinto
r.g. n. 9