REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE DI APPELLO DI ROMA IV Sezione Lavoro

La Corte composta dai signori Magistrati: dott.ssa Maria Antonia Garzia Presidente dott.ssa Gabriella Piantadosi Consigliere dott.ssa Alessandra Lucarino Consigliere rel.
il giorno 17.12.2025 ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A CONTESTUALE
nella causa in grado di appello iscritta al n. 3307/2023 Registro Generale Lavoro, vertente

TRA
, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Fondi, come da procura in atti Parte_1 appellante
E
, in persona del Sindaco p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Manuela Scerpa, CP_1 come da procura in atti appellata


Oggetto: appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 5576/2023 pubblicata il 30.5.2023

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 2.8.2022, e ritualmente notificato, proponeva CP_1 opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 4052/2022, emesso dal Tribunale di Roma in funzione di giudice del lavoro in data 13.6.2022, con il quale le era stato ingiunto il pagamento della somma di € 56.022,23, oltre accessori, in favore del suo dipendente, geometra da questi Parte_1 rivendicata a titolo di compenso spettantegli in base alla Determinazione Dirigenziale n. 11 dell'11.1.2011, quale compenso previsto per lo svolgimento dell'incarico di componente della
Commissione di vigilanza sui lavori relativi al programma urbanistico denominato “Eur
1 Castellaccio”, di cui alla Convenzione Urbanistica ex art. 28 legge 1150/42 e successive modifiche e integrazioni, stipulata da (all'epoca Comune di Roma) con alcune società private CP_1 in data 22.12.2003.
A sostegno dell'opposizione pur non contestando del tutto lo svolgimento da parte CP_1 del dipendente delle anzidette attività, contestava la fondatezza della pretesa creditoria in quanto contraria al principio di omnicomprensività della retribuzione, sancito per i dipendenti pubblici Contr dall'art. 54 D.lgs. n. 165/2001, così come, peraltro, fatto rilevare dagli ispettori del in una relazione del 16.1.2014, censurante l'erogazione al personale dipendente di compensi, variamente denominati, non previsti dalla contrattazione collettiva, per lo svolgimento di attività istituzionali, cui aveva fatto seguito provvedimento di sospensione di tale erogazione adottato dal Segretario generale del Comune.
Si costituiva in giudizio resistendo al ricorso e chiedendo il rigetto della Parte_1 opposizione e l'accoglimento della domanda avanzata in via monitoria, deducendo che non potesse essere invocato nei propri confronti il principio dell'onnicomprensività del trattamento economico di cui al citato D.lgs. n. 165/2001, previsto per i soli dirigenti, e che comunque esso non era applicabile, come affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa, all'incarico assegnato al dipendente “intuitu persone”, e cioè per la sua professionalità specifica, con svolgimento dell'attività fuori dai compiti d'ufficio e fuori dall'orario di lavoro, come verificatosi nella fattispecie in esame, essendosi espressamente previsto, sia nella surrichiamata Convenzione
Urbanistica, che nella successiva Determinazione Dirigenziale del Dipartimento VI - Ufficio
Pianificazione e Progettazione Generale - n. 139 del 11.07.2005, che l'incarico veniva attribuito
“intuitu persone” e non già “ratione officii”.
Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale di Roma accoglieva l'opposizione e revocava il decreto ingiuntivo opposto, sul presupposto che gli incarichi inerenti la Commissione di vigilanza e controllo conferiti al non esulavano dalla tipica attività istituzionale del suo profilo Pt_1 professionale, e che l'eventuale svolgimento delle attività oggetto dell'incarico al di fuori dell'orario normale di lavoro avrebbe dato diritto alle maggiorazioni retributive a tal fine previste, non richieste, però, dall'opposto. Compensava integralmente le spese di lite.
Ha proposto appello censurando la sentenza impugnata per i motivi di seguito Parte_1 sinteticamente indicati:
1) omessa considerazione di prove decisive.
Ha lamentato parte appellante che il giudice di primo grado è incorso in una decisione ingiusta in quanto non ha preso in considerazione la prova scritta del credito, costituita dalla determinazione dirigenziale di liquidazione n. 11 dell'11.1.2011, emessa dal Dipartimento Programmazione e
2 Attuazione Urbanistica di Roma Capitale, che avrebbe fatto acquisire all'odierno appellante una posizione di diritto soggettivo di credito, avente ad oggetto una somma di denaro certa, liquida ed esigibile nei confronti dell'Amministrazione comunale.
Ha evidenziato, inoltre, che ha dapprima incassato, dal soggetto con il quale ha CP_1 stipulato la Convenzione urbanistica ex art. 28 L. n. 1150/1942 e s.m.i. del 22.12.2003, delle somme vincolate su apposito capitolo di entrata del bilancio comunale, quali oneri da corrispondere ai membri della Commissione di vigilanza, e poi ha negato il compenso agli aventi diritto, trattenendo indebitamente le somme.
Ha sostenuto, infine, che il diritto soggettivo all'importo rivendicato non era posto in dubbio dalla
Circolare del Comune con cui era stata sospesa l'adozione ed esecuzione di qualsiasi atto di determinazione liquidazione ed erogazione dei compensi, perché questa circolare era stata dichiarata illegittima in molteplici pronunce dei tribunali.
2) Illogicità della motivazione e violazione di legge.
Ha lamentato parte appellante l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha considerato l'incarico di commissario del svolto “ratione officii”, ossia come riconducibile alla qualifica e Pt_1 all'ufficio ricoperto, mentre, invece, la Convenzione urbanistica prevede, all'art. 17, una autonoma retribuibilità di tale incarico, e la stessa ha espressamente qualificato l'incarico CP_1 attribuito all'odierno appellante quale “intuitu personae” e “da svolgersi al di fuori dell'orario di lavoro”.
Ha, quindi, sostenuto che il compenso spettante al non contrasterebbe con le previsioni di Pt_1 cui agli artt. 2 e 45 del D.lgs. n. 165/2001, essendo sorto in forza di una norma di legge;
che il credito è, inoltre, previsto da convenzione urbanistica e cristallizzato in una determina dirigenziale di liquidazione, mai validamente sospesa e/o revocata, per cui l'Amministrazione, che ha già incassato le somme dovute ai commissari, avrebbe dovuto rifonderle ai medesimi, ma ciò non è mai avvenuto.
Ha concluso chiedendo, in riforma della sentenza impugnata, di accogliere le conclusioni formulate nel giudizio di primo grado, con vittoria delle spese di lite del doppio grado di giudizio da distrarsi.
Si è costituita in giudizio resistendo al gravame e chiedendone il rigetto, in quanto CP_1 infondato in fatto e in diritto, con vittoria delle spese di lite.
All'udienza del 3.12.2025 parte appellante ha chiesto un rinvio con concessione di un termine per note.
All'udienza del 17.12.2025, all'esito della camera di consiglio, la causa è stata decisa mediante lettura della presente sentenza contestuale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
3 1. L'appello è infondato.
1.1. Con il primo motivo di gravame parte appellante ha lamentato che il giudice di primo grado avrebbe omesso di considerare una prova decisiva del diritto di credito fatto valere, rappresentata dalla determinazione dirigenziale di liquidazione n. 11 dell'11.1.2011, emessa dal Dipartimento
Programmazione e Attuazione Urbanistica di Roma Capitale. Ha sostenuto, inoltre, che il diritto soggettivo all'importo rivendicato non era posto in dubbio dalla con cui era Controparte_3 stata sospesa l'adozione ed esecuzione di qualsiasi atto di determinazione, liquidazione ed erogazione dei compensi, in quanto tale circolare era stata dichiarata illegittima in molteplici pronunce dei Tribunali.
La censura non è fondata.
La questione sollevata da parte appellante attiene alla prova scritta del diritto di credito vantato e non alla sua esistenza, ma la mera definizione del procedimento di spesa, una volta che sia stato illegittimamente adottato l'impegno, non è sufficiente per consentire all'Ente pubblico di erogare somme non dovute, superando i limiti normativi che vietano, per il principio della c.d. omnicomprensività della retribuzione, di erogare ai dipendenti pubblici importi non previsti dal trattamento economico e normativo di cui al D.lgs. n. 165/2001 e dalla contrattazione collettiva.
E', inoltre, consolidato nella giurisprudenza di legittimità l'orientamento secondo cui l'adozione da parte della P.A. di un atto negoziale di diritto privato di gestione del rapporto, con il quale venga attribuito al lavoratore un determinato trattamento economico, non è sufficiente, di per sé, a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore medesimo, giacché la misura economica deve trovare necessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenza che il diritto si stabilizza in capo al dipendente solo qualora l'atto sia conforme alla volontà delle parti collettive (Cass. n. 33804/2024).
Osserva, in ogni caso, la Corte che, come documentato dall'odierna parte appellata (all. 9 al ricorso di primo grado), la determinazione dirigenziale di liquidazione n. 11 dell'11.1.2011 non ha superato la verifica di legittimità da parte della che non ha apposto il visto per la Parte_2 regolarità contabile, e, pertanto, non è mai divenuta esecutiva.
Ed infatti, la procedura di spesa per gli Enti Locali, regolata dal T.U.E.L (D.lgs. n. 267/2000) e dal conseguente Regolamento di contabilità dell'Ente, si articola in una serie di fasi successive.
La procedura ha inizio con l'assunzione della Determinazione di impegno della spesa che viene sottoposta all'attenzione del Responsabile Finanziario per il controllo di regolarità contabile al fine di verificare la generale copertura finanziaria della spesa, la corretta imputazione al capitolo di bilancio e la presenza di tutti gli elementi necessari e caratterizzanti l'impegno stesso. La procedura poi segue con la formulazione del provvedimento di liquidazione adottato con Determinazione
4 Dirigenziale apposita dal Dirigente Responsabile che quantifica il dovuto per ogni singolo interessato;
quest'atto viene trasmesso alla Generale dell'Ente, con i documenti Parte_2 giustificativi, che effettua i controlli e i riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione, ex art 184 quarto comma TUEL;
all'esito di tali verifiche, il responsabile della
Ragioneria sottoscrive il nulla osta per l'esecuzione della liquidazione in esame e, solo all'esito della sottoscrizione del nulla osta, potrà essere emesso il mandato di pagamento, ex art 185, secondo comma, del TUEL.
La determinazione n. 11 dell'11.1.2011 non può, quindi, costituire prova scritta del credito azionato, non avendo superato la verifica di legittimità da parte della Controparte_4
2. Con il secondo motivo di appello, il ha lamentato l'erroneità della sentenza impugnata
[...] Pt_1 per illogicità della motivazione e per violazione di legge, nella parte in cui ha considerato l'incarico di commissario del svolto “ratione officii”, ossia come riconducibile alla qualifica e Pt_1 all'ufficio ricoperto, e non, invece, conferito “intuitu personae”. Ha, inoltre, sostenuto che il compenso spettante al non contrasta con le previsioni di cui agli artt. 2 e 45 del D.lgs. n. Pt_1
165/2001, essendo sorto in forza di una norma di legge;
e che il credito rivendicato è previsto da una convenzione urbanistica ed è cristallizzato in una determina dirigenziale di liquidazione, mai validamente sospesa e/o revocata.
Anche tale censura è infondata, dovendo reputarsi meritevole di conferma, alla luce delle considerazioni che seguono, le conclusioni raggiunte dal giudice di primo grado in ordine alla non compensabilità in modo autonomo delle prestazioni dell'appellante in quanto riconducibili alla retribuzione da questi percepita come pubblico dipendente.
L'art.2, comma 3, del D.lgs. n. 165/2001 prevede che: “L'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali”.
L'art. 45 dello stesso D.lgs. prevede al comma 1 che: “il trattamento fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi”, e al successivo comma 3 che: “I contratti collettivi definiscono, secondo criteri obiettivi di misurazione, trattamenti economici correlati: a) alla produttività individuale;
b) alla produttività collettiva;
c) all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute. Compete ai dirigenti la valutazione dell'apporto partecipativo di ciascun dipendente, nell'ambito di criteri obiettivi definiti dalla contrattazione collettiva”.
Come già rilevato da questa Corte d'appello (sentenze n. 4192/2021 e n. 453/2023), da tali disposizioni normative si desume chiaramente come, nonostante il principio di onnicomprensività della retribuzione ex art. 24, comma 3, D.lgs. n. 165/2001 sia espressamente affermato dal
5 legislatore solo per i dirigenti, lo stesso principio sia in realtà estensibile alla generalità dei dipendenti pubblici essendo prevista dal legislatore una riserva di competenza in favore della contrattazione collettiva che ha la sua chiara ragion d'essere nella necessità di tenere sotto controllo la spesa del pubblico impiego tramite il meccanismo di regolamentazione collettiva ed i collegati sistemi di controllo sulla spesa di cui agli artt. 46 e ss. del D.lgs. 165/2001.
Una tale conclusione trova ulteriore riscontro in quanto previsto dall'art. 53 del D.lgs. n. 165/2001 che reca una stringente disciplina del conferimento degli incarichi ai dipendenti prevedendo, tra l'altro, che detti incarichi possono avere ad oggetto esclusivamente aspetti “non compresi nei compiti e doveri di ufficio” e sulla base di un fondamento normativo o contrattuale.
Ne consegue l'impossibilità di attribuire ai dipendenti pubblici compensi ulteriori, rispetto a quanto previsto dalla contrattazione collettiva o dalla legge, per tutto ciò che non sia totalmente estraneo alle mansioni assegnate al pubblico dipendente (tanto da integrare un vero e proprio incarico libero professionale, del tutto estraneo al rapporto di pubblico impiego), non essendo certamente sufficiente a tale scopo l'espletamento di attività al di fuori dell'orario di lavoro o anche l'utilizzo di mezzi propri con il sostenimento delle relative spese, aspetti questi ultimi che devono necessariamente essere regolati, nell'ambito del rapporto di lavoro dipendente, mediante il ricorso all'istituto del lavoro straordinario o del rimborso spese, causali di credito, queste ultime, che esulano, tuttavia dalla domanda del Pt_1
Devono a tale proposito ritenersi applicabili, per analogia di fattispecie, i principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità in materia di lavoro dirigenziale, alla cui stregua nel pubblico impiego privatizzato il trattamento economico erogato al pubblico dipendente remunera tutte le funzioni e i compiti attribuiti secondo il contratto individuale o collettivo nonché qualsiasi incarico conferito dall'amministrazione di appartenenza o su designazione della stessa o che sia riconducibile a funzioni e poteri connessi all'ufficio ricoperto. Ciò salvo i soli incarichi retribuiti a titolo professionale dall'Amministrazione sulla base di una norma espressa che gliene attribuisca il potere, sempre che ciò non costituisca comunque espletamento di compiti di istituto (cfr. in tal senso Cass. n. 8261 del 30/03/2017 alla cui stregua l'incarico di componente delle commissioni invalidi civili, in quanto conferito al dirigente in ragione del ruolo rivestito, non comporta alcun diritto a compensi aggiuntivi;
vedi anche Cass. n. 28150/2018; n. 12371/2020).
Anche la giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che il principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti della P.A. costituisce un principio valido per la generalità dei pubblici dipendenti, salve le eccezioni specificamente previste dalla legge e dai contratti collettivi: “Il divieto di percepire compensi, stabilito per i pubblici dipendenti assoggettati al regime dell'onnicomprensività del trattamento retributivo, opera inderogabilmente in
6 tutti i casi in cui l'attività svolta dall'impiegato sia riconducibile a funzioni e poteri connessi alla di lui qualifica e all'ufficio ricoperto, corrispondenti a mansioni cui egli non possa sottrarsi perché rientranti nei normali compiti di servizio, fermo restando che siffatto principio non esclude che gli stessi dipendenti possano espletare incarichi retribuiti a titolo professionale dall'Amministrazione, ove, però, ne ricorrano i presupposti legali e sempre che non costituiscano comunque espletamento di compiti d'istituto” (Consiglio di Stato, V Sez., n. 5163/2002). Ancora, è stato stabilito che il citato principio di onnicomprensività “impedisce di attribuire compensi aggiuntivi qualora gli stessi rientrino nelle funzioni attribuite e nelle connesse responsabilità, per lo svolgimento di attività lavorative comunque riconducibili ai doveri istituzionali dei dipendenti pubblici” (Consiglio di
Stato, Sez. V, n. 5099/2010; Sez. V, n. 493/2008), e, in ogni caso, allorché ci si trovi al cospetto di un'attività che rientri nei compiti istituzionali della Pubblica Amministrazione cui appartiene il soggetto chiamato a svolgerla.
Inoltre, devono reputarsi condivisibili, a tale proposito, le osservazioni effettuate nella relazione Contr ispettiva del in data 16.1.2014, in ordine alla illegittimità della corresponsione al personale di di ulteriori compensi per la partecipazione a commissioni (cfr. copia della relazione CP_1 prodotta come all. 3 del ricorso di primo grado di . CP_1
Ciò premesso, deve escludersi che l'attività svolta dall'odierno appellante, nell'ambito della
Commissione di vigilanza e controllo, possa ritenersi totalmente estranea alle mansioni a quest'ultimo assegnate e tale da realizzare una prestazione richiesta per un titolo totalmente diverso ed estraneo al rapporto di pubblico impiego. Ed infatti, come correttamente evidenziato dal giudice di prime cure: “… l'attività in questione non esula dalla tipica attività istituzionale del suo profilo professionale. Rafforza una tale conclusione quanto emerge dalla documentazione prodotta dallo stesso opposto: in particolare v. il verbale della riunione della Commissione di vigilanza del
6.2.2007 (sub doc. 11) in cui il è indicato quale rappresentante della Uo IV del dip. XII Pt_1
(fognature), e nel corso della quale egli chiede informazioni ai direttori lavori degli enti privati sugli impianti di sollevamento delle acque;
v. altresì il verbale della riunione del 23.4.07, in cui egli avanza richieste in merito alle opere di urbanizzazione da svolgere e sui loro riflessi economici
e, a conclusione della stessa, esprime unitamente agli altri membri della commissione nulla osta allo svincolo delle cubature, nonché parere favorevole alla riduzione delle fideiussioni. Oppure v. anche il verbale della riunione della Commissione del 23.9.05 (sub doc. 13), in cui il Pt_1 presenta una copia di una nota del Dipartimento XII con la quale si approva con prescrizioni la variante tecnica alla rete di fognatura, ed in cui, unitamente agli altri membri della Commissione, rilascia nulla osta per una certa volumetria dopo aver verificato che la società Europa aveva realizzato determinate opere, ivi comprese quelle attinenti all'impianto fognario.
7 Se si esaminato tali attività con le risultanze dell'attestazione di servizio di cui al doc. n. 10 si trae conferma del fatto che le medesime attività svolte nell'espletamento dell'incarico di componente della commissione di vigilanza e controllo anzidetta hanno diretta ed immediata attinenza con i suoi compiti istituzionali, propri dei Funzionario di categoria D addetto agli uffici ivi specificamente indicati, e che esse non fuoriescano affatto da tali compiti”.
Rileva ulteriormente il Collegio che, dai prospetti di riepilogo delle timbrature (doc. 4 e 5 allegati al ricorso di primo grado), emerge che il nel periodo che va da gennaio 2005 (anno nel Pt_1 quale è stato nominato membro della Commissione di vigilanza) a dicembre 2009 (anno nel quale il
Presidente della Commissione di vigilanza ha presentato al Comune di Roma - Dipartimento IX la
Relazione delle attività) risultava costantemente in servizio esterno per conto dell'Amministrazione di appartenenza, ad esclusione solo di alcune giornate.
Ciò dimostra, quindi, che le attività espletate dall'odierno appellante in qualità di membro della
Commissione di vigilanza sono state svolte in orario di ufficio e già retribuite dall'Amministrazione datrice di lavoro.
Trattasi, quindi, di attività che non possono considerarsi, in assenza di una specifica disposizione da parte del legislatore o da parte della contrattazione collettiva nazionale, autonomamente compensabili in aggiunta alla retribuzione già percepita, mentre nessun rilievo decisivo in senso contrario potrebbe attribuirsi a determinazioni in senso contrario adottate dall'ente appellato, trattandosi di interessi che esulano dalla sfera di disponibilità delle parti.
Rileva, infine, il Collegio che non può trovare applicazione nel caso di specie l'art. 113 del D.lgs. n.
50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici), come sostenuto da parte appellante nelle note autorizzate depositate il 9.12.2025, in quanto tale norma, che disciplina gli incentivi per le funzioni tecniche, si applica agli appalti di lavori, di servizi e di forniture, per le procedure di gara indette dopo l'entrata in vigore della norma stessa e per le attività tecniche correlate (art. 113, comma 1).
Inoltre, la ratio della norma è quella di destinare una quota di risorse pubbliche all'incentivo della progettazione di opere pubbliche, trattandosi di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l'Amministrazione interessata. L'art. 113, comma 2, del Codice dei contratti pubblici contiene un elenco tassativo di funzioni incentivabili che comprende la programmazione della spesa per investimenti, la valutazione preventiva dei progetti, la predisposizione e il controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, le funzioni di RUP, la direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, le funzioni di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei
8 documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti (Corte dei Conti – Veneto, Sez. contr. Delibera 22.1.2020, n. 20).
Ebbene, nel caso di specie, non ricorrono i presupposti previsti dalla norma citata, non essendovi stata una gara per l'aggiudicazione di un appalto, ma esclusivamente la stipula di una convenzione urbanistica tra il Comune di Roma e una serie di società a responsabilità limitata, avente ad oggetto
“la cessione, l'urbanizzazione e l'edificazione delle aree ricomprese nel Programma Urbanistico
Eur – Castellaccio e compensazioni dei e (Convenzione Parte_3 Parte_4 urbanistica ex art. 28 L. n. 1150/1942 del 22.11.2003 in atti), ed esulando le attività svolte dal
[...] da quelle espressamente indicate dall'art. 113 cit.. Pt_1
3. Per tutti i motivi che precedono, l'appello deve essere respinto.
4. Le spese di lite del grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, tenuto conto del valore della controversia.
Deve, infine, darsi atto che per l'appellante sussistono le condizioni oggettive richieste dall'art. 13, comma 1 quater, del D.P.R. n. 115/2002 per il raddoppio del contributo unificato, ove dovuto.


P.Q.M.


- rigetta l'appello;
- condanna la parte appellante al pagamento, in favore della parte appellata, delle spese di lite del grado, che liquida in complessivi € 5.000,00, oltre rimborso forfettario delle spese generali, IVA e
CPA come per legge;

- dà atto che per l'appellante sussistono le condizioni oggettive richieste dall'art. 13, comma 1 quater, del D.P.R. n. 115/2002 per il raddoppio del contributo unificato, ove dovuto.
Roma, 3.12.2025

Il Consigliere relatore La Presidente
dott.ssa Alessandra Lucarino dott.ssa Maria Antonia Garzia
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