REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE così composta:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dott. Elena Gelato Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 3740 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021, trattenuta in decisione all'udienza del giorno 19/03/2025, vertente TRA
(c.f. ), e Parte_1 P.IVA_1 [...]
(c.f. ), difesi Controparte_1 P.IVA_2 dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (c.f.
, C.F._1
APPELLANTI
E
(c.f. ), Controparte_2 C.F._2
(c.f. ), CP_3 C.F._3
c.f. ), e Controparte_4 C.F._4
(c.f. ), domiciliati in CP_5 C.F._5
PIAZZA MAZZINI, 8 - 00185 ROMA, presso lo studio dell'avv.
FACHILE SALVATORE che li rappresenta e difende con procura in atti unitamente all'avv. CECCHINI CRISTINA LAURA;
APPELLATI
OGGETTO: appello avverso sentenza n. 6900/2021 emessa dal
Tribunale di Roma in data 21/04/2021.
Conclusioni degli appellanti: “in accoglimento del presente appello, riformare la sentenza n. 6900/2021 del Tribunale di Roma impugnata, dichiarando l'insussistenza della responsabilità civile in capo alle Amministrazioni appellanti in epigrafe, atteso il difetto dei presupposti richiesti ex art.2043 c.c., per l'effetto rigettando ogni domanda ex adverso r.g. n. 1 proposta in primo grado. Con vittoria di spese e onorari del giudizio”. Conclusioni degli appellati: “rigettare l'appello proposto. Con condanna alle spese a agli onorari del Giudizio da liquidarsi in favore degli avv.ti
Cristina Laura Cecchini e Salvatore Fachile che in questa sede dichiarano di essere antistatari sia del primo che del secondo grado di giudizio.”
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassunta nella sentenza impugnata:
“in data 30 giugno 2009, la Centrale Operativa del Comando
Generale delle Capitanerie di Porto riceveva una comunicazione telefonica che riferiva di un'imbarcazione con numerose persone a bordo in difficoltà, in area non meglio specificata, poi individuata, a seguito di successive comunicazioni, a 26 miglia nautiche a sud di Lampedusa, all'interno della zona SAR (Search and Rescue) maltese.
Il Marittime Rescue Control Center (MRCC) di Roma procedeva, dunque, alle comunicazioni di rito, informando della situazione il Rescue
Control Center (RCC) di Malta, il Ministero dell'Interno, lo Stato
Maggiore della Marina, i Comandi Generali dei Carabinieri e della
Guardia di Finanza, nonché il Comando in capo della Squadra Navale
(CINCNAV), il Marittime Rescue Sub Center di Palermo, l'Unità Costiera di Guardia di Lampedusa e la Prima Squadriglia GO di Lampedusa.
Veniva così disposto immediatamente l'intervento di motovedette della
Capitaneria di Porto e dirottata la Nave 'Orione', in attività operativa nella zona del sinistro, proprio con lo scopo di soccorrere i migranti in difficoltà.
Condotti i medesimi a bordo della Nave 'Orione', si procedeva poi alla loro separazione: le donne ed i bambini in hangar, gli uomini nella zona dell'imbarcazione situata posteriormente.
Veniva somministrato un modesto quantitativo di viveri, giustificato da chiare ragioni di carattere sanitario. In particolare, il medico di bordo temeva che i migranti, dopo giorni di digiuno, potessero patire le conseguenze di eventuali irritazioni gastrointestinali o di dissenteria;
sconsigliava, quindi, un pasto caldo completo, suggerendo piuttosto la fornitura di acqua, gallette, pizza e bruschette.
Non appena raggiunto da parte della il punto di R/V Parte_2
(punto di incontro) con la motovedetta libica RAS AJDER, i migranti cominciavano a mostrare segni di nervosismo e agitazione, le donne iniziavano ad urlare, mentre gli uomini opponevano resistenza fisica attiva r.g. n. 2 e passiva agli spostamenti necessari per il trasbordo sull'Unità libica. La situazione rendeva necessario l'intervento professionale del personale del
Rgt. San Marco, al fine di riportare l'ordine e la calma a bordo dell'imbarcazione.
In tale occasione si determinavano contusioni/lesioni in capo a due migranti, i quali però venivano prontamente medicati, mentre altri soggetti, opponendo decisa resistenza passiva, venivano condotti sull'Unità libica necessariamente di peso….”. Con atto di citazione notificato in data 26.4.2017, gli odierni appellati convenivano in giudizio dinanzi al Tribunale civile di Roma le
Amministrazioni appellanti in epigrafe, ed il Ministero dell'Interno, chiedendo di “accertare e far dichiarare la responsabilità ex art. 2043 c.c. e segg. delle Amministrazioni convenute e/o dei funzionari o dirigenti preposti nella determinazione della condotta illecita e dei danni di cui è causa”, deducendo la presunta illegittimità del respingimento dei migranti verso i lidi libici da parte della Marina Militare.
Per l'effetto, inoltre, veniva formulata esplicita domanda di condanna delle
Amministrazioni convenute, in solido o ciascuno per la propria competenza, “al risarcimento per equivalente dell'integrale danno subito nella misura pari ad Euro 30.000,00 cadauno o nella misura maggiore o minore ritenuta di giustizia, o secondo valutazione equitativa, oltre interessi e rivalutazione monetaria come per legge”. Con comparsa di costituzione e risposta si costituivano in giudizio le
Amministrazioni convenute eccependo:
- l'intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno del presunto fatto illecito;

- l'inammissibilità delle domande attoree per insussistenza dei presupposti richiesti dall'art. 2043 c.c. per il radicamento della responsabilità extracontrattuale in capo alle PP.AA. convenute;

- nel merito, l'infondatezza delle pretese avanzate atteso che l'intervento “de quo” era stato effettuato sulla scorta ed in piena osservanza di quanto previsto dall'art.1, comma 4 del decreto interministeriale del 14 luglio 2003, recante “Disposizioni in materia di contrasto all'immigrazione clandestina” e della legge n.7/09 che aveva dato esecuzione agi accordi fra
IT e LI per la collaborazione in tale materia.
Il Tribunale di Roma, II sezione civile, definitivamente pronunciando, emetteva la sentenza n. 6900/2021, depositata il 22.4.2021, statuendo quanto segue: “condanna la e il Controparte_1 Parte_1
r.g. n. 3 Difesa, in solido, al pagamento, in favore di ciascuno degli attori indicati in epigrafe, al pagamento dell'importo di euro 15.000,00 oltre lucro cessante, come in motivazione e oltre interessi legali a decorrere dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo;

- condanna la e il , in Controparte_1 Parte_1 solido, a rifondere in favore degli attori le spese del giudizio […];
- rigetta la domanda svolta dagli attori nei confronti del Ministero dell'Interno, compensando le spese di lite.” A fondamento della decisione, il primo giudice ha svolto le considerazioni che seguono: « […]il giudice, sulla scorta “delle allegazioni delle parti contenute nei rispettivi atti introduttivi” e delle prove documentali raccolte in un separato giudizio, instaurato da altri migranti coinvolti nel medesimo episodio, ha ritenuto provato “che i migranti avessero fatto intendere ai soccorritori di essere rifugiati e di avere intenzione di chiedere protezione internazionale” e che tali soggetti sarebbero “stati respinti in LI contro la loro volontà e che si sia trattato di un respingimento collettivo, senza identificazione e valutazione delle singole posizioni, senza alcuna formalità e senza consentire l'accesso alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale”.
In continuità a precedente sentenza del Tribunale di Roma n.
22917/2019, il Tribunale ha ravvisato “l'antigiuridicità della condotta delle autorità italiane” nel fatto che lo Stato italiano avrebbe posto in essere un
“respingimento informale e collettivo dei naufraghi, in mancanza di garanzia sull'effettivo trattamento che gli stessi avrebbero ricevuto in
LI”. Quanto poi all'elemento soggettivo – pur sempre necessario per la configurabilità della responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. della
P.A. - esso sarebbe da ravvisarsi nella considerazione che “lo Stato italiano
(e quindi la Presidenza del Consiglio dei Ministri) e il Parte_1
(da cui dipende la Marina Militare che ha materialmente eseguito i
[...] respingimenti) erano nelle condizioni di sapere, tenuto conto dei report e delle comunicazioni delle più importanti organizzazioni internazionali […] che il respingimento in LI avrebbe esposto i migranti a trattamenti inumani, a condizioni detentiva e di vita irregolari e comunque a condizioni di violenza generalizzata, con rischio di essere rimpatriati in
”. Per_1
Secondo le argomentazioni del giudice, quindi, il dolo e/o la colpa delle Amministrazioni odierne appellanti sarebbe da rinvenire nell'avere r.g. n. 4 dato queste esecuzione agli accordi bilaterali intercorsi tra l'IT e la
LI, la cui applicazione avrebbe determinato – nell'ottica del Tribunale - la violazione di plurime norme quali “l'art. 10 della Costituzione che tutela il diritto di asilo;
l'art. 4 del protocollo addizionale 4 CEDU che vieta le espulsioni collettivi di stranieri;
altresì l'art. 33 della Convenzione di
Ginevra del 28.07.51”. Ne conseguiva che dovesse essere affermata la responsabilità dello Stato italiano (e quindi della e del Controparte_1
(cui fa capo la Marina Militare, che aveva Parte_1 materialmente eseguito il respingimento) per i fatti illeciti oggetto della domanda risarcitoria proposta dagli attori. Mentre la domanda svolta nei confronti del Ministero dell'Interno doveva essere al contrario respinta, non essendo emersi in capo a tale Ministero profili di responsabilità.
Si rilevava quindi dal Tribunale:
-in ordine alla quantificazione del danno, che non potesse dubitarsi dell'esistenza di un pregiudizio risarcibile, atteso che il respingimento illegittimo degli attori, in un paese non sicuro, aveva leso con certezza diritti e libertà fondamentali della persona;

-che doveva quindi riconoscersi un presumibile grave turbamento e sofferenza morale e fisica in capo agli attori. Si trattava di un pregiudizio, costituente danno non patrimoniale, risarcibile, sia pure in via necessariamente equitativa, trattandosi di un danno conseguenza della lesione di un interesse di rango costituzionale inerente alla persona;

-che per la liquidazione di tale danno era opportuno utilizzare quale parametro di riferimento il criterio applicato dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (nella sentenza del 23 febbraio 2012 nel caso + Persona_2 altri/IT, relativa a fattispecie analoga) in un caso simile a quello oggetto dell'odierno giudizio, ed appariva quindi congruo liquidare l'importo complessivo di euro 15.000,00 al valore attuale a ciascuno degli attori;

-e che trattandosi di debito di valore, sulla predetta somma erano, poi, dovuti gli interessi legali, intesi, a mente dei noti principi sanciti dalla S.C. con sent. n. 1712/95, come “lucro cessante”, computabili sul credito complessivamente liquidato, devalutato alla data del 01.07.2009 e via via rivalutato sino alla pubblicazione della sentenza, sul totale delle somme così liquidate per sorte capitale e lucro cessante competendo poi gli interessi legali, dalla data della decisione al saldo, ex art. 1282 c.c.
Con il presente appello le intestate Amministrazioni chiedono la riforma della suddetta sentenza, per i proposti motivi.
r.g. n. 5 Si sono costituiti gli appellati, chiedendo il rigetto del gravame, con conferma della decisione di primo grado.
L'appello è stato trattenuto in decisione all'udienza del 19/03/2025, con concessione dei termini di legge per lo scambio di conclusionali e repliche.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello consta di tale motivo:
“violazione e falsa applicazione di norme di diritto: segnatamente, dell'art. 2043 c.c.; della legge n. 7 del 6 febbraio 2009; della Convenzione di
Montego Bay e della Convenzione internazionale sulla Ricerca e sul
Salvataggio Marittimi (Convenzione SAR)”.
Fondato sulle seguenti ragioni.
Trattavasi, da un lato, di un'operazione di salvataggio in acque extraterritoriali in adempimento alla Convenzione di Montego Bay e alla
Convenzione internazionale sulla Ricerca e sul Salvataggio marittimi (cd.
“Convenzione SAR”) che obbliga ad intervenire per far fronte alla situazione di pericolo immediato in cui versano le imbarcazioni trasportanti i migranti e per salvare la vita degli stessi, cosa che era in concreto certamente ed incontestabilmente avvenuta nel caso di specie.
D'altro canto, la riconsegna alla LI dei migranti soccorsi in acque internazionali era avvenuta in conformità e in attuazione degli specifici obblighi discendenti dagli Accordi e dalle intese raggiunti con il Paese da cui il natante era partito (la LI), accordi che obbligavano le Autorità italiane a riconsegnare alle autorità del Paese di provenienza i migranti soccorsi in acque internazionali.
Ciò in assenza di obblighi di contenuto opposto che vincolassero ad identificare i migranti e trasportarli in territorio nazionale: infatti, solo e soltanto nel territorio nazionale si sarebbe potuto procedere ad un approfondito esame della situazione individuale dei migranti ai fini di un eventuale riconoscimento –ricorrendone i presupposti – della protezione internazionale.
In particolare, il Trattato di Amicizia, Partenariato e Collaborazione, firmato il 30 agosto 2008 a Bengasi e ratificato in IT con legge n.
7/2009, all'art. 19 dispone che “1.Le due Parti intensificano la collaborazione in atto nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico di stupefacenti e all'immigrazione clandestina, in conformità a quanto previsto dall'Accordo firmato a Roma il 13.12.2000 e r.g. n. 6 dalle successive intese tecniche, tra cui, in particolare, per quanto concerne la lotta all'immigrazione clandestina, i Protocolli di cooperazione firmati a Tripoli il 29 dicembre 2007”; e in base all'art. 2 del
Protocollo firmato a Tripoli il 29 dicembre 2007 "L'IT e la Grande
Giamahiria organizzeranno pattugliamenti marittimi con 6 unità navali cedute temporaneamente dall'IT...Dette unità navali effettueranno le operazioni di controllo, di ricerca e salvataggio nei luoghi di partenza e di transito delle imbarcazioni dedite al trasporto di immigrati clandestini, sia in acque territoriali libiche che internazionali...".
Non poteva, inoltre, trascurarsi che gli obblighi discendenti dal suddetto Trattato e dal Protocollo, proprio in quanto ratificati con legge n.
7/2009, hanno valore di fonte primaria, con la conseguenza che, anche laddove volesse ammettersi un contrasto fra tali disposizioni e quanto previsto dalle Convenzioni internazionali (o, nello specifico, con quanto disposto dalla CEDU e dalla giurisprudenza della Corte EDU), sarebbe possibile soltanto sollevare questione di costituzionalità della legge di ratifica del Trattato internazionale per violazione dell'art. 117, comma 1,
Cost., che impone l'osservanza degli obblighi internazionali. Fino a quando, tuttavia, ciò non avvenga:
-da un lato, la legge di ratifica rimane vigente e, come tale, è insuscettibile di essere disapplicata dal giudice sulla base di altra normativa di carattere internazionale, anche laddove si ritenesse il Trattato o il
Protocollo in contrasto con norme di diritto internazionale;

- dall'altro non è possibile far discendere da un asserito contrasto tra il
Trattato de quo e le altre norme di diritto internazionale una responsabilità dell'Amministrazione per aver posto in essere un comportamento comunque esecutivo ed in adempimento dei precisi obblighi suddetti.
Posto, infatti, che il natante oggetto della controversia era partito dalla
LI e rientrava, quindi, nell'ambito di applicazione della normativa sopra richiamata, l'unico comportamento esigibile dalla era Parte_2 soccorrere i migranti e, in applicazione degli accordi internazionali intrapresi, consegnarli alle Autorità libiche.
I suddetti accordi, peraltro, erano stati all'epoca anche incoraggiati, a più riprese, dagli stessi organi dell'Unione Europea: con le Risoluzioni del
Parlamento europeo n.2006/2250 nonché con il Patto europeo sull'immigrazione e l'asilo, elaborato dal Consiglio Europeo il 24 settembre 2008, si era, infatti, espressamente affermata la necessità per i paesi dell'UE di cooperare e stabilire partenariati con i Paesi mediterranei r.g. n. 7 di origine e di transito al fine di rafforzare il controllo delle frontiere esterne dell'UE e di contrastare l'immigrazione clandestina. Inoltre all'epoca dei fatti non sussisteva alcun obbligo di procedere all'identificazione dei migranti e di condurre gli stessi in IT per la protezione internazionale;
il panorama normativo allora vigente non imponeva all'equipaggio alcun obbligo d'identificazione di migranti soccorsi in acque internazionali.
Le ipotesi in cui l'ordinamento rimetteva in capo alle autorità tale obbligo erano regolate da disposizioni appositamente previste: nel nostro sistema sussisteva, infatti, l'obbligo di identificazione di uno straniero irregolarmente presente nel territorio italiano nei soli casi in cui fosse necessario contestare un reato, notificare un provvedimento amministrativo di espulsione o respingimento, od applicare le misure di protezione temporanea adottate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri per rilevanti esigenze umanitarie.
E nessuna delle ipotesi menzionate ricorreva durante l'intervento della il 30 giugno 2009. Pt_2 Pt_2
Gli odierni appellati, infatti, erano stati soccorsi in acque internazionali dove non è applicabile la normativa interna a tutela dei richiedenti protezione, atteso che il diritto a chiedere (ed ottenere) la protezione internazionale consegue all'ingresso nel territorio nazionale o nelle acque territoriali, acque territoriali nelle quali l'equipaggio non aveva alcun obbligo di trasportare i migranti soccorsi. Infatti, le sentenze della
Corte EDU sono prive di uno specifico “dispositivo”, a differenza di quelle della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, e sono sfornite di efficacia diretta nel nostro ordinamento.
Esse, dunque, hanno effetto vincolante solo per le parti del giudizio, mentre l'eventuale principio di diritto ricavabile dalle pronunce della Corte EDU può “solo” costituire oggetto di una declaratoria di incostituzionalità (c.d. sindacato accentrato) dinanzi alla Corte costituzionale (quali norme interposte ex art. 117 Cost.).
Ciò valeva a confermare ulteriormente la correttezza della condotta tenuta dalle Amministrazioni in epigrafe, in ossequio agli specifici obblighi di cooperazione assunti con la LI e senza venire meno ad obblighi, o anche solo orientamenti giurisprudenziali, di segno opposto.
Gli appellanti censuravano la sentenza, inoltre, sul versante della colpevolezza del comportamento tenuto, nella parte in cui si afferma, a pag.
9 della sentenza, che “anche sotto il profilo soggettivo, lo Stato italiano (e r.g. n. 8 quindi la e il Controparte_1 Parte_1
(da cui dipende la Marina Militare che ha materialmente eseguito i respingimenti) erano nelle condizioni di sapere […] che il respingimento in
LI avrebbe esposto i migranti a trattamenti inumani, a condizioni detentiva e di vita irregolari, e comunque a condizioni di violenza generalizzata, con rischio di essere rimpatriati in ”, ritenendo in tal Per_1 modo sussistente (e provato) il secondo indefettibile presupposto ai fini della responsabilità ex art. 2043 c.c.
Perché si sostiene che, contrariamente a quanto ivi affermato, non era affatto possibile muovere all'Amministrazione un rimprovero neanche a titolo di colpa: com'è noto, infatti, a tal fine occorre che l'atto illecito sia compiuto per negligenza, imprudenza o imperizia.
Nel caso in esame, al contrario:
- la condotta tenuta dall'equipaggio non poteva certamente definirsi
“imperita”, se con ciò si intende la mancanza di adeguata preparazione tecnico- professionale;
dalle prove acquisite nel corso del giudizio si evinceva, al contrario, il particolare riguardo e l'attenzione dimostrata dai membri dell'equipaggio nei confronti dei migranti;

- l'operato dell'equipaggio non poteva neppure ritenersi “imprudente”, se con ciò si intende la violazione di preesistenti regole di prudenza che impongano di non tenere un determinato comportamento: dalla ricostruzione del panorama normativo (dell'epoca) si evince che non sussisteva un obbligo immediatamente precettivo di non respingere i migranti soccorsi in acque internazionali, né tale vincolo poteva ricavarsi da altre fonti o trattati sovranazionali, che nulla disponevano esplicitamente in tal senso;

- era da escludere la possibilità di ritenere “negligente” l'attività di soccorso dei migranti: in quanto non sussisteva un obbligo di condurre i migranti sul territorio nazionale ovvero verso altro porto da considerarsi
“sicuro” (ma alla luce della Convenzione di Amburgo, che ha ad oggetto esclusivamente il salvataggio della vita in mare).
All'epoca dei fatti (anno 2009) gli specifici accordi internazionali che vincolavano l'IT ad una peculiare gestione del flusso migratorio proveniente dalla LI erano di recente stipulazione (il Protocollo firmato a Tripoli era del 29 dicembre 2007; il Trattato di Amicizia era stato firmato in data 30 agosto 2008 a Bengasi e ratificato in IT con la legge n.
7/2009) e, sebbene la situazione in LI, negli anni successivi, sia r.g. n. 9 effettivamente peggiorata (dopo la caduta dello stabile governo all'epoca ancora al potere, ed il conseguente scenario di guerra civile che ne è seguito), all'epoca dei fatti la stessa figurava quale partner affidabile nella gestione dei flussi migratori.
Inoltre la LI:
- aveva ratificato la Convenzione dell'Unione Africana del 1969 sui rifugiati in Africa;

- aveva presieduto la sessione annuale della Commissione delle
Nazioni Unite per il rispetto dei diritti umani;

- aveva aderito nel 2004 all'Organizzazione Internazionale per le
Migrazioni;
- nel Trattato di Amicizia, firmato con l'IT nel 2008, si era espressamente impegnata a rispettare i principi della Carta delle Nazioni
Unite e della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo;
- aveva autorizzato l'UNHCR e l'OIM ad aprire uffici a Tripoli al fine di concedere lo status di rifugiato a numerosi richiedenti e di garantire loro tutela internazionale (cosa che è in concreto avvenuta nei confronti di svariati migranti successivamente trasferitisi in Europa).
Né la citata sentenza della CEDU, emessa solo nel 2012, certo non poteva, e non può tuttora, atteso il suo rilievo solo al caso in esame, fungere da parametro di illegittimità o colpevolezza del comportamento dello Stato
e della sua amministrazione, e quindi fondare un giudizio di illegittimità e colpevolezza dell'operato delle P.A. odierne appellanti, posto che, appunto,
“illo tempore” la Corte non si era ancora espressa e non era, dunque, neppure in grado di condizionare, nemmeno indirettamente, l'operato dell'equipaggio della Parte_2
Anche se si fosse ritenuto un contrasto tra tale accordo e la CEDU, hanno proseguito le appellanti, l'unica possibilità sarebbe stata sollevare questione di costituzionalità della legge di ratifica del trattato per violazione dell'art. 117, comma uno, Cost. L'appello è infondato.
Va premesso che, quanto allo svolgimento dei fatti, nessuna contestazione
è avvenuta, rispetto alla prospettazione degli attori, in primo grado, da parte delle amministrazioni convenute, ed odierne appellanti, quindi la ricostruzione è da ritenersi quella di cui alla citazione, coincidente del tutto con quanto accertato nel procedimento deciso con la allegata sentenza di questa Corte del 11.01.2021 n. 2525/20, irrevocabile, (che interveniva sulla decisione 22917/17 del Trib. Roma, in relazione ad un altro gruppo di r.g. n. 10 migranti, pure di provenienza eritrea, ed anche essi oggetto dell'intervento della Nave 'Orione' del 30.06.2009), ed il cui contenuto ritiene la Corte di dovere condividere.
Le prove raccolte in tale giudizio, ritenute univoche e concordanti, sia per quanto concerne i documenti che le prove orali, hanno consentito di raffrontare le immagini scattate sulla nave con quelle delle persone che hanno rilasciato la procura alle liti presso un notaio svizzero nell'anno
2013, in un contesto, l'altro giudizio in cui i tre testimoni erano stati personalmente presenti, in quanto naufraghi anch'essi ed anch'essi accolti a bordo della nave Orione;
le stesse sono state trasfuse nel giudizio in oggetto, senza che via sia allo stato doglianza sul punto.
I motivi di appello in diritto sono poi infondati.
Sulla scorta della precedente condivisibile decisione di questa Corte relativa al medesimo caso, con altre parti private, si rileva:
“1. [….] nell'appello si è fatto riferimento a numerosi atti, tutti riconducibile nella adombrata nozione di “atto politico” cui si doveva necessariamente prestare esecuzione da parte delle amministrazioni e loro preposti;
in particolare: alla ratifica del protocollo addizionale alla Convenzione O.N.U. del
2000 contro la criminalità organizzata per combattere il traffico di migranti via terra via mare via aria;
al D.M. 14.7.2003; al Trattato di amicizia, partenariato e collaborazione firmato a
Bengasi il 30.8.2008 tra IT e LI, che sembrerebbe coincidere con l'atto politico;
tale trattato era stato ratificato in IT con legge n. 7 del 2009; ad accordi internazionali successivi ai fatti di causa.
Il trattato di amicizia è esaminato nell'atto di appello sia Parte_3 quale atto politico che quale atto normativo,
Poiché nell'appello si è citato lo “atto politico”, anche con riferimento ad atti di natura non normativa, che avrebbero improntato l'operato dei militari a bordo della nave Orione, è opportuno osservare quanto segue.
L'atto politico è un atto promanante da un organo supremo individuato dalla Costituzione, che sia espressione di potere politico e di cura degli interessi statali supremi ed unitari, rispetto al quale le norme di legge predeterminano i modi di esercizio della discrezionalità politica (su tale ultimo punto, cfr. Cons. Stato, parere n. 2483 del 2019)….”.
r.g. n. 11 Quindi, la discrezionalità politica non è priva di confini e limiti, poiché essa deve comunque rispettare i “principi di natura giuridica posti dall'ordinamento tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo”
(C. Cost. del 2012 n. 81).
Osserva il Giudice della leggi in quest'ultima sentenza: “nella misura in cui l'ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un'azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l'esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell'atto, sindacabile nelle sede appropriate”. Ed ancora, si legge, nella richiamata decisione di questo Ufficio:
“…..Nel campo d'azione dell'atto politico non deve invero esservi una posizione giuridica soggettiva incisa, poiché in tal caso vi è invece il diritto della persona ad opporsi all'atto e, quindi, esso è in tal misura sindacabile dal Giudice.
L'insindacabilità dell'atto politico, intesa quale insindacabilità della scelta politica, non può invero andare a detrimento dell'effettività della tutela delle situazioni giuridiche soggettive.
Nel caso di specie, ai naufraghi soccorsi risulta essere stata negata la possibilità di esercitare il diritto di asilo disciplinato dall'art. 10 Cost., poiché è stato esercitato nei loro confronti il respingimento collettivo, vietato dalla Convenzione di Ginevra del 28.7.1951 (art. 33) e dall'art. 4 del protocollo addizionale n. 4 alla Convenzione EDU, nonché dalla Carta dei diritti fondamentali dell'U.E. (art. 19). Non vi è alcun dubbio sul fatto che essi abbiano chiesto protezione, poiché non è stata contestata la affermazione degli attori presenti sulla nave, che i naufraghi avevano dichiarato di fuggire dall' , in cui era Per_1 in atto un conflitto armato, e che i documenti di identità dei migranti erano stati requisiti dagli operanti unitamente ad alcuni dei loro telefoni cellulari.
Il 7.7.2009, quindi pochi giorni dopo il respingimento, il vice delegato
UNHCR a Roma, ha inviato al Prefetto la Parte_4 Per_3 nota, acquisita in primo grado, nella quale ha precisato (a seguito di interviste dell'UNHCR di Tripoli, alle persone respinte ed accompagnate in due centri) che: le persone respinte non erano libici, come indicato dalle autorità italiane, ma complessivamente 76 eritrei, di cui sei minori, 3 etiopi, 2 minori ed un;
Per_4 Per_5
r.g. n. 12 le autorità a bordo non avevano chiesto loro alcunché, ma avevano sequestrato documenti ed effetti personali, non restituiti;
vi era stato per 6 persone un uso eccessivo della forza.
Contrariamente all'assunto delle appellanti, il diritto di asilo, disciplinato dall'art. 10 Cost. e da fonti primarie del diritto, non poteva essere inciso da alcun atto politico, cosicché lo scopo di quest'ultimo e cioè la lotta alla criminalità organizzata dei trafficanti di migranti non avrebbe potuto realizzarsi omettendo la concreta possibilità che le persone soccorse esercitassero il loro diritto di asilo.
Peraltro, come correttamente osservato dal primo Giudice, una volta soccorsi i naufraghi a bordo della nave Orione, in acque internazionali, questa, ai sensi dell'art. 4 cod. nav. faceva parte a tutti gli effetti del territorio nazionale.
L'art. 4 cod. nav. invero recita: “ le navi italiane in alto mare e gli aeromobili italiani in luogo o spazio non soggetto alla sovranità di alcuno
Stato sono considerati come territorio italiano”. Dunque, in essa avrebbero dovuto trovare applicazione i principi della Costituzione e delle norme di legge primaria sin qui ricordate, compreso il concreto esercizio della richiesta di asilo, realizzabile attraverso l'accompagnamento dei migranti sul territorio nazionale, previa informazione della possibilità di avanzare siffatta richiesta.
Anche la Corte EDU, nella sentenza c/ IT del 23.2.2012, Per_2 pronunciando all'unanimità in una vicenda del tutto analoga, ha ritenuto che una nave italiana, con giurisdizione dello Stato di cui batte bandiera e che “la mancanza di informazioni costituisce un ostacolo maggiore all'accesso delle procedure d'asilo”. Per completezza, si osserva che neppure le appellanti hanno indicato in quale passaggio l'atto politico eseguito vietasse o non consentisse espressamente l'esercizio dei suddetti diritti fondamentali in favore delle persone soccorse;
quindi, il contemporaneo rispetto del partenariato o del
Protocollo del 2000 e l'accompagnamento delle persone soccorse sul territorio nazionale per fare richiesta di asilo, osserva questa Corte, si palesavano del tutto compatibili tra loro.
Il richiamo all'art. 19 dell'accordo di partenariato non è dirimente nel senso sostenuto dalle appellanti: esso prevede l'intensificazione della collaborazione nella lotta al terrorismo, criminalità Parte_3 organizzata, traffico di stupefacenti ed immigrazione clandestina, con pattugliamenti marittimi con 6 navi che avrebbero eseguito operazioni di r.g. n. 13 controllo, ricerca e salvataggio nei luoghi di partenza e transito delle imbarcazioni dedite al trasporto di immigrati clandestini, in acque territoriali ed internazionali.
Ed anzi, che l'accordo dovesse espletarsi nel rispetto delle norme convenzionali a tutela dei diritti umani si trae proprio dall'art. 6 dell'accordo medesimo, in virtù del quale IT e LI si impegnavano ad agire conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite e della
Dichiarazione Universale dei diritti dell'uomo. Dunque, nulla impediva di identificare e raccogliere le dichiarazioni degli immigrati;
in un contesto nel quale lo stesso accordo, disciplinando i casi di presenza in mare di migranti, non escludeva che essi o alcuni di essi fossero richiedenti asilo.
Ed ancora, non è pertinente neppure il richiamo all'obbligatorietà dell'applicazione del protocollo addizionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale per combattere il traffico illecito di migranti per via terrestre, aerea e marittima (Protocollo di Palermo, 2000); dalla quale sarebbe discesa la doverosa condotta dei militari presenti sulla nave nei termini in concreto da loro posti in essere.
Il predetto Protocollo all'art. 19 paragrafo 1 dispone che nessuna disposizione dello stesso “pregiudica gli altri diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e degli individui derivanti dal diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale relativo ai diritti dell'uomo e, in particolare, laddove applicabili, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo status dei rifugiati e il principio di non respingimento ivi enunciato”. Di nuovo, quindi, emerge un quadro intessuto di norme a salvaguardia dei diritti fondamentali, compreso quello di asilo, che non possono essere conculcati, qualunque sia l'interpretazione che si voglia dare agli accordi internazionali per la lotta ai trafficanti di migranti: questa deve essere efficace nei confronti di questi ultimi, senza passare per alcuna violazione dei diritti dei migranti.
Infine, e ciò non è meno rilevante, non è dato individuare un immediato e diretto nesso di causalità tra la lotta ai trafficanti ed il respingimento di persone tra cui vi erano unicamente naufraghi, in tutta evidenza dalla medesima loro documentata provenienza, meritevoli quasi tutti di protezione internazionale compresi alcuni minori in tenerissima età, circostanza anch'essa documentata dalle fotografie in atti, in assenza cioè di alcun apparente “scafista”.
r.g. n. 14 L'operazione, quindi, non ha avuto alcun tratto riconducibile alla concreta ed efficace lotta alla criminalità organizzata nel traffico di migranti, bensì solo quello di “impedire gli sbarchi di migranti sulle coste nazionali”, come non ha mancato di notare la Corte Edu nella già citata sentenza c/ IT, in una vicenda in fatto del tutto corrispondente…”. Per_2
Nella sentenza 2595 di questa Corte, citata, si osservava, poi:
2. “…le appellanti hanno contestato la sussistenza dell'illecito ravvisato dal Tribunale, nonché la irragionevole estensione del diritto di asilo, operata dal primo Giudice.
In particolare, in questo motivo l'accordo di amicizia italo-libica firmato a Bengasi il 30.8.2008 è richiamato in quanto ratificato con legge nazionale n.7/2009, quindi la sua applicazione sarebbe stata doverosa in quanto le Amministrazioni non potevano che prestare ossequio alla legge.
Ciò avrebbe in radice escluso la colpa delle Amministrazioni e, quindi, la sussistenza dell'illecito.
Anche se si fosse ritenuto un contrasto tra tale accordo e la CEDU, hanno proseguito le appellanti, l'unica possibilità sarebbe stata sollevare questione di costituzionalità della legge di ratifica del trattato per violazione dell'art. 117 comma uno Cost.
Il motivo è infondato.
In primo luogo, come già esposto sub. 3 della presente motivazione, le appellanti non hanno richiamato alcuna specifica disposizione del predetto accordo di partenariato, neppure una volta ratificato con legge 7/2009, che imponesse il respingimento collettivo in mare di persone, senza la loro previa identificazione e senza raccogliere le loro richieste;
ed anzi il disposto dell'art. 6 dell'accordo imponeva ai due Paesi di agire nel pieno rispetto dei diritti umani.
Quindi, non si vede in qual modo prestare ossequio a tale accordo avrebbe comportato la necessitata violazione di numerose norme interne e convenzionali, senza colpa per le Amministrazioni.
Invece, va ribadito che la condotta gravemente colposa delle odierne appellanti, rilevante ai fini dell'applicazione dell'art. 2043 c.c., è stata in buona parte già esaminata e rinvenuta laddove esse hanno ritenuto di prestare ossequio all'accordo di partenariato su citato, omettendo di applicare numerose norme dell'ordinamento internazionale recepito nel nostro paese, qualunque sia l'interpretazione che si voglia dare agli accordi internazionali per la lotta ai trafficanti di migranti: questa deve essere efficace nei confronti di questi ultimi, senza passare per alcuna r.g. n. 15 violazione dei diritti dei migranti.
Non avendo la LI alcuna legislazione in materia di asilo, vi era la concreta possibilità dei naufraghi di essere a loro volta reinviati nei Paesi di origine, come detto.
Tale questione era ancor più da valutare: la maggior parte dei richiedenti era di nazionalità eritrea ed erano altrettanto note le gravi violazioni dei diritti e delle libertà fondamentali in , focalizzate Per_1 dalla Commissione Nazionale per il diritto di asilo, quindi da un organo dell'Amministrazione dell'Interno, tra cui: la previsione - dal 1995 - del servizio di leva obbligatorio e senza limiti certi di tempo, durante il quale i coscritti sono obbligati a prestare tale servizio senza un termine certo di durata, mentre i loro superiori risulta che infliggano punizioni equiparabili anche alla tortura, nonché costringendoli a lavori sostanzialmente forzati;
la diserzione o la mancata prestazione del servizio militare, punite molto gravemente, con la reclusione sino a due anni, che aumentano a 5 per chi abbandona il Paese dopo aver disertato ( articolo 37 IV comma del
Proclama n. 82 del 1995); la non attuazione della Costituzione sin dal 1997, inizio della guerra civile in atto in alcune regioni del paese….”. Ed ancora vi si osserva che:
3.”[….]oltre a quanto sin qui osservato in ordine al dovere di identificazione e di consentire le richieste, il preteso rispetto dell'atto politico e, quindi, l'accompagnamento dei naufraghi nel porto di provenienza non avrebbe potuto svolgersi “sic et simpliciter” come è avvenuto (rilievo quanto alla asserita assenza di colpa nell'esecuzione dell'atto compiuto dai militari). Le Amministrazioni avrebbero dovuto accertarsi se, nell'eseguire l'accompagnamento nel posto di provenienza, non avessero altrimenti violato o posto in concreto pericolo i diritti fondamentali delle persone soccorse.
Il preteso respingimento è avvenuto verso un porto non sicuro: la
LI era Stato che non aveva ratificato la Convenzione di Ginevra, né si era dotata di una specifica legislazione in materia di asilo, oltre ad essere descritta in numerosi report internazionali quale un Paese in cui vi erano sistematiche e gravi violazioni dei diritti umani e dei rifugiati;
onde, tra l'altro, a propria volta avrebbe potuto rinviare i cittadini stranieri nei rispettivi Paesi d'origine, non operando in quel Paese il principio di non r.g. n. 16 refoulement.
Tali report, risalenti al 2009 o a date anteriori, sono stati poi specificamente richiamati dalla Corte EDU esposti nella sentenza
23.2.2012 (Hirsi c/ IT), pronunciata – si ripete - all'unanimità in una vicenda del tutto analoga, accaduta solo qualche mese prima, il 6.5.2009.
In essi la situazione dei migranti clandestini in LI è descritta (punto 125 della sentenza della CEDU) quale del tutto priva di tutele, costoro erano considerati clandestini, senza distinzione tra migranti irregolari e richiedenti asilo. Queste persone erano quindi “sistematicamente arrestate e detenute in condizioni che i visitatori esterni, quali le delegazioni Contro dell' di Human Right Wach e di non esitano a Controparte_7 definire inumane. Numerosi casi di tortura, di cattive condizioni igieniche e di assenza di cure mediche appropriate” erano segnalati, oltre al fatto che i migranti vivevano ai margini della società, soggetti al rischio di rimpatrio e vulnerabili da atti xenofobi e razzisti.
Ed infatti gli odierni appellanti andavano quindi incontro, come documentato ad un lungo periodo di detenzione, prima di poter nuovamente partire verso il nostro Paese e da lì trasferendosi nella
Confederazione Elvetica, ove ottenevano, soltanto nel 2013 in via definitiva, il riconoscimento di protezione internazionale….”. Quindi, si trattava di report e fonti di informazione del tutto conosciuti o conoscibili dalle autorità italiane, in relazione ad una situazione non certo tranquillizzante quanto al rispetto dei diritti umani anche nel periodo della stabilità di governo in quel Paese, durante il regime del colonnello
(cui sarebbe seguita di lì a poco l'attuale situazione di guerra Per_6 civile e di divisione del paese).
La sentenza impugnata deve pertanto integralmente condividersi.
Non vi sono neppure, nel procedimento in oggetto, motivi d'appello in ordine all'avvenuto riconoscimento degli attori quali naufraghi presenti sulla Nave 'Orione' nell'occasione, non contestato neppure in primo grado, e neppure sull'ammontare del danno liquidato. Al rigetto dell'appello segue la condanna solidale delle due amministrazioni appellanti al pagamento delle spese processuali in favore degli appellati tra loro.
Esse si liquidano d'ufficio in mancanza di nota, in base al D.M.
55/2014, tenuto conto del valore della causa, di euro 80 mila (con importi applicati nel minimo) e del numero di parti appellate.
Esse vanno distratte in favore dei Procuratori degli appellati che se ne r.g. n. 17 sono dichiarati anticipatari,

P.Q.M.

la Corte d'Appello di Roma, definitivamente pronunciando sull'appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma in epigrafe indicata, proposto dalla e dal Controparte_1 Parte_1
, nei confronti degli appellati in epigrafe indicati:
[...] respinge l'appello; condanna in solido le amministrazioni appellanti al pagamento delle spese processuali del presente grado di giudizio in favore degli appellati, liquidate in euro 9.000,00 per onorari, oltre spese generali ed accessori di legge, da distrarsi in favore degli avvocati Cristina Laura Cecchini e
Salvatore Fachile i quali se ne sono dichiarati anticipatari.
Così deciso in Roma il giorno 21/07/2025. il Consigliere Estensore il Presidente dott. Enrico Colognesi dott. Diego Rosario Antonio Pinto
r.g. n. 18