R.G. 5525/2023

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
Sezione controversie di lavoro e di previdenza ed assistenza composta dai magistrati:
1) dr. Vincenza Totaro Presidente
2) dr. Sebastiano Napolitano Consigliere rel.
3) dr. Arturo Avolio Consigliere
All'esito della camera di consiglio ha pronunciato, all'udienza del 13 ottobre 2025, la seguente SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 5525/2023 del ruolo Aff. Contez. civili
T R A
Parte_1
[...]
Parte_2 in persona del legale rapp.te p.t., rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura dello Stato
APPELLANTE E

generalizzata come in atti Controparte_1
rappresentata e difese dall'Avv.Gennaro Somma
APPELLATA

generalizzato come in atti Controparte_2

1

APPELLATO/Contumace
OGGETTO: opposizione ad ordinanza-ingiunzione per violazione dell'art. 110, comma 9 lett. d) e art. 110, co.9, lett. f -quater del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 – Principio di specialità art.9 L.n.689/1981 – Assenza di CP_3 corrispondenza tra fatto contestato e la sanzione irrogata di cui all'art.14 L.n.689/1981 - Violazione del diritto di difesa
CONCLUSIONI: come in atti

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ex art. 22 L. 689/81, depositato in data 22.06.2020, CP_2
e convenivano in giudizio, dinanzi al Tribunale di
[...] Controparte_1
Napoli – sezione civile - l'odierna appellante proponendo opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione e confisca n. prot 34798/2020 emessa dall
[...] di (d'ora in poi ) in data 21.04 Parte_1 Pt_2 notificata in data 25.05.2020, con la quale – in ragione di quanto emerso in sede di accesso effettuato dalla Guardia di Finanza di Castellammare di Stabia in data 01.07.2019 presso i locali della ” - veniva disposto: 1) la Parte_3 confisca dell'apparecchio mod . PN04900252G; 2) il pagamento da parte di quale trasgressore, e di Controparte_2
in qualità di obbligata in solido, di euro 22.000,00 (oltre Controparte_1 euro 26,25 per spese di notifica ed euro 150,00 per spese di trasporto e demolizione), a titolo di sanzione amministrativa per le violazioni di cui all'art. 110, comma 9, lett. d) e lett. f quater), del R.D. n. 773 del 1931 (di seguito nonchè la sanzione accessoria della chiusura dell'esercizio commerciale CP_3 per giorni 30.
A sostegno della opposizione deducevano: la nullità dell'ingiunzione per genericità, in quanto non specificava quale fosse la non conformità contestata;
la mancata indicazione della condotta sanzionata, con conseguente lesione del diritto di difesa;
l'assenza dei presupposti per applicare la sanzione prevista dalla lettera f) del comma 9 dell'art. 110; la riconducibilità di ogni eventuale irregolarità degli apparecchi alla ditta noleggiatrice e non all'esercente finale;
la loro buona fede.
Chiedevano, dunque, l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione e, in subordine, la riduzione della sanzione amministrativa al minimo edittale.
Instauratosi il contraddittorio, si costituiva l Controparte_5 la quale rilevando l'infondatezza in fatto e in diritto del ricorso,
[...] concludeva per il rigetto dell'opposizione, con vittoria di spese di lite.
2 Con sentenza n.6303/2023 del 19.06.2023, pubblicata in pari data, il Tribunale adito, in accoglimento del ricorso, annullava l'ordinanza-ingiunzione impugnata condannando parte soccombente al pagamento delle spese del giudizio.
Avverso tale pronuncia ha proposto tempestivo appello la parte soccombente con ricorso depositato il 19.12.2023, chiedendo alla Corte di Napoli – sez.civile, in riforma della sentenza impugnata, di voler rigettare l'opposizione proposta in primo grado perché infondata in fatto e in diritto, con vittoria di spese del doppio grado del giudizio.
Si è costituita con comparsa depositata il 03.06.2024, Controparte_1 concludendo per il rigetto dell'appello, con conferma dell'impugnata sentenza e vittoria delle spese di lite.
Non si è costituito Controparte_2
Con decreto n.402/2024 del 12.12.2024 l della Corte Controparte_6
d'Appello di Napoli ha provveduto alla riassegnazione alla Sezione Lavoro e Previdenza di n.274 processi d'appello in materia di Opposizione ad Ingiunzione Amministrativa (OIA), tra i quali l'odierno giudizio sottoposto, pertanto, all'esame di questo Collegio.
All'odierna udienza, sostituita ex artt.127 c.3, 127 ter cpc il collegio, sentito in camera di consiglio il relatore ed esaminati gli atti, ha deciso come da motivazione.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L'appello non può trovare accoglimento per le ragioni che seguono.

2. Va preliminarmente dichiarata la contumacia di il Controparte_2 quale, benché regolarmente convenuto, non si è costituito in giudizio.

3. Ciò detto, ai fini di un corretto inquadramento della fattispecie in esame, appare opportuno ricostruire i fatti storici – pacifici tra le parti – che hanno condotto all'emissione dell'ordinanza-ingiunzione oggi impugnata.

3.1. Tale provvedimento è stato emesso sulla base del verbale “di operazioni compiute, constatazione, contestazione di violazione amministrativa e sequestro amministrativo” dell'01.07.2019 redatto dai militari della Guardia di Finanza– Compagnia Castellammare di Stabia a carico di in Controparte_2 qualità di gestore, ed quale titolare del locale con insegna Controparte_1 mmare di Stabia alla via Principe Parte_3
Amedeo, n.71.

3.1.1. All'interno di detto esercizio commerciale venivano rinvenuti n. 2 apparecchi e congegni da divertimento e intrattenimento di cui all'art.110, co. 6 lett.a) del TULPS, denominati “CONTINENTAL” e , CP_7
3 risultati non conformi alla normativa vigente e privi di validi documenti autorizzatori, per cui veniva contestata, con il predetto verbale dell'01.07.2019, la violazione di cui all'art. 110 co. 9 lettera d), T.U.L.P.S., con riserva di ulteriori accertamenti in merito.

3.1.2. Dagli atti di causa risulta, poi, che da un successivo approfondimento effettuato dall attraverso la banca dati emergeva che per Pt_1 Pt_4
l'apparecchio AY”, recante codice iden PNO4900252G, il nullaosta previsto per la messa in esercizio risultava cessato per furto e che per l'apparecchio “CONTINENTAL”, recante codice identificativo PNO4839169O, il nullaosta previsto per la messa in esercizio risultava bloccato per risoluzione di contratto per mancato pagamento PREU. In altre parole, ad entrambi i suddetti apparecchi, erano assegnati nulla osta di messa in distribuzione non corrispondenti a quelli rinvenuti in sede di accesso.

3.1.3. Con i successivi avvisi di notifica prot. nn. 7657 e 7658 del 12.07.2019, veniva contestata la violazione dell'art. 110 comma 9, lett. f.- quater TULPS

3.1.4. Esaminati gli scritti difensivi prodotti dai sanzionati, l emanava l'ordinanza-ingiunzione n. prot 34798/2020 sia per la violazi ll'art. 110, co. 9, lett. d), del TULPS, sia per la violazione dell'art. 110, co. 9, lett. f- quater), del TULPS., con la quale irrogava la sanzione di euro 22.000,00, la confisca dell'apparecchio” , nonché le spese di concentramento, CP_7 trasporto e demolizione de

4. Tanto precisato, passando all'esame dell'odierno gravame si rileva quanto segue.

5. Con il primo motivo di gravame parte appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di prime cure ha statuito che la mancanza del nullaosta o di altro titolo autorizzativo può determinare la sussistenza del solo illecito previsto dall'art. 110 co. 9 lett. d), “perché si tratta di una non conformità speciale rispetto a quella generale prevista dalla successiva lettera f quater” e non anche la violazione dell'art. 110, co. 9, lett. f-quater), del TULPS

5.1. In particolare, parte appellante deduce che trattasi di due fattispecie diverse, non legate tra loro da un rapporto di genus a specie.

5.1. Tale censura è priva di pregio.

5.2. Si rammenti che in tema di sanzioni amministrative, l'art. 9 della L.n.689/1981, rubricato “Principio di specialità”, stabilisce che, quando uno stesso fatto è punito da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale.
4 5.2.1. Il principio di specialità trova applicazione quando le norme sanzionano un medesimo fatto - ipotesi che si verifica quando il medesimo accadimento concreto, inteso come fatto storicamente determinato, possa integrare il contenuto descrittivo di diverse previsioni legislative astratte a carattere sanzionatorio - e la fattispecie prevista nella disciplina generale risulti compresa in quella speciale, che contiene un elemento ulteriore rispetto alla prima, così che, ove non fosse prevista la disposizione speciale, la fattispecie rientrerebbe nella disposizione generale (Cass. n. 3745 del 16/02/2009; Cass. n. 1299 del 22/01/2008).

5.2.2. Com'è noto, il rapporto di specialità presuppone che una determinata fattispecie (speciale) contenga tutti gli elementi costitutivi di un'altra (generale) insieme ad altri, cosiddetti “specializzanti”.

5.2.3. Ne discende che la norma generale ha portata applicativa più ampia rispetto a quella speciale, nel senso che ogni fattispecie da quest'ultima disciplinata, rientrerebbe, qualora la norma speciale venisse meno, nell'ambito applicativo di quella generale.

5.3. Nel caso di specie, viene in rilievo l'articolo 110 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS) il quale disciplina diverse fattispecie relative agli apparecchi da gioco e da intrattenimento, con sanzioni amministrative per le varie violazioni previste.

5.3.1. Come già detto, l ha sanzionato l'odierna appellata per la ritenuta violazione non solo dell'art.110, co. 9, lettera d) TULPS, che punisce la mancanza di autorizzazione necessaria per l'esercizio di attività legate agli apparecchi da gioco, ma anche per la violazione dell'art.110, co.9, lett. f-quater che si riferisce alla violazione delle disposizioni contenute nei commi 6 e 7, riguardanti l'installazione di apparecchi che non rispondono ai requisiti tecnici e amministrativi previsti, ovvero che non sono conformi alle normative di settore, e prevede sanzioni più severe, inclusa la chiusura dell'esercizio.

5.4. Ebbene, è palese che la lett. f-quater descriva in modo più dettagliato la fattispecie della non conformità dell'apparecchio, includendo sia la mancanza di autorizzazione che la non conformità tecnica, mentre la lett. d si limita alla mera mancanza di autorizzazione.

5.4. Pertanto, in ragione del principio di specialità, posto che gli apparecchi da gioco presentano sia carenze autorizzative che di conformità, si deve applicare la sanzione più specifica e severa prevista dalla lett. f-quater, con assorbimento in essa della sanzione meno specifica della lett. d.

5.5. Pur volendo ipoteticamente ritenere inapplicabile il principio di specialità di cui all'art.9 L.n.689/1981, cionondimeno risulta palese l'incompatibilità
5 ontologica tra la condotta riconducibile alla lett. f quater), del comma 9, dell'art. 110 del R.D. n.° 773/1931, e quella di cui alla lett. d) della medesima disposizione di legge, in quanto, delle due l'una: o si tratta di apparecchi con le caratteristiche di cui al comma 6 od al comma 7, dell'art. 110, R.D. n.° 773/1931, solo privi di autorizzazione;
oppure si tratta di congegni privi delle caratteristiche di cui ai medesimi commi che, in quanto tali, non possono, per loro stessa intrinseca natura, essere dotati di autorizzazione alcuna.

5.6. Pertanto, visto che l'ordinanza-ingiunzione è stata emessa per apparecchi privi delle caratteristiche di cui all'art.110, co.6, lett. a) per quanto CP_8 sopra riferito si potrebbe presupporre la sussistenza del solo illecito previsto dall'art. 110, co.9, lett. f-quater CP_3

6. L'utilizzo del condizionale è d'obbligo, visto che occorre verificare se, nel caso che ci occupa, sussistano concretamente i presupposti per l'applicazione della sanzione speciale di cui all'art.110, co.9, lett. f-quater del TULPS rispetto alla quale, con il secondo motivo di gravame parte appellante censura la sentenza impugnata per avere il giudice di prime cure ritenuto generica tale contestazione e pertanto non idonea a consentire ai sanzionati l'esercizio del diritto di difesa.

6.1. Al riguardo, giova ricordare nuovamente che l'ordinanza-ingiunzione impugnata è stata emessa sulla base del verbale della Guardia di Finanza dell'01.07.2019 nonché dei successivi avvisi di notifica prot. nn. 7657 e 7658 del 12.07.2019, atti tutti richiamati dalla predetta ordinanza la quale pertanto risulta motivata, anche per relationem, contestando, come già detto, l'installazione e l'uso di apparecchi e congegni di divertimento di cui all'art.110 co.6 lett. a) risultanti non conformi alla normativa vigente in quanto accesi e funzionanti ma non collegati alla rete telematica e privi dei titoli autorizzatori.

6.1.1. Tuttavia, dalla lettura dei predetti atti emerge che: 1) il verbale della Guardia di Finanza dell'01.07.2019 non presenta alcun espresso riferimento alla condotta imputata ai sensi della norma di settore violata, vale a dire l'art.110, co.9, lett. f-quater TULPS;
2) gli avvisi di notifica prot. nn. 7657 e 7658 del 12.07.2019 non descrivono quale sia la non conformità in concreto riscontrata, riportando semplicemente che “con processo verbale redatto in data 01/07/2019 dalla Guardia di Finanza COMPAGNIA DI LA DI IA (vedasi copia allegata) è stata accertata, in data 01/07/2019 e in luogo pubblico o aperto al pubblico quale […] la violazione dell'art.110 comma9 lett.f-quater) del TULPS…”.

6.2. Dal canto suo il verbale dell'01.07.2019 fa espresso riferimento alla tipologia di apparecchi, all'assenza di denaro in essi, alla presenza di schede munite di caratteristiche conformi alla legge, ai relativi documenti, ma non riporta l'accertamento da parte della Guardia di Finanza, con apposita giocata,
6 che le apparecchiature anzidette fossero non rispondenti alle prescrizioni di cui al co. 6 ovvero non collegate alla rete telematica, tant'è vero che il predetto verbale non riporta l'indicazione della violazione dell'art.110, co.9, lett. f- quater, TULPS.

7. Non vi è dubbio quindi che nella specie è stata irrogata una sanzione senza una preventiva contestazione del fatto storico o comportamento commissivo e/o omissivo tenuto dalla parte o, per meglio specificare, senza osservare il principio della necessaria corrispondenza tra il fatto contestato e la sanzione irrogata di cui all'art.14 L.n.689/1981.

7.1. Si rammenti che “in tema di sanzioni amministrative, sussiste la violazione del principio di correlazione tra fatto contestato e fatto assunto a base della sanzione irrogata, previsto dall'art. 14 della l. n. 689 del 1981, tutte le volte in cui la sanzione venga comminata per una fattispecie, individuata nei suoi elementi costitutivi e nelle circostanze rilevanti delineate dalla norma, diversa da quella attribuita al trasgressore in sede di contestazione, posto che in tali casi viene leso il diritto di difesa del trasgressore medesimo;
la relativa indagine rientra tra i compiti del giudice di merito, le cui conclusioni, ove adeguatamente motivate, sono insindacabili in sede di legittimità” (Cassazione civile Sez. VI-2 ordinanza n. 21904 del 11 luglio 2022).

8. Invero, come già detto sopra, dalla lettura del verbale dell' 01.07.2019 e dei successivi atti di contestazione prot. nn. 7657 e 7658 del 12.07.2019, che lo richiamano, non si comprende per quale motivo i due apparecchi siano stati ritenuti privi delle caratteristiche specifiche previste dall'art.110, co. 6 lett.a), TULPS e per cui fosse necessario applicare la sanzione di cui all'art. 110 comma9 lett.f-quater) del TULPS, infatti tali atti non riportano alcun riferimento all'asserito “mancato collegamento alla rete”, contestato poi con l'ordinanza-ingiunzione impugnata.

9. Ne consegue che può considerarsi sussistente un vulnus al diritto di difesa (costituzionalmente garantito e tutelato dall'art. 24, comma 2 Cost.) della parte sanzionata.

9.1. Come noto, in tema di irrogazione di sanzioni amministrative, l'applicazione di norme diverse da quelle indicate nella contestazione della violazione, senza modificazione dei fatti contestati, comporta l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione solo quando determini in concreto una lesione del diritto di difesa in relazione alla facoltà del trasgressore di essere ascoltato e di produrre documenti prima dell'emissione del provvedimento (Cass. n. 13267/2000)” (Cass. n. 24082/2021).

9.2. Nel caso di specie, nonostante l'odierna appellata abbia presentato a sua difesa le osservazioni e deduzioni scritte del 02.09.2019, cionondimeno l'ordinanza-ingiunzione va annullata per violazione del diritto di difesa, considerato che, alla luce di tali principi pronunciati dalla giurisprudenza di
7 legittimità: 1) essa ha disposto l'applicazione di una norma diversa (art. 110 comma9 lett.f-quater) rispetto a quelle indicate nella contestazione CP_3 della violazione;
2) il fatto materiale accertato nel verbale della Guardia di Finanza ha subìto una variazione in seno all'ordinanza-ingiunzione; 3) il fatto materiale contestato (mancato collegamento alla rete) non emerge dal predetto verbale nè dagli avvisi di notifica prot. nn. 7657 e 7658 del 12.07.2019 con conseguente evidente genericità di tali atti, i quali per l'appunto non descrivono quale sia stata la non conformità in concreto riscontrata.
10. Si rammenti, inoltre, che nel giudizio ad opposizione a sanzione amministrativa all'Amministrazione, che viene a rivestire – dal punto di vista sostanziale – la posizione di attrice, incombe l'obbligo di fornire la prova adeguata della fondatezza della sua pretesa;
all'opponente, al contrario, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla legittimità formale del procedimento amministrativo sanzionatorio espletato o sull'esclusione della sua responsabilità relativamente alla commissione dell'illecito, spetta provare le circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall'Amministrazione (Cass. ord.n.1921/2019).
10.1 Ciò detto, la Corte osserva che l'odierna appellante non ha fornito alcuna prova circa la fondatezza della sua pretesa considerato che dagli atti di causa non emerge che i militari della Guardia di Finanza abbiano accertato, con apposita giocata, se le apparecchiature fossero non rispondenti alle prescrizioni di cui all'art.110, co.6, lett.a) TULPS ovvero “non collegate alla rete”, posto che per l'appunto tale norma definisce “apparecchi idonei per il gioco lecito” “quelli che si attivano con l'introduzione di moneta metallica ovvero con appositi strumenti di pagamento elettronico…”
11. Dunque, al lume delle riferite argomentazioni, la Corte rigetta l'appello e, per l'effetto, confermando la sentenza di primo grado accoglie il ricorso proposto in primo grado da con conseguente annullamento Controparte_1 dell'ordinanza ingiunzione e confisca n. prot 34798 emessa dall
[...]
Controparte_5
12. Le spese del presente grado giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
13. Ricorrono le condizioni processuali, per l'appellante ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1- quater all'art. 13 D.P.R. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 comma 1 bis D.P.R. n. 115/2002, ove dovuto.


P. Q. M.


8
La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:
- rigetta l'appello e per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;

-condanna l di al pagamento delle Parte_1 Pt_2 spese del presente grado del giudizio in favore di che Controparte_1 liquida in euro 2906,00 oltre IVA, CPA e spese gen con attribuzione all'avv. Gennaro Somma dichiaratosi antistatario;

- l'appellante è tenuto ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1- quater all'art. 13 D.P.R. 115/2002, al pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 comma 1 bis D.P.R. n. 115/2002, ove dovuto.
Così deciso in Napoli in data 13 ottobre 2025
Il Consigliere est. Il Presidente Dott. Sebastiano Napolitano Dott.ssa Vincenza Totaro
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