REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Napoli sezione lavoro nelle persone dei Sigg. Magistrati
Dott. Piero Francesco De Pietro Presidente
Dott. Stefania Basso Consigliere rel.
Dott. Anna Rita Motti Consigliere ha pronunciato in grado di appello in funzione di Giudice del Lavoro, all'esito dell'udienza del 14/10/2025, tenuta secondo le modalità previste dall'art. 127 ter c.p.c., la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al numero 3146 dell'anno 2024 del Ruolo
Lavoro/Previdenza
TRA
rappresentato e difeso dall'avv. Mariarosaria Mazzacano Parte_1
ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Giugliano in Campania (NA) alla via Colonne n. 33
Appellante
E
, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, Controparte_1
rappresentata e difesa dall'Avv. Maria Filomena Luongo, elettivamente domiciliati in Napoli alla Via Santa Lucia n. 81
Appellata
SVOGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato presso questa Corte in data 28.11.2024,
[...]
ha proposto gravame avverso la sentenza n. 4563/2024 pubblicata in Parte_1
data 18.06.2024 con la quale il Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, rigettava la sua domanda, con compensazione delle spese di lite. In particolare, con ricorso ritualmente notificato, premesso di essere dipendente presso il in posizione di comando, a far data dal Controparte_2
01.08.2015 e sino al 30.04.2017, presso gli Uffici della II Commissione Permanente Bilancio e;
di aver ricevuto ingiunzione di Controparte_3
pagamento recante prot. n. 12820/222/Reg.Ing. del 07.10.2021, notificata il
15.10.2021, avente ad oggetto la pretesa creditoria per € 9.374,85, con cui veniva chiesta la restituzione di somme indebitamente corrisposte ex art. 2, co. 2 e 4 (recte: art. 2), della legge della 3 settembre 2002, n. 20; art. 1, co. 1, Controparte_1
della legge della 12 dicembre 2003, n. 25, nella parte in cui Controparte_1
sostituisce il co. 2 e il secondo inserisce il co. 4 nell'art. 58 della legge della CP_1
11 agosto 2001, n. 10, dichiarati incostituzionali con sent. della Corte
[...]
Costituzionale n. 146/2019; sulla base di una serie di articolate argomentazioni, previa sospensione dell'efficacia dell'ingiunzione di pagamento oggetto di opposizione, l'odierno appellante concludeva per l'accertamento dell'inesistenza e/o l'infondatezza di ogni diritto vantato in ordine alla ripetizione delle somme di cui in premessa corrisposte nell'arco temporale compreso tra il 2015 e il 2017, con il conseguente annullamento degli atti posti alla base della relativa pretesa restitutoria, con conseguente annullamento dell'ingiunzione di pagamento oggetto di opposizione. In subordine, chiedeva di dichiararsi l'intervenuta prescrizione annuale, quinquennale o, in via ulteriormente subordinata decennale, con la condanna di parte convenuta al pagamento delle spese di lite.
Parte appellante lamenta:
“

1. Dell'assenza di titolo legittimante il recupero – Della carenza procedimentale
– Dell'indeterminatezza del credito – Dei pronunciamenti del Giudice contabile”
(ritiene, infatti, che “gli atti della Corte (dei Conti, n.d.r.) non sono atti giurisdizionali e non sono stati pronunciati nei confronti dei lavoratori” e rimarca che “non è ripetibile l'emolumento -avente carattere retributivo non occasionale- corrisposto da una pubblica amministrazione in modo costante e duraturo e senza riserve ad un lavoratore in buona fede, in quanto si è ingenerato il legittimo affidamento nello stesso sulla spettanza delle somme, sicché la loro ripetizione comporterebbe la violazione dell'articolo 1 del Protocollo n. 1 addizionale alla
Convenzione”; aggiunge, quindi, che “L'Amministrazione … avrebbe avuto l'onere di dimostrare l'esistenza dell'indebito, quantificandolo anche alla luce del fatto che
l'attività svolta avrebbe dovuto essere in ogni caso retribuita o indennizzata, il tutto assicurando le garanzie del contraddittorio al dipendente” e che
“l'Amministrazione dovrebbe comunque comparare, nel procedere al recupero degli emolumenti indebitamente corrisposti, gli effetti già prodotti dall'atto di determinazione della retribuzione (e, in particolare, l'affidamento, derivante dal decorso del tempo o da altre circostanze, ingenerato nel percipiente circa la legittimità dell'erogazione) con l'interesse pubblico al recupero della somma indebitamente erogata”);
“

2. Della irretroattività degli effetti della sentenza n. 146/2019 della Corte
Costituzionale”;
“

3. Della violazione e falsa applicazione dell'art. 2126 c.c.”;
“

4. Della natura sentenza Corte Cost. n. 8/2023 e dell'applicabilità del decisum della Consulta al caso di specie” (posto che lo stesso “è … estraneo al caso di specie, in quanto quest'ultimo non ha ad oggetto né prestazioni previdenziali, né indebiti retributivi di posizione, né permessi per il lavoratore che versi in stato di bisogno per le condizioni di disabilità ex L. n. 104/92”).
Ha concluso chiedendo l'integrale accoglimento della propria domanda con vittoria di spese del doppio grado di giudizio.
Si è costituita la che, rimarcata l'infondatezza dell'appello, ne Controparte_1
ha chiesto il rigetto.
All'odierna udienza, tenuta secondo le modalità di cui all'art. 127 ter c.p.c., lette le note ritualmente depositate dalle parti, la causa è stata decisa.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e, pertanto, non può essere accolto.
Tutte le censure sollevate dall'appellante - analizzabili congiuntamente – sono destituite di fondamento, intendendo la Corte ribadire il proprio orientamento già espresso, su una identica questione, con varie decisioni (v. la giurisprudenza prodotta da parte appellata) che qui si richiama ex art 118 disp. Att. c.p.c.
La presente vicenda trae origine dalla decisione della Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la – che, in sede di parifica di bilancio sul CP_1 rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare a risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, era in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175
e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono», la Corte ha precisato che i
“due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal
e diretti all' per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto CP_4 CP_5
dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto- ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica,
[costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti ha, quindi, emanato le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati. Conseguentemente, le somme versate agli originari ricorrenti (odierni appellanti) in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di esercitare la Controparte_1
pretesa restitutoria.
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una
“distinzione che risale al diritto romano” e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
All'ipotesi della “conditio ob causam finitam” – che ricorre quando il credito risulti
“venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (così Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), - va equiparata quella in esame, cioè la declaratoria di illegittimità costituzionale che ha reso “indebita” la percezione delle somme da parte degli appellanti, con effetto ex tunc.
L'impugnante ha evidenziato che l'azione recuperatoria troverebbe un limite nel principio di affidamento e nel consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore.
Sul punto, la Corte Costituzionale ha affermato che “è pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti»”.
Diversamente ne risulterebbe compromessa la certezza dei rapporti giuridici
(sentenze n. 49 del 1970, n. 26 del 1969, n. 58 del 1967 e n. 127 del 1966). Pertanto, il principio della retroattività «vale […] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n.
1 del 2014 e C. Cost. n. 10/2015).
A seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del
14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo ha richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma,
Cost.
Ha, quindi, enunciato il principio secondo cui “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C.Cost. n. 8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento dell'appellante nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'ente.
Non v'è dubbio che la creditrice della prestazione indebita, abbia CP_1
esercitato la pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento alla debitrice (è stata trattenuta una somma ridotta) ed agli atti risultano depositate le delibere che hanno deciso la rateizzazioni delle somme indebitamente erogate, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l'obbligato ed applicando una consistente riduzione sulla somma lorda dovuta.
Né può farsi riferimento all'art. 2126 c.c.: infatti, come chiarito dalla Suprema Corte
“L'art. 2126 cod. civ. costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”. Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni. Per altro, non si può fare a meno di notare che l'accessorietà del trattamento in questione si palesa ancora più evidente laddove si consideri che si tratta di un emolumento fisso in alcun modo correlato alla quantità del lavoro svolto
(id est: le ore di lavoro prestate).
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A. La ripetizione dell'indebito da parte dell'ente è, pertanto, legittima.
Da ultimo, appare opportuno rimarcare, con riferimento al quantum, che la CP_1 sin dal primo grado ha prodotto prospetto degli emolumenti corrisposti all'odierno appellante e sulla cui base è stato calcolato l'importo chiesto in restituzione: è, dunque, sulla base di tale documentazione che il Tribunale – pur senza assumere un provvedimento formale – ha ritenuto correttamente di non aderire all'istanza ex art
210 c.p.c. avanzata dall'allora ricorrente. né – alla luce dei suddetti documenti –
l'appellante ha specificamente contestato il conteggio effettuato dalla CP_1
Va, infine, evidenziato che – se è vero che l'ordinanza ingiunzione non è stata preceduta da alcun atto prodromico (cosa che ha evidenziato anche il giudice di primo grado al fine di verificare l'effettivo decorso dei termini di prescrizione) – la notifica dell'atto opposto può essere considerata il primo atto utile che consente alla parte un'azione recuperatoria al fine di far valere tutte le doglianze relative al merito della pretesa. La complessità della vicenda esaminata, la natura interpretativa delle questioni affrontate e l'intervento in corso di causa della pronuncia della Consulta n. 8/2023 in ordine alla portata applicativa dell'art. 2033 c.c. consentono l'integrale compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.


La Corte così provvede: 1) rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
2) compensa le spese del grado;
3) Dà atto che ricorrono le condizioni processuali, ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1-quater all'art. 13 D.P.R. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 comma 1 bis D.P.R. n.
115/2002, se dovuto il contributo unificato.
Napoli 14.10.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
Dott. Stefania Basso Dott. Piero Francesco De Pietro