Pubblicato il 13/03/2026

N. 02055/2026REG.PROV.COLL.

N. 05849/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5849 del 2024, proposto da
Tele in S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy e Autorità per Le Garanzie Nelle Comunicazioni, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Soc Tct Telecentro Toscana S.r.l. (France 2), Canale Italia 2 S.r.l., Super 3, Soc. Napoli Tv S.r.l., Società Rtv Aquesio Delladvbt S.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione quarta, n. 26 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. NO LO AL e udito per la parte appellante l’avvocato Giuseppe Sartorio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Tele In s.r.l., titolare di concessione per l’esercizio dell’attività televisiva in ambito locale nei bacini di Roma, Latina e Frosinone, ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ricorso n. 10951 del 2009, le determinazioni del Ministero dello sviluppo economico – Dipartimento per le comunicazioni del 13 e 17 novembre 2009 con le quali, nell’ambito del processo di transizione dalla televisione analogica alla televisione digitale terrestre nella regione Lazio, le era stato attribuito il canale 22 per parte delle province di Roma e Latina.

La società ricorrente ha dedotto che tale assegnazione non consentisse il mantenimento delle aree di servizio precedentemente coperte dagli impianti operanti in tecnica analogica e determinasse fenomeni interferenziali con altre emittenti operanti sul medesimo canale.

Nel corso del giudizio la società ha proposto motivi aggiunti, impugnando dapprima la nota ministeriale del 29 aprile 2010, adottata in sede di riesame della vicenda, e successivamente la nota del 3 settembre 2010, con la quale l’amministrazione aveva ribadito l’impossibilità di individuare risorse frequenziali alternative idonee a eliminare le interferenze lamentate.

In sede cautelare il TAR Lazio ha inizialmente disposto il riesame della posizione della ricorrente; successivamente, a seguito dell’appello cautelare proposto dalla società, il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1154 del 2011, ha accolto la domanda cautelare valorizzando gli esiti della riunione tecnica tenutasi il 10 febbraio 2011 presso l’Ispettorato territoriale del Lazio, nel corso della quale erano state individuate possibili soluzioni tecniche alla situazione interferenziale.

Persistendo l’inerzia dell’amministrazione, la società ha chiesto l’esecuzione della predetta ordinanza cautelare e, con ordinanza n. 1782 del 2012, il Consiglio di Stato ha ordinato al Ministero di adottare i provvedimenti necessari per superare la situazione interferenziale, prevedendo, per il caso di ulteriore inerzia, la nomina di un commissario ad acta.

All’esito di tale fase, con decreto del 27 luglio 2012, il commissario ad acta ha disposto l’assegnazione in via provvisoria alla società del canale 10, in sostituzione del canale 22, ponendo così fine alla situazione interferenziale.

Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, la società ricorrente ha altresì proposto domanda di risarcimento dei danni, deducendo che la protratta impossibilità di trasmettere il proprio segnale nei bacini di utenza serviti dagli impianti di Monte Savello e Monte Artemisio aveva determinato l’oscuramento dell’emittente per un periodo di circa due anni e otto mesi.

Con separato ricorso n. 7610 del 2011 la società ha inoltre impugnato la nota dell’Ispettorato territoriale del Lazio del 1° giugno 2011 e la successiva nota del 16 giugno 2011, relative alla gestione tecnica della medesima vicenda.

I due giudizi sono stati riuniti dal TAR.

Con la sentenza appellata il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha dichiarato cessata la materia del contendere con riferimento alle domande di annullamento degli atti impugnati, ritenendo che la situazione controversa fosse stata nel frattempo superata a seguito dell’assegnazione alla società della frequenza alternativa.

Il TAR ha invece respinto la domanda risarcitoria, ritenendo non dimostrata la sussistenza dei presupposti della responsabilità dell’amministrazione e, in particolare, la colpa della stessa nella gestione del procedimento di assegnazione delle frequenze, alla luce della complessità del quadro tecnico e regolatorio e delle verifiche svolte nel corso del procedimento.

Tele In ha proposto appello avverso il capo della sentenza che ha rigettato la domanda risarcitoria.

Il gravame è affidato a due motivi rubricati come segue:

I. ERROR IN IUDICANDO – SULLA SUSSISTENZA DELL’ELEMENTO SOGGETTIVO DELLA COLPA E LA CONSEGUENTE RESPONSABILITÀ DEL MINISTERO – SULLA CONSEGUENTE FONDATEZZA DELLA DOMANDA DI RISARCIMENTO DANNI ARTICOLATA IN PRIME CURE;

II. ERROR IN IUDICANDO – VIOLAZIONE DELL’ART.73 C.P.A.- VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO E DEL DIRITTO DI DIFESA – VIOLAZIONE DELL’ART.34 COMMA 2° CPA.

Si sono costituiti in resistenza il Ministero e l’Autorità appellati.

Con ord. n. 7604/2025 la Sezione ha ordinato al Ministero di depositare una relazione di chiarimenti sui fati di causa e l’Amministrazione ha provveduto a tale incombente.

All’udienza del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deve essere esaminato prioritariamente il secondo motivo di appello, il quale, sebbene formulato in via subordinata, veicola censure che, ove fondate, determinerebbero la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Con tale doglianza la società deduce la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., nonché del principio del contraddittorio e del diritto di difesa, assumendo che il TAR avrebbe fondato la decisione relativa al rigetto della domanda risarcitoria su una circostanza – relativa alla temporanea assegnazione del canale CH 10 in favore di altro operatore nell’ambito di un distinto giudizio – che non era stata dedotta dall’amministrazione resistente né oggetto di contraddittorio tra le parti.

Secondo l’appellante, tale circostanza costituirebbe una questione rilevata d’ufficio dal giudice di primo grado, sulla quale il TAR avrebbe dovuto previamente instaurare il contraddittorio ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.; la mancata attivazione di tale contraddittorio renderebbe pertanto la sentenza viziata e comporterebbe, a suo avviso, la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

La censura è infondata.

Le doglianze dell’odierna appellante si appuntano sul passaggio della sentenza di primo grado (pag. 23) con cui il TAR, nel motivare in ordine al rigetto della domanda risarcitoria, ha evidenziato che, nell’ambito di altro giudizio proposto dalla società TC Video 2000 Teleromadue s.r.l., il canale CH 10 era stato assegnato in favore di tale operatore con ordinanza cautelare.

Il primo giudice ha quindi valorizzato tale elemento quale indice dell’impossibilità materiale per il Ministero di assegnare immediatamente alla società Tele In la frequenza del CH 10.

Il TAR, pertanto, non è incorso nella violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a.

Tale disposizione riguarda infatti le questioni nuove rilevate d’ufficio dal giudice, le quali devono essere preventivamente sottoposte al contraddittorio delle parti al fine di evitare decisioni cosiddette “a sorpresa”.

Nel caso di specie, tuttavia, l’elemento valorizzato dal primo giudice non rappresenta una “questione” ai sensi della citata disciplina, ma costituisce semplicemente un fatto storico – ossia l’ordinanza cautelare resa in un distinto contenzioso riguardante il canale CH 10 – che il giudice ha posto a fondamento, unitamente ad altri elementi concorrenti, del rigetto della domanda risarcitoria proposta dall’odierna appellante.

È principio consolidato che il giudice possa porre a fondamento della decisione fatti risultanti dal materiale istruttorio ritualmente acquisito al processo, senza che ciò integri una questione nuova ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.

Del resto, l’appellante neppure deduce che la circostanza richiamata dal primo giudice non emergesse dagli atti di causa, limitandosi a sostenere che essa non fosse stata espressamente dedotta dall’amministrazione resistente.

Ne consegue che non ricorre alcuna violazione del principio del contraddittorio né del diritto di difesa, restando pertanto insussistenti i presupposti per la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Il secondo motivo, pertanto, è infondato.

Con il primo motivo di appello la società censura la sentenza nella parte in cui ha escluso la colpa dell’amministrazione ai fini del risarcimento del danno.

Deduce che il TAR avrebbe erroneamente ritenuto che l’assegnazione del CH 10 costituisse, sin dall’origine, l’unica soluzione praticabile per superare la situazione interferenziale determinatasi all’esito dello switch off del novembre 2009, mentre, al contrario, il Ministero avrebbe potuto porre rimedio all’oscuramento del segnale già in epoca anteriore, anche mediante l’assegnazione provvisoria di frequenze alternative disponibili o condivisibili. L’appellante richiama, a sostegno, sia le verifiche tecniche svolte nel corso del giudizio di primo grado, sia gli esiti della riunione tenutasi il 10 febbraio 2011 presso l’Ispettorato territoriale del Lazio, nel corso della quale sarebbero state individuate soluzioni diverse dal CH 10, quali lo spostamento dell’impianto di Canale Italia 2, l’assegnazione del CH 23 per la postazione di Monte Savello e l’utilizzazione di ulteriori risorse frequenziali per l’area di Monte Artemisio. Sostiene inoltre che la protrazione dell’oscuramento fino all’agosto 2012 sarebbe imputabile all’inerzia del Ministero, rimasto inadempiente anche a fronte delle ordinanze cautelari emesse nel corso del giudizio, con conseguente sussistenza della colpa dell’amministrazione e del diritto al risarcimento dei danni patrimoniali subiti.

Il motivo è infondato.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi presuppone non solo l’illegittimità dell’azione amministrativa e la sussistenza del danno e del nesso causale, ma anche la prova dell’elemento soggettivo della colpa o del dolo dell’amministrazione, ravvisabile nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione ovvero in negligenza, imprudenza o imperizia non scusabili nell’esercizio della funzione amministrativa.

Nel caso di specie, tale presupposto non risulta dimostrato.

La vicenda oggetto di causa si inserisce, infatti, nell’ambito del complesso processo di transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale terrestre (c.d. switch off), disciplinato dalle deliberazioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e fondato su un articolato sistema di pianificazione delle frequenze volto a garantire l’uso efficiente e pluralistico dello spettro radioelettrico.

In tale contesto, l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze agli operatori locali è stata effettuata sulla base di un piano complessivo caratterizzato da un numero limitato di risorse disponibili, dalla necessità di coordinare le posizioni di una pluralità di operatori e dalla progressiva attuazione delle operazioni di spegnimento degli impianti analogici.

Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, dagli atti di causa non emerge che l’amministrazione sia rimasta inerte o abbia colpevolmente omesso di adottare le iniziative necessarie per superare la situazione interferenziale lamentata.

Risulta, al contrario, che l’amministrazione – anche per il tramite dell’Ispettorato territoriale competente – abbia costantemente mantenuto un’interlocuzione tecnica con gli operatori coinvolti al fine di individuare soluzioni compatibili con la pianificazione delle frequenze e con il complessivo assetto del sistema radiotelevisivo.

In particolare, la riunione tenutasi il 10 febbraio 2011 presso l’Ispettorato territoriale del Lazio, valorizzata dall’appellante quale momento decisivo della vicenda, non ha condotto all’individuazione di una soluzione immediatamente attuabile, ma si è limitata a prospettare alcune possibili ipotesi tecniche la cui concreta realizzazione risultava subordinata alla predisposizione di specifici progetti radioelettrici e alla verifica della compatibilità con gli impianti operanti nell’area interessata.

Le successive verifiche istruttorie hanno, peraltro, evidenziato l’esistenza di ulteriori interferenze derivanti dalla presenza di altri impianti operanti sul medesimo canale nell’area pontina, circostanza che ha reso necessario un ulteriore approfondimento tecnico prima di poter pervenire all’individuazione di una soluzione definitiva.

Alla luce di tale quadro, le soluzioni alternative prospettate dall’appellante – fondate sull’ipotetica disponibilità di altre frequenze o sulla loro assegnazione anche in via temporanea – si risolvono nella prospettazione di mere possibilità tecniche astratte, che non risultano dimostrate nella loro concreta e immediata praticabilità sotto il profilo amministrativo e regolatorio. In particolare, l’appellante non ha fornito elementi idonei a dimostrare che le frequenze indicate fossero effettivamente disponibili e assegnabili nel periodo considerato, né che la loro attribuzione non avrebbe inciso sull’equilibrio complessivo della pianificazione o sui diritti di altri operatori già coinvolti nel processo di assegnazione.

Né può ritenersi che la successiva assegnazione del CH 10 nel 2012 dimostri che tale soluzione fosse fin dall’origine liberamente disponibile e immediatamente utilizzabile. Al contrario, l’individuazione di tale frequenza quale soluzione definitiva è maturata successivamente e in conseguenza dell’acquisto delle frequenze avvenuto a febbraio del medesimo anno e comunicata dalla ricorrente con la nota prot. 15860 del 01.03.2012.

La stessa odierna appellante, peraltro, aveva ritenuto l’assegnazione del canale CH 10 satisfattiva delle proprie pretese, dal momento che con nota del 1° marzo 2012 inviata al Ministero, nel domandare l’assegnazione del detto canale, si era impegnata, a fronte dell’accoglimento dell’istanza, a “rinunciare a tutti i contenziosi in essere con l’Amministrazione”.

Deve, pertanto, escludersi che nella condotta dell’amministrazione possa ravvisarsi quella violazione grave e non scusabile dei canoni di correttezza e buona amministrazione che, secondo la costante giurisprudenza, costituisce presupposto indefettibile della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.

Né l’intervento del commissario ad acta può, di per sé solo, essere assunto quale indice della sussistenza della colpa dell’amministrazione, atteso che tale intervento si colloca comunque nell’ambito di un procedimento caratterizzato da una pluralità di verifiche tecniche e di coordinamento con le posizioni di altri operatori del settore.

Deve inoltre rilevarsi che la società appellante ha comunque beneficiato delle misure compensative previste dall’ordinamento nell’ambito del processo di riorganizzazione dello spettro radioelettrico connesso alla transizione alla tecnologia digitale terrestre e alla liberazione delle frequenze destinate al c.d. dividendo digitale.

Come documentato dal Ministero, la ricorrente ha conseguito, come da D.D. del 19.10.2022 un indennizzo pari ad € 347.154,00, per il rilascio delle frequenze CH 45 UHF e CH 31 UHF ed ha acquisito diritti d’uso su ulteriori risorse frequenziali e ha successivamente ottenuto l’autorizzazione all’esercizio del canale 10 VHF, poi stabilizzata mediante il rilascio dei diritti d’uso definitivi nell’ambito delle successive procedure di pianificazione e assegnazione delle frequenze.

Tali circostanze confermano che la posizione dell’operatore è stata progressivamente riallineata nel nuovo assetto del sistema radiotelevisivo derivante dal processo di digitalizzazione, nel cui ambito l’ordinamento ha previsto specifici strumenti di compensazione e di riequilibrio delle posizioni degli operatori coinvolti.

In tale quadro complessivo non può ritenersi configurabile un danno ingiusto imputabile a condotta colposa dell’amministrazione, difettando la prova che l’esito finale favorevole conseguito dalla società appellante avrebbe potuto essere raggiunto in tempi significativamente più brevi mediante l’adozione di diverse determinazioni amministrative.

Alla luce delle considerazioni che precedono deve quindi ritenersi che la società appellante non abbia fornito la prova della sussistenza dei presupposti della responsabilità risarcitoria dell’amministrazione.

Anche il primo motivo, pertanto, è infondato.

In conclusione, l’appello deve essere respinto.

In ragione della complessità delle questioni, le spese di lite del presente grado possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ON, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

NO LO AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO LO AL	AN ON

IL SEGRETARIO