Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
1) Dott. PAOLO TONINI Presidente del 27/5/1999
2) Dott. VINCENZO ACCATTATIS Consigliere SENTENZA
3) Dott. CLAUDIA SQUASSONI " N. 1979
4) Dott. SALVATORE SALVAGO " REGISTRO GENERALE
5) Dott. AMEDEO FRANCO " N. 36127/98
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RA MA AR, nata a [...] il [...]
avverso la sentenza del 21.5.1998 della Corte di appello di Campobasso Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. Salvatore Salvago
Udito il Pubblico Ministero, che ha concluso per l'annullamento senza rinvio della sentenza perché il fatto non sussiste
Udito l'Avv. Fiacca Roberto - Roma -
Fatto e motivi
La Corte di appello di Campobasso, con sentenza del 21.5.1998 ha condannato alla pena di g.10 di arresto, sostituita con quella di L. 750.000 di ammenda, e di L. 240.000 di ammenda oltre al risarcimento del danno in favore dell'Ente parco nazionale di Abruzzo, RA MA AR, perché ritenuta colpevole di aver ristrutturato tre manufatti ed un pozzetto in zona ricadente all'interno del Parco nazionale d'Abruzzo in assenza del nulla osta dell'Ente sudetto (art.13 e 30 della legge 394 del 1991). La RA ha proposto ricorso per cassazione deducendo violazione di legge in quanto: a)l'Ente parco non è munito ne' del Piano ne' del regolamento previsti dagli art.11 e 12 della legge 394 del 1991, per cui non può ad oggi trovare applicazione l'art.13 che chiede il preventivo rilascio del nulla osta di detto Ente ad interventi edilizi con il quale lo stesso dovrebbe verificare la conformità alle disposizioni del Piano e del Regolamento;
b)neppure potrebbe trovare applicazione la precedente normativa di cui all'art.2 del r.d.1331 del 1935 che richiedeva il rilascio di analoga autorizzazione, perché la località dell'intervento non rientra fra quelle di applicazione della legge in questione. Ciò posto, la Corte osserva che il ricorso è fondato su una decisione di questa Corte (sent. 10407 del 19.10.1995), secondo la quale il nulla-osta richiesto dall'art.13 della legge 394 del 1991 legge 394 del 1991 è inscindibilmente ed esclusivamente collegato alla verifica della conformità dell'intervento edilizio progettato alle disposizioni del piano e del regolamento del parco previsti, rispettivamente dai precedenti art.12 ed 11; sicché fino alla predisposizione di detti provvedimenti da parte dell'Ente parco nazionale dell'Abruzzo ed alla loro approvazione non sono applicabili gli art.13 e 30 della menzionata legge del 1991 e non è perciò configurabile il reato da essi previsto allorché vengano eseguite all'interno del perimetro del parco, opere edilizie in assenza del provvedimento autorizzativo sudetto.
Sennonché in precedenza questa Suprema Corte aveva considerato reato il sorvolo, da parte di veicoli, del territorio del parco dello Stelvio senza la preventiva autorizzazione dell'ente prescritta dall'art.11 comma 30 della legge e perciò immediatamente applicabile la sanzione prevista dall'art.30, comma 1^, pur in mancanza di ulteriori determinazioni del regolamento del Parco nella specie solo adottato e non approvato (sent. 8561 del 27.7.1995). E di recente ha seguito anche con riguardo all'art.13 tale diverso orientamento (sent. n. 3443 del 19-03-1998) che per i parchi già esistenti, non subordina la necessità del menzionato nulla-osta all'approvazione del nuovo piano del parco e del nuovo regolamento;
e che al Collegio appare più conforme, anzitutto, alla lettera della legge, la quale nella prima proposizione del 1^ comma detta la regola perentoria ed incondizionata che "il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell'Ente parco". Mentre con le proposizioni successive fissa i limiti interni dei poteri devoluti alla sudetta amministrazione nel compiere la valutazione disciplinando (esclusivamente) il contenuto che il provvedimento permissivo deve assumere nonché i tempi entro cui deve essere rilasciato;
ed introducendo in caso di inerzia dell'ente l'istituto del silenzio assenso.
Pertanto, la norma, così come non contiene alcun termine che subordini direttamente o indirettamente la vigenza e l'applicabilità della prima disposizione all'esistenza del piano e del regolamento menzionati dalla seconda, non può del pari essere interpretata nel senso di perdita di efficacia dell'obbligo (di munirsi del nulla- osta) stabilito dal legislatore nazionale in caso di mancata predisposizione dell'uno e dell'altro strumento da parte dell'ente parco e delle amministrazioni cointeressate nei termini rispettivamente indicati dai precedenti art.12 ed 11. Il solo raccordo logico tra le due disposizioni consentito dalle espressioni usate dal legislatore e dalla loro consecuzione è semmai nel senso opposto a quello prospettato dalla ricorrente, che cioè è proprio la prima a costituire il presupposto della seconda, introducendo essa la necessità di uno speciale provvedimento autorizzativo, vincolante non solo per le amministrazioni destinatarie del precetto (cui è attribuito il potere-dovere di rilasciarlo), ma anche per tutti indistintamente i soggetti interessati all'esecuzione di interventi edilizi di qualsiasi genere all'interno di un parco nazionale. Mentre la seconda costituisce una tipica norma di azione, perciò diretta al solo Ente parco, con cui il legislatore disciplina il contenuto del provvedimento autorizzativo - che dunque necessariamente presuppone e che altrimenti sarebbe liberamente determinato dalla sudetta autorità amministrativa - limitandone la discrezionalità, come autorevolmente osservato dal Consiglio di Stato, alla verifica della conformità tra le disposizioni del piano per il parco e del regolamento e l'intervento edilizio: e così escludendo, pertanto, che l'Ente parco possa valutare i singoli interventi caso per caso e/o sostituirsi al Comune nella verifica della conformità del progetto al Piano regolatore generale vigente (sez. VI, sent. n. 954 del 20-06-1997). E non è esatto che questa interpretazione ridurrebbe la richiesta del nulla-osta ad un mero formalismo del tutto superfluo (in caso di mancanza del piano e del regolamento), data l'inesistenza di una disciplina propria, cui possa riferirsi la valutazione dell'intervento progettato perché la disposizione dell'art.12 della legge 394/91 (pur essa concernente le aree naturali protette nazionali), dopo aver dettato il procedimento per la formazione del "piano", dispone nel comma 7^ che lo stesso "sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione"; che restano, dunque in vigore per tutte le finalità cuì è delegato il piano fino al momento della loro "sostituzione" per la predisposizione di quest'ultimo: come del resto è previsto dal successivo art.25 per le aree naturali protette regionali (titolo III^) per le quali le Regioni sono competenti ad istituire parchi e riserve naturali e ad indicare tutti gli elementi del piano, il quale "ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello" (secondo l'art.20 della legge reg.Toscana 24 del 1994, che si richiama espressamente all'art.13
della legge quadro, il nulla-osta dell'ente "tiene luogo" anche dell'autorizzazione prevista dalla normativa statale per gli interventi in zone soggette a vincolo idrogeologico o paesaggistico). D'altra parte, non si realizza perciò una sovrapposizione di soggetti pubblici e di controlli nel medesimo settore (che persisterebbe, comunque, anche dopo l'adozione del piano e del regolamento sostitutivi dei precedenti strumenti), avendo questa Corte già specificato che all'interno dei parchi nazionali, per le modificazioni urbanistiche ed edilizie, viene previsto un triplice controllo: del Sindaco (ai sensi delle leggi 10/1977 e 47/1985) dell'autorità regionale o di quella delegata (ai sensi della legge 431 del 1985), dell'autorità del parco (ai sensi della legge 394/1991); e che tale pluralità di controlli si giustifica e si spiega soltanto in virtù della loro finalizzazione alla salvaguardia di valori ed interessi diversi: la concessione edilizia, tutela, infatti, lo sviluppo ordinato del territorio, l'autorizzazione paesaggistica inerisce alla forma del territorio stesso, mentre il nulla-osta dell'ente parco ad interessi più spiccatamente naturalistici concretamente perseguiti. E la sua specialità rispetto alla normativa diretta alla regolamentazione dell'assetto territoriale ed alla protezione del paesaggio e delle bellezze naturali, si identifica nella diversa configurazione ed estensione della tutela che al parco fa capo, in quanto questa si rivolge alla flora, alla fauna, alle formazioni geologiche, e prende in considerazione tutto il complesso delle, attività umane rilevanti nel territorio del parco.
Identici principi ha del resto enunciato la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale in linea ancor più generale i beni costituenti bellezze naturali possono costituire oggetto di distinte forme di tutela ambientale, anche in via cumulativa, a seconda del profilo considerato;
per cui la tutela paesaggistica è perfettamente compatibile con la tutela urbanistica e con quella ecologica, trattandosi di forme complementari di protezione, preordinate a curare, con diversi strumenti, distinti interessi pubblici, con la conseguenza che, pur non sussistendo alcuna fungibilità fra le varie legislazioni di settore, le stesse possono riferirsi contestualmente al medesimo oggetto (Cons. St. IV, sent. 1734 del 4.12.1998; 246 del 20.6.1995; VI, 75 del 31.1.1986). A queste stesse conclusioni conduce, del resto, anche l'interpretazione logico-sistematica delle disposizioni di legge in esame: già prima di esse, infatti, l'art.4 della legge 1511 del 1923 sui parchi nazionali vietava la manomissione e l'alterazione delle bellezze naturali e delle formazioni geologiche e paleontologiche da determinarsi con successivo regolamento;
e quest'ultimo, approvato con r.d 2124 del 1923 aveva disposto nell'art.5 che "i Comuni, Enti e privati, che intendono eseguire costruzioni, ricostruzioni di qualsiasi genere ovvero aperture di nuove cave nel territorio del parco pel quale sia stata fatta la notificazione di cui al precedente articolo, dovranno ottenere la preventiva approvazione del progetto relativo dal Comitato esecutivo dell'Ente, il quale potrà prescrivere la distanza, le misure e le altre norme necessarie affinché le nuove opere non danneggino le finalità del parco, ne' apportino alcuna alterazione all'aspetto ed allo stato delle cose...". Per cui questa Corte è stata fermissima nel ritenere che le attività edilizie nell'ambito del parco fossero subordinate all'autorizzazione dell'ente autonomo del Parco nazionale dell'Abruzzo; che configurasse il reato di cui all'art. 734 cod. pen. l'aver costruito nell'ambito del parco in assenza di detto provvedimento permissivo (sent. 1295 del 5.2.1986; 9599 del 15.11.1983; 5677 del 26.6.1979);e che l'ente Parco fosse legittimato a costituirsi parte civile non solo nei procedimenti instaurati per la contravvenzione sudetta, ma anche per qualsiasi violazione della legge urbanistica dalla quale potesse comunque derivare un turbamento dell'equilibrio dell'ambiente (III, 14.11.1986, Colasanti;
2.12.1985, Leone;
6.2.1981, Decima).
Principi analoghi sono stati enunciati dalla Corte Costituzionale e dal Consiglio di Stato in ordine alla necessità dell'intesa preventiva tra amministrazioni che gestiscono i parchi e le autorità urbanistiche sia per gli strumenti di pianificazione, sia per i singoli atti di concessione o autorizzazione nel territorio dei parchi in relazione alle attività indicate dalla legge 1511/1923 e dal regolamento 2124/1923 (Corte Cost. sent. 175 del 1976; 142 del 1972; Cons.Stato, sent.919 del 22.12.1983);ed il giudice amministrativo, in sede consultiva, ha considerato detto nulla-osta necessario e con carattere vincolante perfino per i Piani regolatori generali dei comuni interessati. Per cui la più qualificata dottrina e la giurisprudenza hanno ritenuto che il nuovo art.13 della legge 394/1991 abbia inteso, per un verso, recepire l'orientamento giurisprudenziale antecedente di cui si è detto e, per altro verso, rafforzare e non diminuire il ruolo istituzionale degli enti parco, richiedendo sempre e comunque uno specifico nulla-osta degli stessi per qualsiasi intervento, impianto od opera all'interno del parco e prevedendo un autonomo reato in caso di realizzazioni compiute senza averlo ottenuto.
In tale ottica il legislatore ha seguito la distinzione già contenuta nell'art. 83 d.p.r. 616 del 1977 tra parchi esistenti nonché di nuova istituzione, stabilendo testualmente per questi ultimi nell'art.12, 3^ comma della legge che il piano deve essere predisposto dall'ente parco entro sei mesi dalla sua "istituzione" (significativamente aumentati a 18 per effetto della modifica apportata, dall'art.20 comma 30^ della legge 426, del 1998): ed in tal caso certamente il nulla-osta deve verificare la conformità delle nuove opere con il Piano del parco ed il Regolamento. Mentre per i parchi storici già esistenti (come per il Parco nazionale d'Abruzzo) ha posto soltanto un problema di adeguamento (art.35 della stessa legge) e di aggiornamento per un dovere di cooperazione con Comuni, Province e Regioni, peraltro rappresentati nella Comunità del parco e per un recepimento pieno di tutti i principi della nuova normativa, durante i quali la verifica di conformità dell'intervento non può che compiersi in base agli strumenti indicati dall'art.12 della legge, che continuano, dunque a fungere da parametro per il rilascio del nulla-osta fino alla (ed in attesa della) loro "sostituzione" da parte del "piano" e del "regolamento" previstì dalle nuove disposizioni.
Siffatto adeguamento è stato, peraltro, operato dal Governo attraverso il D.P.C.M. 26.11.1993 ("Adeguamento ai principi della legge-quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991, n. 394, della disciplina dell'Ente autonomo Parco nazionale d'Abruzzo") il cui art.4 ha ribadito che "l'Ente Parco nazionale d'Abruzzo elabora, adotta o predispone, ai sensi degli articoli 9, 11 e 12 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, lo statuto, il regolamento e il piano del
Parco". Ed ha aggiunto che per il rilascio del nulla-osta e per le iniziative relative alla promozione economica e sociale, si applica quanto disposto dagli articoli 13 e 14 della legge 6 dicembre 1991, n.394: laddove quest'ultima disposizione sarebbe priva di senso giuridico se a quella data non vi fosse stato alcun obbligo di nulla- osta per l'attuale e perdurante mancanza del piano e del regolamento di cui il decreto presidenziale aveva appena finito di dare atto nella proposizione precedente.
Al contrario, anche il comma successivo ha ritenuto indispensabile confermare che "fino all'approvazione del regolamento e del piano del Parco ai sensi degli articoli 11 e 12 della legge 6 dicembre 1991, n.394, restano in vigore le deliberazioni, le ordinanze, le intese e gli altri provvedimenti emanati, all'atto dell'entrata in vigore del presente decreto, dall'Ente parco ai sensi delle norme istitutive";
ed il successivo art.5 che "restano ferme le competenze esercitate dall'Ente autonomo Parco nazionale d'Abruzzo, in base alle norme vigenti, in materia di protezione e conservazione della natura": fra cui, dunque, quella primaria di rilasciare lo speciale nulla-osta previsto dall'art.13 della legge 394/1991. È significativo, del resto, che anche in sede di elaborazione di quest'ultima legge il legislatore abbia tenuto presente la duplice situazione - antecedente e successiva all'approvazione del piano del parco - in relazione alla necessità del nulla-osta e che l'art.15 del testo unificato inviato alla I^ commissione dall'VIII^ commissione della Camera in data 16.11.1988 tale necessità abbia escluso non con riguardo alla prima fattispecie, ma semmai con riferimento alla sola ipotesi in cui l'intervento doveva essere eseguito nella c.d. zone di promozione (in cui sono consentite attività compatibili con le finalità del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali, nonché al miglior godimento del parco da parte dei visitatori):
impostazione quest'ultima poi modificata dall'art.14 della bozza redatta nel dicembre 1989 dal Comitato ristretto in seno all'VIII^ commissione della Camera con la previsione del nulla-osta anche per le zone di promozione, per le quali veniva, tuttavia, introdotto il regime del silenzio assenso, mentre per quelle più protette (zone A, B, e C) era stabilito il regime del silenzio-diniego; ed, infine abbandonata dall'attuale art.13 che richiede il provvedimento permissivo per qualsivoglia intervento, impianto od opera "all'interno del parco", senza più distinzioni (tra zone) ed eccezione alcuna.
Non può essere trascurato per completezza d'indagine, che la Corte Costituzionale ha sistematicamente ricordato il principio dell'unitarietà dei parchi nazionali, espressamente contenuto nell'art.83, 2^ comma del menzionato d.p.r. 616 del 1977, onde assicurare, da un lato allo Stato poteri idonei a garantirne l'unitarietà di struttura e di funzionamento e di precludere, dall'altro alle regioni di porre un a disciplina coinvolgente interessi o istanze riguardanti il parco nazionale nella sua unitarietà e, comunque idonea a pregiudicare siffatta unitarietà anche di gestione. E ne ha tratto la conseguenza che tale unitarietà di disciplina deve riguardare tutti i parchi nazionali, tanto se gia esistenti, - quanto se di futura istituzione, non avendo il legislatore consentito una diversità di regime tra di essi in quanto, pur se formati in tempi diversi, sono comunque sorretti da un medesimo interesse e da identiche finalità (sent. 1029 del 1988; 223 del 1984). Sicché, mentre l'interpretazione qui recepita risulta conforme anche ai sudetti principi comportando quanto all'obbligo del nulla-osta in esame ed alla fattispecie di reato che ne consegue un regime unitario all'interno di qualsiasi parco nazionale a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge quadro del 1991, quella propugnata dalla ricorrente deve essere disattesa anche perché conduce ad un inammissibile regime differenziato a seconda che il parco sia dotato o meno del "Piano" e del "Regolamento": e, quindi, ad un'applicazione della norma non uniforme nel tempo e nel territorio, in quanto subordinata alle vicende particolaristiche dei singoli enti parco e delle altre amministrazioni locali, investite di un qualche ruolo nelle procedure di approvazione di detti strumenti;
con conseguente introduzione di un limite di dubbia costituzionalità all'obbligatorietà di una legge penale in tal modo circoscritta ai soli parchi retti dalle amministrazioni più diligenti nell'ottemperare alle disposizioni della legge 394 e non operante nei territori di tutti gli altri, perciò lasciati anche con riguardo alle zone più protette, (soprattutto dopo l'abrogazione dell'art.5 del r.d. 2124 del 1923), alla variabile iniziativa individuale,
estemporanea ed occasionale di privati e di enti locali. Anche sotto tale profilo il ricorso va respinto restando nelle considerazioni fin qui svolte assorbito il secondo motivo, peraltro subordinato dalla RA alla condizione non verificatasi che questa Corte avesse ritenuto inapplicabile al caso concreto la legge 413/1991 ed applicabile invece, sia pure in linea astratta, l'ormai abrogato art.2 del r.d.1331 del 1935. Al rigetto del ricorso consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

La Corte, respinge il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del procedimento, nonché alla refusione delle spese di costituzione e difesa della parte civile che si liquidano in complessive L.2.050.000, ivi comprese L.

2.000.000 per onorario di difesa, oltre I.V.A. e contributo C.A.A., come per legge. Così deciso in Roma, il 27 maggio 1999.
Depositato in Cancelleria il 11 ottobre 1999