Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALFREDO ROCCHI - Presidente -
Dott. UGO VITRONE - Consigliere -
Dott. GIOVANNI VERUCCI - Consigliere -
Dott. FRANCESCO FELICETTI - rel. Consigliere -
Dott. FABRIZIO FORTE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PREFETTURA DI FOGGIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
UG AT;

- intimata -
avverso la sentenza n. 43/98 della Pretura di FOGGIA, Sezione distaccata di TRINITAPOLI, depositata il 17/04/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/04/2001 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fulvio UCCELLA che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
1 RU TE, con ricorso 9 novembre 1995, proponeva opposizione, dinanzi al Pretore di Foggia, sezione di Trinitapoli, avverso l'ordinanza n. 1662/95 del Prefetto di Foggia, notificatale l'11 ottobre 1995, con la quale le veniva ingiunto il pagamento di lire 1.002.000, a titolo di sanzione amministrativa per violazione dell'art. 142 C.d.S. Deduceva la incompetenza territoriale degli agenti della polizia municipali, per avere essi operato fuori dal centro abitato;
la mancanza di contestazione immediata dell'infrazione; l'uso dell'apparecchiatura di accertamento al di fuori del controllo dei verbalizzanti;
la mancata assistenza di personale tecnico specializzato.
Il Pretore, con sentenza depositata il 17 aprile 1998, dichiarata la contumacia della Prefettura di Foggia, perché non ritualmente costituita, accoglieva l'opposizione.
Il Prefetto di Foggia ha proposto ricorso a questa Corte, avverso tale sentenza, con atto notificato alla RU il 28 maggio 1999, formulando due motivi di gravame. La parte intimata non ha controdedotto.
Motivi della decisione
1 Con il primo motivo si denunciano la violazione dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981, dell'art. 182 c.p., nonché vizi motivazionali.
Si deduce in proposito che il Pretore avrebbe erroneamente dichiarato la contumacia dell'Amministrazione, per mancanza di delega scritta da parte del funzionario delegato dal Prefetto a rappresentarlo in giudizio. In materia vigerebbe infatti il principio della libertà di forma e l'art. 182 imponeva al giudice, ove necessario, di invitare la parte a regolarizzare la costituzione con le opportune produzioni. In proposito questa Corte ha affermato che per la costituzione in giudizio del Prefetto la delega al funzionario incaricato, pur in assenza di forme particolari, deve essere conferita per iscritto (Cass. 15 marzo 2001, n. 3761). Ritiene peraltro questo collegio che l'art. 23, comma 4, della legge n. 689 del 1981, attribuendo la capacità di stare in giudizio, nelle cause di opposizione a sanzioni amministrative, all'Autorità che ha emesso l'ordinanza-ingiunzione e conseguentemente di avvalersi a tal fine di funzionari a ciò delegati, senza che sia necessario il patrocinio di un difensore, abilita a stare in giudizio direttamente l'organo che ha emesso il provvedimento impugnato, in persona del soggetto che è investito della sua titolarità, ovvero di suoi delegati, secondo gli atti amministrativi di investitura, i quali, anche se hanno forma scritta, non sono equiparabili alla procura di cui all'art. 83 c.p.c. Ne consegue che ad essi non sono applicabili la disciplina della procura al difensore e i relativi principi, dovendosi ritenere sufficiente, ai fini della regolarità della costituzione in giudizio del delegato del Prefetto, la sottoscrizione - avvenuta nel caso di specie - della comparsa di risposta e la sua espressa dichiarazione di stare in giudizio di tale sua qualità.
Ciò in conformità del principio secondo il quale, la investitura dei pubblici funzionari nei poteri che dichiarano di esercitare nel compimento di atti inerenti al loro ufficio, si presume, costituendo un aspetto della presunzione di legittimità degli atti amministrativi, che non può essere messa in discussione in giudizio sotto alcun aspetto ove, come nel caso di specie, nessuna contestazione sia stata mossa al riguardo.
Del resto l'art. 23 della legge n. 689 del 1981, in parte qua, costituisce una particolare applicazione e specificazione della normativa generale dell'art. 3 della legge n. 1611 del 1933, sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato, con il quale fu disposto che "dinanzi alle Preture ed agli uffici di conciliazione le Amministrazione dello Stato possono, intesa l'Avvocatura dello Stato, essere rappresentate dai propri funzionari, che siano per tali riconosciuti": norma costantemente interpretata da questa Corte nel senso che la qualità di rappresentante in giudizio assunta dal funzionario non deve essere documentata da atti di delega o di mandato (da ultimo Cass. 26 giugno 1999, n. 6647; 5 marzo 1998, n. 2445), essendo sufficiente che il funzionario dichiari la sua qualità.
Ne deriva che il primo motivo va accolto e conseguentemente va ritenuto che il Pretore, in mancanza di contestazioni al riguardo, non poteva dichiarare la contumacia dell'Amministrazione costituitasi a mezzo di funzionario qualificatosi come delegato dal Prefetto. 2 Con il secondo motivo si denunciano la violazione degli artt. 11, comma 3 e 12, comma 1, lett. e) del codice della strada, in relazione all'art. 5, lett. e) della legge n. 65 del 1986; la violazione degli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981; nonché vizi motivazionali.
Si deduce al riguardo che il Pretore ha ritenuto viziata l'ordinanza opposta per essere stato l'accertamento compiuto dalla polizia municipale di San Ferdinando di Puglia nel territorio comunale, ma fuori dal centro abitato, senza autorizzazione del Ministero dell'interno, necessaria per lo svolgimento da parte della polizia municipale di servizi di polizia stradale fuori dai centri abitati. Tale statuizione contrasterebbe con la normativa sopra indicata, in forza della quale la competenza della polizia municipale relativamente all'accertamento delle sanzioni amministrative si estenderebbe all'intero territorio del Comune di appartenenza, senza che per il suo espletamento fuori dai centri abitati sia necessario alcun provvedimento autorizzatorio del Ministro dell'interno. Il motivo è fondato.
Questa Corte (Cass.15 marzo 2001, n. 3761), ha già affermato che l'esercizio delle funzioni di polizia stradale della polizia municipale possono essere esercitate nell'intero territorio del Comune di appartenenza, senza distinzione fra centro abitato e residuo territorio comunale, mentre nessuna norma richiede l'autorizzazione del Ministero dell'interno per svolgere detto servizio fuori dal centro abitato.
In proposito va osservato quanto segue.
A norma dell'art. 13, comma 3, della legge n. 689 del 1981 "all'accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di danaro possono procedere anche gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria". L'art. 57 c.p.p. indica fra gli agenti e ufficiali di polizia giudiziaria "le guardie dei comuni", con competenza"nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza".
A norma dell'art. 5 della legge n. 65 del 1986 (recante la legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale), il "personale che svolge servizio di polizia municipale ha funzioni di polizia municipale nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza" e, in particolare (comma 1, lett. b), funzioni di polizia stradale, in correlazione con quanto stabilito dal codice della strada vigente, dovendosi ritenere rinvio formale e non recettizio quello contenuto in tale norma al codice della strada del 1959.
In base al disposto dell'art. 3 della legge n. 65 del 1986, gli addetti al servizio di polizia municipale esercitano le loro funzioni istituzionali "nel territorio di competenza". Questo, a norma dell'art. 4, comma 1, n. 3, deve essere determinato dai regolamenti comunali nel senso che "l'ambito ordinario delle attività sia quello del territorio dell'ente di appartenenza".
Questa disciplina generale, che identifica l'ambito territoriale di competenza della polizia municipale con il territorio comunale, deve ritenersi richiamata dall'art. 22 del regolamento di esecuzione del codice della strada del 1992, il quale dispone che "i servizi di polizia stradale sono espletati dagli appartenenti alle amministrazioni di cui all'art. 12, commi 1 e 2, del codice, in relazione agli ordinamenti ed ai regolamenti interni delle stesse". Quanto alle specifiche disposizioni del codice della strada, l'art. 11, al comma 1, elenca così i servizi di polizia stradale: a) prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale;
b) rilevazione degli incidenti stradali;
c) predisposizione ed esecuzione dei servizi diretti a regolare il traffico;
d) scorta per la sicurezza della circolazione;
e) tutela e controllo dell'uso della strada.
Lo stesso art. 11, al comma 3, dispone che "ai servizi di polizia stradale provvede il Ministero dell'interno, salve le attribuzioni dei Comuni per quanto concerne i centri abitati. Al Ministero dell'interno compete, altresì, il coordinamento dei servizi di polizia stradale da chiunque espletati".
Il successivo art. 12, al primo comma demanda l'espletamento dei servizi di polizia stradale, fra gli altri, "ai corpi ed ai servizi di polizia municipale, nell'ambito del territorio di competenza" il quale, come si è detto, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 65 del 1986 è costituito dall'intero territorio comunale.
Il comma 3 dell'art. 11, sopra riportato, che in materia di servizi di polizia stradale li demanda al Ministro dell'interno, con la sola salvezza delle attribuzioni dei Comuni per quanto riguarda i centri abitati, non attiene alla delimitazione della competenza della polizia municipale in materia di servizi di polizia stradale, ma alla direzione e predisposizione dei relativi servizi, come è fatto palese dall'ultima parte del comma, che riserva in ogni caso al Ministero il coordinamento dei servizi.
La norma va infatti interpretata in connessione sistematica con l'art. 1 della legge n. 65 del 1986, che in via generale attribuisce ai Comuni le funzioni di polizia locale ed al sindaco o all'assessore da lui delegato la direzione del servizio, cosicché rivela la sua ratio nel limitare tale funzione direttiva all'espletamento del servizio nei centri abitati, attribuendola fuori di essi, ancorché nel territorio comunale, al Ministro dell'interno, al quale spetta in ogni caso la funzione di coordinamento dei servizi.
Gli agenti ed ufficiali di polizia municipale, pertanto, in conformità della regola generale stabilita dall'art. 13 della legge n. 689 del 1981 in tema di accertamento delle sanzioni amministrative pecuniarie, in quanto organi di polizia giudiziaria con competenza estesa all'intero territorio comunale, hanno il potere di accertare le violazioni in materia di circolazione stradale punite con sanzioni amministrative pecuniarie in tutto tale territorio, senza che tale potere risulti da alcuna norma condizionato a singoli atti di investitura, sia all'interno che fuori dai centri abitati. Ne deriva che, una volta stabilito che gli ufficiali e gli agenti della polizia municipale hanno tale potere nell'ambito dell'intero territorio comunale, gli accertamenti di violazioni del codice della strada da essi compiuti in tale territorio, debbono ritenersi per ciò stesso legittimi sotto il profilo della competenza dell'organo accertatore, restando l'organizzazione, la direzione e il coordinamento del servizio elementi esterni all'accertamento, ininfluenti su detta competenza.
La sentenza deve essere pertanto cassata, con rinvio al Tribunale di Foggia, che provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione e farà applicazione dei principi sopra enunciati.

P. Q. M.

La Corte di cassazione accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al Tribunale di Foggia.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 20 aprile 2001. Depositato in Cancelleria 17 luglio 2001