Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott. ALFREDO ARIENZO Presidente Udienza pubblica

1. Dott. GUIDO PENNACCHIA Consigliere del 10.10.87
2. " NZ RC " SENTENZA
3. " BR NG " N. 8
4. " NC CH " REGISTRO GENERALE
5. " IO BU " N. 19844/84
6. " AL LA VA "
7. " UG CC "
8. " GIOVANNI PIOLETTI "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
NI MA AN n. a Triggiano il 23 giugno 1931
avverso la sentenza del Tribunale di Bari del 16 aprile 1984 Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere GIOVANNI PIOLETTI
Udito il Pubblico Ministero in persona dell'Avvocato Generale dott. Andreino Niro che ha concluso per a.s.r. l'impugnata sentenza limitatamente alla subordinazione della sospensione condizionale della pena all'ordinanza di demolizione, del sindaco e di reati di cui agli artt.13 L.

5.11.71 n.1086 e 334 cpv C.P. perché estinti per amnistia ed elimina la relativa pena di m.3 di reclusione e L.60.000 di multa e rinvia ad altra sezione del Trib. di Bari per la nuova determinazione della pena per la continuazione. Rigetta nel resto il ricorso
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza del Tribunale di Bari del 16 aprile 1984, confermativa di decisione del Pretore di quella Città del 17 giugno 1983, BR AR AN è stata condannata alla pena di arresto e L.

2.000.000 di ammenda per aver effettuato una costruzione senza concessione proseguendo i lavori nonostante l'ordine del sindaco di sospensione, utilizzando conglomerati cementizi senza un progetto approvato da un tecnico abilitato e senza direzione tecnica (81 cpv. C.P., L.28 gennaio 1977, n.10, art.17 lett.B); L.5 novembre 1971. n. 1086, art.13) ed alla pena di mesi tre di reclusione e L.60.000 di multa perché quale custode dell'immobile sequestrato lo sottraeva alla cautela completandone la costruzione (art.334 cpv. C.P.);
l'esecuzione delle pene inflitte è stata condizionalmente sospesa e il beneficio è stato subordinato alla osservanza dell'ordinanza di demolizione del Sindaco entro due mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Fatto commesso in Torre a Mare e accertato sino al 24 novembre 1982.
Avverso tale sentenza l'imputata ha proposto ricorso per Cassazione denunciando il vizio di violazione di legge per esser stata illegittimamente subordinata la sospensione condizionale della pena all'osservanza dell'ordinanza di demolizione del sindaco e il vizio di difetto di motivazione sulla misura della pena inflitta. MOTIVI DELLA DECISIONE
La ricorrente ha dedotto, fra l'altro, che la subordinazione del beneficio della sospensione condizionale della pena all'osservanza dell'ordinanza di demolizione del sindaco si risolverebbe in una illegittima interferenza del potere giudiziario nella sfera riservata alla pubblica amministrazione.
È quindi all'esame di queste Sezioni Unite della Corte, la problematica relativa alla possibilità, da parte del giudice ordinario, di utilizzare il meccanismo della sospensione condizionale della pena, di cui all'art.165 cod.pen. (nel testo novellato dall'art.128 L.24 novembre 1981, n.689) al fine di rendere più incisiva la repressione degli abusi edilizi.
Questa problematica è prospettata con riferimento all'inottemperanza, da parte del responsabile, alla diffida a demolire già emanata dal Sindaco, ma essa si inquadra nel più generale problema della possibilità del giudice ordinario di ordinare la demolizione di un fabbricato abusivo, sia pure nella forma indiretta di cui all'art.165 c.p. Conviene precisare che tale problema deve tessere esaminato alla stregua della legislazione vigente all'epoca dei fatti di cui al presente procedimento, e quindi anteriore alla L.28 febbraio 1985 n.47 (norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-
edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive), che, all'art.

7. u.co., ha attribuito al giudice ordinario il potere di ordinare, con la sentenza di condanna per il reato di cui all'art.17 lett.b ) L. 28 1977 n.10 (come modificato dall'art.20 L. n.47 del 1985), la demolizione delle opere se ancora non sia stata altrimenti eseguita. Tale nuova disposizione può essere qui considerata solo nei limiti di un suo eventuale significato confermativo di un potere preesistente.
Nel vigore della legge n.10 del 1977 le Sezioni Unite della Corte, con sentenza 21 aprile 1 979, n.9, Guglielmini, 142.250 (in Giust.pen., 1979, III, 530, con motivazione), nel risolvere il contrasto esistente tra le Sezioni semplici della Corte, sul problema della legittimazione del Comune a costituirsi parte civile nei procedimenti penali per reati urbanistici, hanno affermato l'ammissibilità della costituzione per chiedere ed ottenere la condanna dell'imputato al risarcimento del danno patrimoniale ed extrapatrimoniale ad esso derivato anche nella veste di ente rappresentativo di interessi collettivi della comunità locale, negando però che il Comune possa chiedere, e il giudice disporre, come misura risarcitoria in forma specifica la demolizione del manufatto abusivo o di parti del medesimo, posto che l'adozione di vale misura risulta devoluta esclusivamente all'autorità amministrativa ed il relativo procedimento è soggetto al controllo del giudice amministrativo.
In proposito è stato precisato che, dall'analitico esame della situazione normativa (segnatamente: art.32 L.17 agosto 1942, n.1150;
art.13 L.6 agosto 1967, n.765; artt.13, 15 L.28 gennaio 1977,n.10) emerge a chiare note che al Sindaco è attribuita la potestà di sanzionare l'illecito urbanistico con le misure che la legge prescrive e che in concreto siano ravvisate rispondenti agli interessi pubblici affidati alle sue cure. Tale funzione repressiva, sufficiente con il suo esercizio a ristabilire l'ordine violato, ha il carattere della doverosità e della indeclinabilità, sicché il titola di essa non può devolverne l'esercizio ad altri organi pubblici, o scegliere un intervento sanzionatorio diverso da quello stabilito dalla legge, ovvero chiedere che la misura demolitoria, inapplicata come sanzione amministrativa, sia disposta dal giudice ordinario come misura risarcitoria in forma specifica. Ne deriva che se il giudice ordinario ciò disponesse, invaderebbe la sfera di poteri riservata al Sindaco, privando peraltro il soggetto passivo delle garanzie del procedimento amministrativo.
Successivamente a questa decisione delle Sezioni Unite, con l'art.128 L.24 novembre 1981, n.689 (modifiche al sistema penale) è stata data una nuova formulazione all'art.165 c.p. nelle disposizioni al cui adempimento può essere subordinata la sospensione condizionale della pena. Infatti, mentre il testo previgente consentiva al giudice di subordinarne la concessione all'adempimento dell'obbligo delle restituzioni o al pagamento della somma liquidata a titolo di risarcimento del danno in favore della parte civile, il nuovo testo consente al giudice di subordinare il beneficio, oltre che all'adempimento dei detti obblighi, anche, e indipendentemente dalla presenza della parte civile nel processo, "all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato, secondo le modalità indicate dal giudice nella sentenza di condanna", "salvo che la legge disponga altrimenti"; anzi il secondo comma dell'art.165 prevede un obbligo per il giudice, e non una mera facoltà, di subordinare a tali adempimenti la concessione del beneficio a persona che ne abbia già usufruito.
Anche a seguito della modifica dell'art. 165 la giurisprudenza prevalente delle Sezioni semplici di questa Suprema Corte esclude che il giudice possa ordinare la demolizione del fabbricato abusivo, ancorché quale condizione del beneficio. L'argomentazione fondamentale è questa: l'art.165 c.p. consente al giudice il potere di subordinare la sospensione condizionale della pena all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato "salvo che la legge disponga altrimenti", ed appunto nella materia edilizia la legge dispone altrimenti perché riserva all'autorità comunale ogni tipo di intervento, compreso il ripristino coattivo dello stato dei luoghi (cfr., fra le tante e da ultimo, Sez.VI, 7 febbraio 1985, n. 4312, Scioscia, 169.050; Sez.III, 21 gennaio 1985, n. 4247, Fuiano, 169.02 5). Non sono mancate però decisioni di contrario segno, che hanno ritenuto cioè la possibilità per il giudice di imporre l'obbligo della demolizione ai sensi dell'art.165 c.p. (Sez.II, 25 giugno 1983, n. 6041, Davero, 159.64 8), sia pur limitandola in cui il provvedimento del Sindaco sia divenuto definitivo (Sez.III 11 gennaio 1984, n. 3685, Paparella, 163.83 6; Sez.II, 23 marzo 1986, n. Mafele, 173.99 8), oppure ritenendo la sussistenza del detto potere "qualora l'autorità amministrativa sia rimasta inerte di fronte all'abuso edilizio, non adottando alcun provvedimento e non dando neppure inizio all'attività sanzionatoria" (Sez.VI, 25 gennaio 1985, n. 93, Ramundo, 169. 484) Queste decisioni contrastano con l'indirizzo prevalente e con la decisione delle Sezioni Unite, i cui principi relativi alla riserva esclusiva al Sindaco dei poteri in materia sono stati già richiamati. Essendo intervenuta la legge n.47 del 1985, che all'art.7 stabilisce che il giudice con la sentenza di condanna ordina la demolizione delle opere abusive, se ancora non sia stato altrimenti disposto, e, ancor prima, la modifica dell'art. 165, queste Sezioni Unite devono riesaminare se il quadro di competenze già delineato debba ritenersi modificato.
Va subito rilevato che l'art.165 gioca il suo ruolo nell'introduzione del problema, perché con la espressa esclusione del più volte ricordato potere del giudice di condizionare il beneficio alla eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato quando la legge "dispone altrimenti", riconduce la soluzione della questione ancora una volta all'esame della normativa edilizia e quindi, in definitiva, all'influenza che su di essa ha avuto la disposizione dell'art.7 L. n.47 del 1985. L'art.7 L. cit., che si riallaccia, modificandole e integrandole, alle disposizioni contenute nell'art.15 (sanzioni amministrative), della legge n.10 del 1977 sull'edificabilità dei suoli, prevede che il Sindaco ingiunse la demolizione delle opere di cui sia accertata l'esecuzione in assenza di concessione, in totale difformità da essa ovvero con variazioni essenziali. Se il responsabile non provvede alla demolizione entro novanta giorni dall'ingiunzione il bene e l'area di sedime sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'opera acquisita deve essere demolita con ordinanza del Sindaco e a spese dei responsabili, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari la sussistenza di prevalenti interessi pubblici al suo mantenimento, sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali. Quindi l'art.7 prevede per il segretario comunale obblighi di pubblicità, di trasmissione dell'elenco dei rapporti all'autorità giudiziaria e ad altre autorità, e inoltre, in caso di inerzia del Sindaco, il potere sostitutivo del presidente della giunta regionale. L'ultimo comma dell'art.7, a conclusione della disciplina sanzionatoria dettata, stabilisce che il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all'art.17 lett. b) L.28 gennaio 1977 n.10. come modificato dall'art.20 (L.n.47 del 1985) ordina la demolizione delle opere stesse "se ancora non sia stata altrimenti eseguita".
Orbene, questa disposizione costituisce la chiusura del procedimento amministrativo sanzionatorio - come appare manifesto dalle cadenze degli interventi, del Sindaco, del Presidente della giunta regionale e dell'autorità giudiziaria- sicché quando vi sia stata inerzia del Sindaco e del presidente della giunta, interviene l'autorità giudiziaria che ordina la demolizione a seguito di condanna per il reato di cui all'art. 17 lett.b) L.n.10 del 1977, come sostituito dall'art.20 L. n.47 del 1985, e cioè per le sole ipotesi di esecuzione di lavori in totale difformità o in assenza di concessione.
Ne consegue che questo intervento dell'autorità giudiziaria, proprio perché chiaramente di supplenza dell'autorità amministrativa cui compete la cura degli interessi urbanistici, deve essere deve essere coordinato con gli interventi propri di detta autorità, sicché la demolizione non potrà essere ordinata quando l'opera sia stata acquisita dal comune con deliberazione del consiglio che dichiari la sussistenza di prevalenti interessi pubblici, mentre dovrà essere ordinata quando l'opera sia stata acquisita dal comune e in assenza di detta delibera non sia stata demolita e, a maggior ragione, quando nessun provvedimento sia stato adottato, sia stata cioè inerte non solo l'autorita comunale ma anche quella regionale competente a sostituirsi ad essa. Pertanto la clausola "se ancora non sia stata altrimenti eseguita" che circoscrive l'ordine di demolizione dell'autorità giudiziaria, si riferisce a queste due indicate ipotesi, a conclusione degli interventi, o meglio, degli o essi interventi per l'applicazione delle sanzioni amministrative. Tuttavia l'attribuzione di siffatto potere, all'autorità giudiziaria, proprio per la sua collocazione e i limiti evidenziati, non muta il previgente quadro di riserva istituzionale al Sindaco della competenza in materia. Anzi in proposito conviene considerare che con l'art.22 L.cit. sono state rimarcate le distanze tra tutela amministrativa e tutela penale a tutto favore della prima. Invero, in esso, è disposta la sospensione dell'azione penale relativa alle violazioni edilizie sino a quando non siano esauriti i procedimenti amministrativi di sanatoria e l'estinzione dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche a seguito del rilascio in sanatoria della concessione. La pregiudiziale amministrativa e la speciale causa estintiva del reato così introdotte, da un lato significano priorità e preminenza della cura amministrativa del settore e dall'altro l'inopportunità della repressione penale allorché gli interessi urbanistici sono stati composti.
Concludendo: il quadro già delineato di riserva in via esclusiva all'autorità amministrativa dell'attività di governo del territorio viene rafforzato dalla disposizione ora esaminata e non viene scalfito dall'art.7 nella parte che attribuisce il potere di ordinare la demolizione alla autorità giudiziaria perché, come già rilevato, questa interviene a chiusura di tutto un sistema sanzionatorio amministrativo, con lo scopo di rendere ineludibile ab externo la tutela dell'assetto edificatorio.
Ne consegue che anche nella situazione normativa vigente all'epoca dei fatti, come pure in quella attuale, non è consentito al giudice subordinare la concessione della sospensione condizionale della pena alla demolizione del fabbricato, perché la valutazione del danno al tessuto urbanistico e i suoi modi di eliminazione competono istituzionalmente al Sindaco che ha un potere di imperio per la cura concreta degli interessi pubblici che non consente interventi di sostegno o sostitutivi di altra autorità (se non nei casi già detti), ancorché sia stata ingiunta la demolizione, anche perché pure in questa ipotesi, perdurano scelte discrezionali in capo all'autorità amministrativa e per il privato situazioni tutelabili davanti al giudice amministrativo.
Pertanto l'impugnata sentenza deve essere annullata senza rinvio limitatamente alla subordinazione della sospensione condizionale della pena alla osservanza dell'ordinanza di demolizione del Sindaco. È invece privo di pregio il motivo di censura relativo al difetto di motivazione sulla misura della pena, non inflitta nel minimo come richiesto nei motivi di appello. Infatti il Tribunale di Bari ha in proposito motivato la reiezione con riferimento alla gravità del fatto sia oggettiva che soggettiva, trattandosi di vasta e lussuosa villa al mare, proseguita e portata a termine nonostante la notifica di numerosi verbali di contravvenzione, di ordinanze di sospensione dei lavori, di diffide a demolire, di sequestro. E tale motivazione ampia e logica da contezza della misura della pena inflitta e si sottrae quindi a censura illegittimità. Tuttavia la sentenza impugnata deve essere annullata senza rinvio nei capi di condanna concernenti i reati di cui agli artt.13 L.5 novembre 1971, n.1086 e 334 cpv. c.p. perché estinti per amnistia in virtù del D.P.R. 16 dicembre 1986, n.865 di concessione di amnistia e di indulto ed elimina la pena di mesi tre di reclusione e L.60.000 di multa.
Per la nuova determinazione della pena per la continuazione tra le sole contravvenzioni edilizie, escluse dall'amnistia e i cui termini prescrizionali sono stati sospesi ex art.35 L. n.47 del 1985 ( e successive proroghe ) il giudizio deve essere rinviato ad altra Sezione del Tribunale di Bari.

P. Q. M.

Annulla senza rinvio l'impugnata sentenza limitatamente alla subordinazione della sospensione condizionale della pena alla osservanza della ordinanza di demolizione emessa dal Sindaco della ordinanza di demolizione emessa dal Sindaco e ai reati di cui agli artt.13 L.5 novembre 1971, n. 1086 e 334 cpv. c.p. perché estinte per amnistia ed elimina la pena di mesi tre di reclusione e L.60.000 di multa e rinvia ad altra Sezione del Tribunale di Bari per la nuova determinazione della pena per la continuazione;
rigetta nel resta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 10 ottobre 1987
Depositato in Cancelleria il 4 gennaio 1988