Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GRIECO Angelo - Presidente -
Dott. CRISCUOLO Alessandro - Consigliere -
Dott. MORELLI Mario Rosario - Consigliere -
Dott. CELENTANO Walter - Consigliere -
Dott. GENOVESE Francesco Ant. - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Ministero dei lavori pubblici, in persona del Ministro p.t., elettivamente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avv. generale dello Stato, che la rappresenta e difende per legge;

- ricorrente -

contro
PA Costruzione Ingg. ZI, elettivamente domiciliato in Roma, via Caposile n. 10, presso l'avv. Gian Carlo MAGRI, che la rappresenta e difende giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 265 depositata il 5 giugno 2000. Udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del 7/10/2003 dal Relatore Cons. Dott. Francesco Antonio GENOVESE;

Udito l'Avv. Magri;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. APICE Umberto, il quale ha concluso per l'inammissibilità o il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La PA Costruzioni ZI conveniva davanti al Tribunale di Roma l'Amministrazione dello Stato per sentirla dichiarare colpevole del ritardo nel pagamento della somma di lire 485.693.469, portata da lodo arbitrale depositato il 27 marzo 1992 e reso esecutivo dal Pretore di Roma il 21 maggio 1992, oltre il trentesimo giorno successivo alla emissione del lodo arbitrale.

2. Nel corso del giudizio, l'Amministrazione provvedeva al pagamento delle somme indicate nel lodo e la società attrice riduceva la domanda al solo risarcimento dei danni, corrispondenti agli interessi, decorrenti dalla data di esecutività del lodo a quella del pagamento, avvenuto il 15 dicembre 1994.

3. Il Tribunale, con sentenza n. 3529 del 1997 rigettava la domanda, in quanto l'art. 36, 4^ co., d. P. R. n. 1063 del 1962, costituirebbe una deroga dell'art. 1282 cod. civ. e, inoltre, difetterebbe la prova della colpa dell'Amministrazione per il ritardo con il quale avrebbe proceduto alla registrazione del titolo di spesa.

4. La società proponeva impugnazione avverso la decisione di primo grado, che la Corte d'appello accoglieva, con sentenza depositata il 5 giugno 2000. In essa si affermava che il lunghissimo periodo trascorso prima che fosse eseguito il pagamento era di per sè riconducibile a colpevole ritardo del debitore in quanto le norme specifiche, dettate in materia di appalti pubblici, prevedevano l'automatica decorrenza degli interessi, perché le stesse imponevano l'obbligo della sollecita definizione dei pagamenti (diligenza ex art. 1176 cod. civ. e riferimento all'art. 14 DL n. 669 del 1997, conv. nella legge n. 30/97), mentre nel caso de quo il pagamento sarebbe avvenuto solo dopo l'introduzione del giudizio da parte del creditore.

5. Contro tale decisione ricorre l'Amministrazione dei lavori pubblici, con due mezzi. La Costruzioni ZI PA resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso (con il quale lamenta violazione e falsa applicazione dell'art. 36, ult. co., d. P. R. n. 1063 del 1962, e artt. 825 cod. proc. civ., 2, primo comma, lett. a), 8 della Tariffa allegata al d. P. R. n. 131 del 1986 e del loro comb. disp. nonché omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia in relazione all'art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ.) l'Amministrazione deduce che la sentenza di appello avrebbe travisato il significato del termine "registrazione" di cui all'art. 36, ult. co., d. P. R. n. 1063 del 1962, confondendo la registrazione del titolo di spesa (il lodo arbitrale) da eseguirsi presso la Corte dei conti, con la registrazione a fini fiscali. Quest'ultima sarebbe già stata eseguita coevamente al decreto pretorile che ha dichiarato esecutivo il lodo e ha conferito ad esso efficacia di sentenza.

2. Con il secondo motivo di ricorso (con il quale lamenta violazione e falsa applicazione dell'art. 36, ult. co., d. P. R. n. 1063 del 1962, e art. 2697 cod. civ. e dei principi processuali relativi al riparto dell'onere probatorio nonché omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia in relazione alL'art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ.) l'Amministrazione deduce che correttamente la sentenza di primo grado aveva ritenuto non provata la domanda: del resto l'art. 36 cit. costituirebbe una legittima deroga dell'art. 1282 Cod. civ., in materia di interessi corrispettivi.

3. I due motivi, tra loro strettamente collegati, ne consentono la congiunta trattazione.

3.1. La sentenza impugnata non ha affatto confuso il concetto di registrazione del titolo di spesa, di cui alL'art. 36, 4^ comma, del d. P. R. n. 1063 del 1962, da parte dell'Amministrazione, con quello relativo alla registrazione del lodo arbitrale reso esecutivo, ai sensi del d. P. R. n. 131 del 1986, ai fini del pagamento della relativa imposta e degli effetti giuridici connessi a tale adempimento fiscale.
Essa ha, invece, condannato l'Amministrazione, al pagamento degli interessi sulle somme dovute in base al lodo arbitrale, in considerazione del "lunghissimo periodo" di tempo trascorso tra l'esecutività del lodo arbitrale ed il pagamento (avvenuto nel corso del giudizio instaurato dal creditore), "di per sè riconducibile a colpevole ritardo in considerazione delle altre disposizioni contenute nello stesso articolo 36 che prevedono "l'automatica decorrenza degli interessi" e "impongono l'obbligo di sollecita definizione dei crediti dell'impresa" e, pertanto, della violazione dell'obbligo di diligenza nell'adempimento dell'obbligazione sancito dall'art. 1176 cod. civ.". A fronte di tale comportamento, secondo i giudici di appello, l'Amministrazione non avrebbe ne' prospettato ne' documentato i tempi del procedimento che essa era tenuta ad avviare per adempiere all'obbligazione de qua, e che aveva - invece - messo in moto e concluso solo "in corso di giudizio". Circostanze queste che, secondo la Corte territoriale, renderebbero pertinente il richiamo al principio espresso dalla Cassazione con la sentenza n. 3800 del 1974 e in base al quale in tema di appalto di opere pubbliche (nella specie disciplinato dal capitolato generale approvato con D.M. 29 maggio 1895) la pubblica amministrazione è tenuta a corrispondere all'appaltatore gli interessi sulle somme a lui attribuite con lodo dichiarato esecutivo, anche prima della registrazione del decreto che essa e tenuta ad emettere in esecuzione del lodo a norma dell'ultimo comma dell'art. 40 di detto capitolato, quando l'emissione di tale provvedimento sia stata ritardata volontariamente ed ingiustificatamente o con colpa grave. (Nella specie, era stato rimesso al giudice di rinvio l'accertamento sul punto se l'impugnazione per nullità del lodo arbitrale reso esecutivo, che aveva disposto il pagamento di somme contestate a favore dell'appaltatore, giustificasse il comportamento dell'amministrazione che aveva ritardato l'emanazione dell'ordinativo di pagamento fino alla decisione di nullità).

3.2. Il percorso motivazionale contenuto nella sentenza impugnata è, anzitutto, e per quanto già riferito, immune dal vizio di motivazione censurato con il primo motivo, poiché - come si è detto - la sentenza ha congruamente e logicamente motivato sulla responsabilità dell'Amministrazione nel ritardato pagamento. Ma esso è immune anche dai pretesi vizi di violazione di legge e, in specie, di quello riguardante la scorretta interpretazione dell'art. 36, 4^ comma, del d. P. R. n. 1063, citato (le altre disposizioni evocate nel ricorso, sono palesemente estranee al thema decidendum, come definito sulla base della motivazione della sentenza).

3.2.1. L'art. 36 del Capitolato generale d'appalto per le opere di competenza del Ministero dei lavori pubblici (d. P. R. n. 1063 del 1962, abrogato dall'art. 231 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, ma applicabile nella specie "ratione temporis"), il quale è la prosecuzione, nell'ordinamento, della disposizione contenuta nell'art. 40 del Capitolato approvato con il DM 28 maggio 1895 (per tutte, Cassazione n. 5413 del 1977) costituisce una disposizione eccezionale che, in deroga all'art. 1282 cod. civ., per il quale gli interessi sono dovuti dal momento in cui il credito è divenuto liquido c.d. esigibile, dispone che tali interessi (corrispettivi) sulle somme contestate e riconosciute all'appaltatore, in sede amministrativa o contenziosa, cominciano a decorrere trenta giorni dopo la registrazione, alla Corte dei conti, del decreto emesso in esecuzione dell'atto risolutivo della controversia. Il fondamento di tale deroga è stato trovato nel carattere dispositivo della disciplina codicistica sopra indicata (Cassazione nn. 3618 e 5792 del 1982). La previsione di legge, tuttavia, non stabilisce alcun termine per l'adempimento a carico dell'Amministrazione,, ossia la registrazione del titolo di spesa presso l'organo di controllo contabile. Questa grave manchevolezza della previsione normativa, anche in considerazione del fatto che essa attribuisce un vero e proprio privilegio all'Amministrazione, in deroga (come si è visto) alla disciplina ordinaria dei pagamenti, ha visto la giurisprudenza ricercare temperamenti e limiti al potere discrezionale dell'Amministrazione, specie riguardo ai comportamenti gravemente lesivi della posizione e degli interessi del creditore. Già con la sentenza n. 2285 del 1966 (e poi da quella n. 1384 del 1971) la Cassazione ebbe modo di affermare che l'art. 40 del previgente Capitolato generale di appalto del ministero dei Lavori pubblici, in base al quale i ritardi nei pagamenti non danno diritto all'appaltatore di pretendere indennità di qualsiasi specie, ne' di chiedere lo scioglimento del contratto, costituente deroga alla disciplina generale dell'inadempimento, limita la responsabilità dello Stato per i danni causati all'appaltatore da ritardi nei pagamenti dei prezzi di appalto. Ma tale limitazione, per la stessa "ratio" che la giustifica essendo i ritardi il più delle volte l'effetto delle caratteristiche obbiettive intrinseche dell'attività dell'apparato statale e della complessità dell'iter di deliberazione, controllo e manifestazione esterna degli atti dell'amministrazione - non può spiegare la sua efficacia in ogni ipotesi di inadempimento dello Stato ed anche quindi, nel caso di inattività volontaria o gravemente colposa dei suoi organi, perché un totale ed incondizionato esonero di responsabilità sarebbe in contrasto ingiustificato con il principio generale che in uno Stato di diritto, lo Stato medesimo, al pari di ogni altra persona giuridica, non può esimersi dal rispondere dei danni che, sul piano contrattuale, l'inadempimento volontario o gravemente colposo di sue obbligazioni determini ai privati.
Tali principi sono stati poi ribaditi e sviluppati in relazione alle disposizioni del d. P. R. n. 1063 del 1962 (e, particolarmente, degli artt. 35 e 36 applicabili in questa sede: Cassazione nn. 2102 del 1982, 4756 del 1986, 1963 e 2203 del 1988). Decisioni tutte caratterizzate dalla perdita del privilegio dell'ente pubblico, e dal ricorso alla sottostante disciplina comune, quando si sia accertato un ritardo doloso o gravemente colposo da parte dell'Amministrazione.
A questo indirizzo giurisprudenziale si è opportunamente richiamata la sentenza di appello, la quale ha invocato il principio di diritto contenuto nel precedente giurisprudenziale di questa Corte n. 3800 del 1974 (sopra ricordato).

3.2.2. Tale pronuncia, tuttavia, ben oltre la sua formulazione ufficiale quale risulta dalla massima a suo tempo redatta, motiva ricordando che "l'inadempimento di un obbligo, ove una qualche ragione giuridicamente valida non lo giustifichi, integra un comportamento contrario al diritto e come tale è generatore di responsabilità, e che proprio sotto quest'aspetto d'ingiustificata omissione di un atto dovuto la condotta della convenuta amministrazione era stata posta in risalto nell'atto introduttivo del giudizio, nel quale la società attrice aveva esplicitamente dedotto che il ritardo nell'emissione del decreto di esecuzione del lodo, inaccettabilmente motivato con l'impugnazione del lodo stesso, costituiva un espediente ed un palese ed inidoneo tentativo di eludere la legge al fine di non adempiere le proprie obbligazioni". La Corte, in tal modo, ha fatto applicazione del principio di diritto comune di cui all'art. 1218 cod. civ., ovverosia dell'attribuzione al debitore dell'onere di provare la sua mancanza di responsabilità per l'inadempimento o per il ritardo nell'adempimento, dipeso da una causa a lui non imputabile;
così prendendo le distanze dall'arresto della stessa Corte n. 3089 del 1973, secondo il quale: "in ogni altra situazione in cui si dimostri che...il ritardo dipenda esclusivamente da un comportamento ascrivibile a dolo o grave colpa dell'amministrazione, è giustificata l'applicazione della disciplina contrattuale comune, anche se con l'esclusione della presunzione di responsabilità di cui all'art 1218 cod. civ., tali principi trovano riscontro, in materia di appalti per l'esecuzione di lavori per conto dell'amministrazione ferroviaria, nell'art. 12 del relativo capitolato il quale, nell'escludere il diritto dell'appaltatore a pretendere interessi o indennità di qualsiasi specie per ritardo nel collaudo, nella liquidazione e nei pagamenti, fa riferimento al ritardo dipendente dall'esaurimento delle relative pratiche amministrative, cioè a qualunque forma di ritardo ascrivibile al normale modo di operare della PA, e non anche a quello riferibile ad un preciso comportamento antigiuridico, ed imputabile a titolo di dolo o colpa grave".

3.2.3. Tale posizione della giurisprudenza, in ordine al riparto dell'onere probatorio relativo al ritardo dell'inadempimento (nella specie: relativo alla registrazione del titolo di spesa presso la Corte dei conti), già abbandonata dalla decisione n. 3800 del 1974, è incompatibile con le disposizioni legislative, anche di rango comunitario, nel frattempo intervenute.
Innanzitutto, per intenderci, rispetto alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) che, all'art. 2, pienamente applicabile al caso di specie "ratione temporis", stabilisce l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di determinare, per ciascun tipo di procedimento, in quanto non sia già direttamente disposto per legge o per regolamento, il termine entro cui esso deve concludersi (e, qualora non esse provvedano, il termine è stabilito in via generale dal comma 3: trenta giorni).
Perciò, solo qualche anno dopo, è intervenuta la previsione di cui all'art. 14 D.L. n. 669 del 1996 (conv. nella legge n. 30 del 1997), inapplicabile al caso esaminato per ragioni temporali, ma significativo della tendenza della legislazione, secondo cui le Amministrazioni dello Stato "completano le procedure per l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del titolo esecutivo" (ora, ex art. 147 della legge n. 388 del 2000, centoventi giorni). Tale processo legislativo è poi culminato nella Direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, riguardante anche il debitore - pubblica amministrazione, attuata nel nostro ordinamento dal D. Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, ma non applicabile (art. 11) "ai contratti conclusi prima dell'8 agosto 2002", come quello sottostante al lodo de quo, il quale ha stabilito il principio di responsabilità del debitore per il ritardo nel pagamento, salva la prova dell'impossibilità della prestazione per causa a lui non imputabile (art. 3), e l'automatica decorrenza degli interessi moratori, senza che sia necessaria la costituzione in mora, alla semplice scadenza del termine legale di trenta giorni, diversamente decorrente a seconda delle singole situazioni tipizzate (art. 4).

3.2.4. In conclusione, la legge n. 241 del 1990 ha fornito all'art. 36, 4^ comma, d.P.R. n. 1063 del 1962, che ne era carente, il termine sussidiario entro il quale il procedimento amministrativo di registrazione del titolo di spesa andava completato, al fine di dare un termine ragionevole al pagamento dovuto in ragione del lodo già reso esecutivo, ovvero di sanzionare l'inadempimento con l'automatico addebito degli interessi.
Il non averlo osservato, costituisce responsabilità, per inadempimento, dell'Amministrazione, la quale - non avendo allegato davanti al giudice di merito alcuna circostanza capace di liberarla dalla responsabilità - è stata correttamente condannata al pagamento degli interessi sulle somme dovute in base, alle regole generali valevoli per tutti i creditori (art. 1282 cod. civ.), secondo i principi giurisprudenziali già elaborati da questa Corte e sopra ricordati.

4. Il ricorso va, pertanto, respinto e la ricorrente Amministrazione va condannata al pagamento delle spese processuali, liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida i complessivi Euro 3.200,00, di cui 3.000,00 Euro per onorari e 200,00 Euro per spese, oltre quelle generali, IVA e CPA come per legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile dai magistrati sopra indicati, il 7 ottobre 2003. Depositato in Cancelleria il 16 gennaio 2004