Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica

1. Dott. Giovanni Pioletti Presidente del 26/11/1999

2. Dott. Vincenzo Accattatis Consigliere SENTENZA

3. Dott. Giuseppe Savignano Consigliere N. 3953

4. Dott. Pierluigi Onorato Consigliere REGISTRO GENERALE

5. Prof. Amedeo Franco Consigliere N. 12936/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da RG LU, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza emessa il 28 gennaio 1999 dalla corte d'appello di Napoli;

Udita nella pubblica udienza del 26 novembre 1999 la relazione fatta dal Consigliere Prof. Amedeo Franco;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo Geraci, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Svolgimento del processo
RG LU venne rinviato al giudizio del pretore di Torre Annunziata per rispondere dei reati: a) di cui all'art. 20, lett. c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per avere eseguito senza concessione edilizia la realizzazione di un muro di blocchi di lapilcemento, adiacenti ad una rampa di scale preesistente, avente un lunghezza di circa 10 m. ed un'altezza variabile tra i 40 cm ed i 2 m. circa, allo stato rustico;
b) di cui agli artt. 2, 13, 4, 14 della legge 5 novembre 1971, n. 1086; c) agli artt. 1, 2 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64; d) all'art. 1 sexies del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto
1985, n. 431, per avere costruito un muro di cui sopra nel comune di Massalubrense il cui territorio è assoggettato a vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta imposto con la misura di salvaguardia prevista dall'art. 1 quinquies della citata legge Galasso, non essendo stato ancora adottato da parte della regione PA e, in via sostitutiva, dal ministero dei BB.AA. il piano paesistico o il piano urbanistico territoriali;
e) all'art. 734 cod. pen. (commessi il 6 dicembre 1996).
Il pretore, con sentenza del 14 maggio 1997, assolse il RG dal reato di cui al capo A) perché il fatto non costituisce reato e da quelli di cui agli altri capi perché il fatto non sussiste. Osservò il pretore: a) che l'opera realizzata, data la sua natura e consistenza, era soggetta alla mera autorizzazione amministrativa;
b) che in ordine al profilo ambientale andava condivisa la motivazione già esposta dal giudice per le indagini preliminari con l'ordinanza con cui non era stato convalidato il sequestro e cioè che l'opera in questione, per la sua natura ed entità, non incideva sull'assetto urbanistico del territorio ne' su quello paesaggistico dell'ambiente.
Propose appello il Procuratore generale della Repubblica presso la corte d'appello di Napoli, limitatamente al reato di cui all'art.1 sexies del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431.
Il RG presentò memoria difensiva in cui tra l'altro sostenne: a) che la legge Galasso esenta dall'autorizzazione gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici;
b) che l'intervento edilizio in esame, consistente in un muro di contenimento di una rampa di scale esistente in loco da epoca remota, allo scopo di evitare il franamento del terreno, a causa della fatiscenza del muro di sostegno precedente, ricadeva senz'altro nell'ambito della manutenzione straordinaria ovvero del risanamento conservativo, essendo diretto alla conservazione della struttura preesistente, onde non necessitava di autorizzazione paesistica. La corte d'appello di Napoli, con sentenza del 28 gennaio 1999, dichiarò il RG colpevole del reato di cui all'art. 1 sexies del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431, e lo condannò alla pena di giorni dieci di arresto e lire venti milioni di ammenda, con i doppi benefici e con l'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
Osservò la corte d'appello che la costruzione di un muro quale quello in questione, per le sue dimensioni, e perché eseguito senza alcuna autorizzazione, integrava la contravvenzione contestata e che il vincolo paesistico e di inedificabilità nella zona derivava direttamente dal d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito nella legge 8 agosto 1985, n. 431. L'operatività della misura di salvaguardia non tollerava deroghe sino a quando non fossero adottati dalle regioni i piani paesistici previsti dall'art. 1 bis, mentre l'adozione da parte della regione PA di un piano urbanistico territoriale non aveva fatto venire meno il divieto di edificabilità.
Il RG propone ricorso per cassazione deducendo:
a) violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito nella legge 8 agosto 1995, n. 411.
Osserva che il capo di imputazione gli contestava il reato di cui all'art. 1 sexies del detto decreto legge perché il territorio del comune di Massalubrense era assoggettato a vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta imposto con la misura di salvaguardia prevista dall'art. 1 quinquies della citata legge Galasso, non essendo stato ancora adottato da parte della regione PA e, in via sostitutiva, dal ministero dei BB.AA. il piano paesistico o il piano urbanistico territoriale. Senonché la corte d'appello è caduta in un evidente errore perché la regione PA con legge n.35 del 20 luglio 1987 ha approvato il piano territoriale delle penisola sorrentina.
b) nullità del decreto di citazione a giudizio ex artt. 429 e 555 cod. proc. pen. Osserva che nel decreto di citazione a giudizio si afferma che egli avrebbe realizzato il muro di contenimento in zona sottoposta a vincolo ex art. 1 l. 431/1985 in quanto la regione PA non avrebbe adottato il piano urbanistico territoriale. Tale circostanza però non corrisponde al vero. Sicché il fatto reato è stato enunciato in modo erroneo e su presupposti di fatto e di diritto errati.
c) art. 606, primo comma, lett. b), cod. proc. pen. in relazione all'art. 1 l. 431/1985 e 7 legge 94/82. Osserva che la realizzazione di un muro di contenimento non comporta trasformazione del territorio e, pertanto, non era necessaria la preventiva autorizzazione ambientale. Si trattava invero di un intervento teso a manutenere il fondo senza comportare alcuna attività di trasformazione dello stesso.
Motivi della decisione
I primi due motivi sono infondati. Nel caso di specie, invero, non ha alcuna importanza la circostanza che la ragione PA abbia adottato con legge regionale il piano territoriale della penisola sorrentina o che sia stato o meno adottato il piano paesistico. Invero, l'avvenuta adozione del piano paesistico regionale non legittima chiunque a realizzare senza alcuna autorizzazione le opere ritenute, a suo giudizio, compatibili con lo stesso, ma semplicemente fa venire meno il carattere di assolutezza ed inderogabilità del vincolo di inedificabilità, previsto "medio tempore" dall'art. 1 quinquies della legge 8 agosto 1985, n. 431, rendendo quindi autorizzabili, ovviamente dalla competente autorità amministrativa, le opere compatibili (Sez. III, 2 luglio 1998, Portella, m. 211.865). Nella specie è appunto pacifico che il RG non aveva alcuna autorizzazione da parte dell'autorità competente. Il problema è quindi di vedere se, come egli ha sostenuto con la memoria difensiva prodotta avverso l'atto di appello del Procuratore generale e come ha ribadito con il ricorso per cassazione, si trattasse di opere che non necessitavano di autorizzazione.
Ma, anche a questo fine l'avvenuta o meno adozione di un piano paesistico o di un piano urbanistico territoriale è circostanza irrilevante. Invero, ai sensi dell'art. 1 quinquies del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, introdotto dalla legge di conversione 8
agosto 1985, n. 431, in nessun caso e possibile derogare al divieto di edificabilità da esso posto, fatta eccezione però per il caso che si tratti di uno degli interventi ivi indicati, e cioè degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici (cft. Sez. III, 28 gennaio 1997, Arcucci, m. 207.097), interventi per i quali, ai sensi dell'art. 82, ottavo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, così come sostituito dall'art. 1 del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito nella legge 8 agosto 1955, n. 431, non è
richiesta l'autorizzazione ambientale.
Ora, come si è ricordato, il ricorrente nella memoria in appello aveva eccepito che nella specie ricorreva proprio una situazione di questo genere. L'opera realizzata, infatti, consisteva in un muro di contenimento di una rampa di scale esistente in loco da epoca remota, realizzato allo scopo di evitare il franamento del terreno, a causa della fatiscenza del muro di sostegno precedente, e quindi doveva senz'altro considerarsi come intervento di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, essendo diretto alla conservazione della struttura preesistente, sicché non necessitava di autorizzazione paesistica. Invero, come era, pacifico e come risultava anche dalla deposizione del verbalizzante, si trattava di un muro di blocchi di lapilcemento, con una lunghezza di m. 10 circa ed una altezza variabile da un minimo di 40 cm. ad un massimo di 2 m. circa, muro congiunto ad una preesistente scala che portava al piano superiore dell'abitazione e la cui finalità era appunto quella di sostegno alla scala che era di vecchia costruzione.
Il RG, a sostegno della sua eccezione, aveva fatto espresso richiamo a due pronuncie di questa Sezione, e precisamente a quelle che avevano affermato:
- l'innalzamento di un muro a contenimento del terreno soprastante, in proseguimento e sostituzione di altro muretto preesistente, avente altezza di m. 0,70 circa e lunghezza di m. 10 con altezza massima di m. 1,90 ed eseguito per l'installazione di un cancello in ferro, integra gli estremi del restauro e risanamento conservativo: ne deriva la superfluità dell'autorizzazione paesistica (Sez. III, 8 aprile 1997, Naldoni, m. 208.274);
- i lavori di sistemazione di una recinzione di un cancello e di taluni pali per la collocazione di una tenda rientrano tra gli interventi di restauro e risanamento conservativo, in quanto consistono nell'inserimento di elementi accessori, richiesti dalle esigenze di un corretto uso del bene, al fine di assicurarne la funzionalità. Essi non comportano neppure astrattamente una possibilità di alterazione dello stato dei luoghi, essendo tale nozione collegata con quella di stravolgimento integrale della situazione pregressa certamente insussistente di fronte alla assoluta modestia delle strutture. Ne deriva che per la loro realizzazione non occorre autorizzazione paesistica, in base all'art. 1 comma dodicesimo (nonché quinquies) legge 8 agosto 1985, n. 43 (Sez. III, 31 marzo 1994, Spampinato, m. 197.689). Con il ricorso per cassazione ribadisce che il muro di contenimento in questione non comportava una trasformazione del territorio e quindi non era necessaria l'autorizzazione ambientale. Aggiunge poi che l'autorizzazione non era necessaria nemmeno ai sensi dell'art. 7 del decreto legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito con modificazioni dalla legge 25 marzo 1982, n. 94. Ora, la corte d'appello ha basato la sua decisione sostanzialmente su due affermazioni:
1) che "qualsiasi intervento nelle zone sottoposte a vincolo, eseguito in assenza di autorizzazione comporta contravvenzione all'art. 11. cit.";
2) che "la costruzione di un muro quale quello realizzato dal RG, per le sue dimensioni, ed in quanto eseguito senza alcuna autorizzazione, concretizza il reato contravvenzionale contestato". Ora, per quanto riguarda il primo punto, va ricordato che è vero che, secondo la giurisprudenza per un certo tempo seguita da questa Suprema Corte, il reato di cui all'art. 1 sexies della legge n. 431 del 1985 si consumerebbe con la sola realizzazione di lavori,
attività o interventi in zone vincolate senza la prescritta autorizzazione paesaggistica ed avrebbe perciò natura di reato di pericolo, che prescinde dall'alterazione concreta del paesaggio (Sez. VI, 24 luglio 1997, Stanzione, m. 209.282; Sez. III, 30 giugno 1995, Montone, m. 202.702; Sez. III, 27 gennaio 1994, Lambri, m. 197.592;
Sez. III, 4 febbraio 1993, De Lieto, m. 193.636). Ma è anche vero che la giurisprudenza più recente precisa invece che ai fini della configurabilità del reato di cui all'art. 1 sexies della legge 8 agosto 1985 n.431 è necessario non solo che si verifichino interventi non autorizzati su zone vincolate ma che gli stessi siano idonei ad incidere negativamente sull'originario assetto dei luoghi sottoposti a protezione- ne consegue che sono inscrivibili nella sfera dell'irrilevanza penale tutti gli interventi che non pongono neppure astrattamente in pericolo il paesaggio (Sez. III, 17 marzo 1999, Zotti, m. 213.243); che il reato di cui all'art. 1 sexies della legge 8 agosto 1985, n. 431 è integrato da ogni intervento non autorizzato che alteri lo stato dei luoghi, con la precisazione che l'alterazione è ravvisabile solo quando l'intervento immuti in modo rilevante e apprezzabile, anche sotto il profilo temporale, le caratteristiche del luogo sottoposto alla speciale tutela ambientale (nella specie la sentenza impugnata fu annullata perché non aveva accertato la rilevanza estetica del mutamento dei luoghi) (Sez. III, 10 marzo 1999, Cerise, m. 213.249); che ai fini della configurabilità del reato in questione, che è reato di pericolo presunto, è pur sempre necessario un "vulnus" minimo, purché apprezzabile, del paesaggio (Sez. III, 17 dicembre 1998, Galimberti, m. 212.247); che l'interesse protetto dalla norma incriminatrice in esame, pur dovendosi individuare nella tutela prodromica del paesaggio, non può peraltro logicamente prescindere da una sia pur minima possibilità di "vulnus" al bene tutelato;
pertanto la messa in pericolo del paesaggio deve concretarsi pur sempre in un nocumento potenziale, da valutarsi "ex ante", oggettivamente insito nella minaccia ad esso portata (Sez. III, 7 maggio 1998, Vasallo, m. 211.218); che nessuna lesione dell'oggetto formale del reato può ravvisarsi quando la trasformazione territoriale non leda l'oggetto sostanziale della tutela ambientale (Sez. III, 28 gennaio 1998, Ruffatti, m. 210.469); che comunque l'autorizzazione ai fini paesaggistici è necessaria qualora vi siano comportamenti che incidano in senso fisico ed estetico sui beni protetti ovvero modifichino in modo consistente ed apprezzabile pure temporalmente il paesaggio (Sez. III, 6 ottobre 1995, Giacomelli, m. 203.544). Ora, la sentenza impugnata, non solo non ha minimamente accertato se sussistevano le condizioni richieste dalla più recente giurisprudenza di questa Suprema Corte per la realizzazione del reato contestato, ossia che l'intervento realizzato fosse comunque idoneo ad incidere negativamente sull'originario assetto dei luoghi ed a porre in pericolo il paesaggio o ad immutare in modo rilevante e apprezzabile le caratteristiche del luogo, circostanza questa invece negata espressamente dal pretore, che correttamente si era posto il problema e lo aveva risolto nel senso che l'opera realizzata non era nemmeno potenzialmente idonea ad incidere sull'assetto paesaggistico dell'ambiente.
Ma - anche a prescindere da questa osservazione - la sentenza impugnata nemmeno ha preso in esame, o comunque ha adeguatamente valutato, l'eccezione espressamente riproposta dall'imputato, ossia che il muro di sostegno alla scala realizzato costituiva un intervento di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, e quindi non abbisognava di autorizzazione. Invero, nella specie non si poteva ritenere che l'intervento alterasse lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici, perché ciò era stato espressamente escluso dal pretore che, come ricordato, aveva accertato che l'opera, per la sua natura ed entità, non incideva sull'assetto urbanistico del territorio ne' su quello paesaggistico dell'ambiente.
In proposito, la giurisprudenza di questa Suprema Corte ha affermato che la legge 8 agosto 1985 n. 431 (cosiddetta Galasso) ha imposto un divieto di edificabilità assoluta nelle aree soggette al vincolo paesistico, con esclusione, però, degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che "non alterino lo stato dei luoghi". Sicché, in tema di tutela paesistica, il divieto di eseguire gli interventi sopra indicati è limitato solo al caso in cui i lavori comportino "alterazione dello stato dei luoghi" o dell'assetto esteriore degli edifici;
non ogni opera che interessi la superficie esterna determina, però, "alterazione", ma esclusivamente quella che ne immuti in modo rilevante od essenziale le sue caratteristiche originali (Sez. III, 30 settembre 1993, Mazza, m. 196.446; Sez. III, 24 febbraio 1992, De Luca Di Roseto Tupputi Schinosa, m. 190.780). In particolare, rientrano tra gli interventi di restauro e risanamento conservativo, gli interventi richiesti dalle esigenze di un corretto uso del bene, al fine di assicurarne la funzionalità (Sez. III, 25 giugno 1996, Rao, m. 205.797, relativamente a lavori di sistemazione di una recinzione e del relativo cordolo sul quale deve poggiare, di un cancello e di taluni pali per la collocazione di una tenda). Quanto poi alla nozione di alterazione dello stato dei luoghi o dell'assetto esteriore degli edifici, si è altresì precisato che essa è collegata con quella di stravolgimento integrale della situazione pregressa (Sez. III, 25 giugno 1996, Rao, m. 205.797). Ora, l'unica motivazione rinvenibile nella sentenza impugnata relativamente alla questione espressamente proposta che nella specie si trattava di un intervento di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, è quella secondo cui la costruzione del muro realizzato dal RG concretizza il reato contestato "per le sue dimensioni".
Ma, se tale è la motivazione, essa è evidentemente manifestamente illogica ed inconferente. Da un lato, infatti, non è spiegato quale rapporto vi fosse tra la dimensione del muro (congiunto ad una vecchia scala ed avente funzione di sostegno) e la natura dell'intervento, ossia perché la dimensione del muro, di per sè sola, escludeva necessariamente che si trattasse di un intervento di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo. Dall'altro lato, nel caso concreto si trattava di un muro le cui dimensioni non erano certamente tali da escludere apriori la tesi dell'imputato. Infatti, la sentenza di questa Suprema Corte, Sez. III, 8 aprile 1997, Naldini, m. 208.274, esplicitamente sottoposta dal RG all'attenzione della corte d'appello e dianzi ricordata, riguardava un muro di contenimento praticamente identico a quello di cui al presente procedimento, in quanto avente una lunghezza di m. 10 ed una altezza da cm. 70 a m. 1,90 (nella specie il muro realizzato dal RG ha una lunghezza di 10 m. ed una altezza da 40 cm. circa a 2 m. circa), e ciò non impedì di ritenere che il suo innalzamento integrasse gli estremi del restauro e risanamento conservativo. In conclusione, nella sentenza impugnata manca completamente, o comunque è manifestamente illogica, la motivazione con la quale è stata rigettata l'eccezione del RG secondo cui il muro da lui realizzato costituiva un intervento di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo e quindi non necessitava di autorizzazione.
Di conseguenza, la sentenza impugnata deve essere annullata con rinvio ad altra sezione della corte d'appello di Napoli.

Per questi motivi

La Corte Suprema di Cassazione - Sezione III penale annulla la sentenza impugnata con rinvio ad altra sezione della corte d'appello di Napoli.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di Cassazione, il 26 novembre 1999. Depositato in Cancelleria il 7 marzo 2000